Решение Самарского областного суда от 19 апреля 2021 г. N 3а-668/2021 (ключевые темы: контрольно-счетные органы - регламент - оспаривание нормативных правовых актов - административное судопроизводство - исчисление сроков)

Решение Самарского областного суда от 19 апреля 2021 г. N 3а-668/2021

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-668/2021 по административному исковому заявлению Главы городского округа Тольятти о признании недействующим решения Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 N 3", установил:

решением Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 года N 3" дано толкование части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утверждённого решением Думы городского округа Тольятти от 18.10.20020 N 3, в следующей редакции: "Каждый субъект может внести в Думу только одно предложение о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти (далее - кандидатура на должность председателя КСП), при этом не допускается повторная подача предложений от депутатов Думы, ранее внесших предложение либо принявших участие в выдвижении кандидатуры на должность председателя КСП. В этом случае подпись депутата Думы на предложение о выдвижении второй и последующих кандидатур на должность председателя КСП является недействительной и не учитывается. Депутат Думы, ошибочно выдвинувший вторую и последующие кандидатуры, вправе направить заявление об отзыве второй и последующих кандидатур на должность председателя КСП.

Кандидатуры на должность председателя КСП представляются в Думу не позднее чем за два месяца до истечения полномочий действующего председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти. После истечения установленных сроков предложения о кандидатурах на должность председателя КСП и документы, определенные частью 2 статьи 54 Регламента Думы, в отделе документационного обеспечения Думы не принимаются и не подлежат регистрации отделом документационного обеспечения Думы. В случаях подачи предложения о кандидатуре на должность председателя КСП и приложенных документов с нарушением сроков, в том числе по почте, отдел документационного обеспечения Думы возвращает лицу, представившему в отдел документационного обеспечения Думы пакет документов о кандидатуре на должность председателя КСП без их регистрации и рассмотрения на заседании Думы.

Частью 2 статьи 53 Регламента Думы определено исчисление срока представления кандидатуры на должность председателя КСП, исчисляемого двумя полными месяцами, до определенного события - истечение срока полномочий председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти (далее - истечение срока полномочий).

Событие - истечение срока полномочий определяется днем, который предшествует дню принятия Думой решения о назначении председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти либо дню даты вступления в силу решения о назначении председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти, если дата принятия решения Думы о назначении председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти не совпадает с датой его вступления в силу и соответственно назначению.

Событие - истечение срока полномочий, до которого исчисляется 2-месячный срок, которое применяется для исчисления срока представления в Думу кандидатур на должность председателя КСП, и этот день не включается в двухмесячный срок.

Последним днем подачи документов является день, предшествующий полным двум месяцам до наступления указанного события."

Приведенное решение Думы издано в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для всех правоприменителей Регламента Думы, рассчитанные на неоднократное применение.

Решение Думы опубликовано в газете "Городские ведомости" N 8 (2364) 5 февраля 2021 года.

Глава городского округа Тольятти (с учетом ходатайства об уточнении) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим решение Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 N 3", обосновав свои требования тем, что в наименовании и преамбуле оспариваемого решения Думы приведено толкование решения Думы от 03.10.2018 года и от 18.10.2020 года, которое отсутствует в системе правовых актов; в оспариваемом решении Думы дублируются нормы, содержащиеся в части 2 статьи 53 Регламента и в Положении о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утверждённом решением Думы от 22.01.2014 N 169, а также вводятся новые нормы, направленные на заполнение пробелов в правовом регулировании вопросов, не урегулированных Регламентом Думы; вопрос, связанный с поступлением документов о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты и их регистрацией регулируется частью 3 статьи 54 Регламента, и толкование этого вопроса приводит к противоречию указанных статей Регламента и относится к коррупциогенному фактору. Оспариваемое решение Думы нарушает права Главы городского округа Тольятти, который вправе вносить предложение о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты, и неопределенного круга лиц, являющихся потенциальными претендентами на замещение должности председателя контрольно-счетной палаты.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности А.Ю.А. поддержала заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении, уточненном административном исковом заявлении и дополнении к ним.

Представитель Думы городского округа Тольятти по доверенности С.Е.Р. просила отказать в удовлетворении заявленных требований, при этом указала, что в наименовании и в преамбуле оспариваемого нормативного правового акта имеется техническая ошибка в дате утверждения разъясняемой нормы, не влекущая за собой изменение смыслового содержания в целом; разъяснение части 2 статьи 53 Регламента в части, того, что подпись депутата Думы на предложение о выдвижении второй и последующей кандидатур является недействительной и не учитывается, и депутат вправе направить заявление об отзыве второй и последующей кандидатур, а также разъяснение сроков подачи документов дано в связи с тем, что регистрация кандидатов за пределами установленного срока является неправомерной и продолжение регистрации за пределами установленного Регламентом срока ставило бы в неравное положение кандидатов, нарушая их права и принципы законности; новое регулирование отсутствует, оспариваемым решением разъясняется существующее регулирование вопросов, вытекающих из действующих норм.

Относительно заявленных требований Дума городского округа Тольятти представила письменные возражения.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования следует удовлетворить.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в частях 1-4 статьи 208 настоящего Кодекса, полагающие, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; 3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Согласно пункту 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, в суд может обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Как следует из материалов дела, решением Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года фактически дано толкование части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утверждённого решением Думы городского округа Тольятти от 18 октября 2018 года N 3.

Содержащиеся в наименовании и преамбуле вышеприведенного решения Думы даты утверждения толкуемого нормативного правового акта (03.10.2018 и 18.10.2020) указаны ошибочно.

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Решение Думы N 809 от 20 января 2021 года, представленное на подпись главе городского округа Тольятти, было отклонено им 09.12.2020 года с указанием обоснования его отклонения.

20 января 2021 года на заседании Думы при повторном рассмотрения Решение Думы N 809 было одобрено большинством голосов, после чего в соответствии с требованиями вышеприведенной нормы закона оно было подписано и обнародовано главой городского округа Тольятти.

В соответствии с пунктами 35, 36 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации N 50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.

Частью 1 Регламента Думы, утверждённого решением Думы городского округа Тольятти от 18 октября 2018 года N 3, регламентировано, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетной палаты вносятся в Думу: председателем Думы; депутатами Думы не менее 1/3 от установленной численности депутатов; главой городского округа.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Регламента Думы кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты представляются в Думу не позднее чем за два месяца до истечения полномочий действующего председателя контрольно-счетной палаты, если иной срок не установлен настоящим Регламентом. При этом каждый субъект может внести в Думу только одно предложение о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты.

Осуществляя толкование данной нормы, Дума городского округа Тольятти превысила свои полномочия, расширив смысл толкуемой нормы и создав под видом разъяснения новую норму права, Регламентом не урегулированную.

В части 2 статьи 53 Регламента не содержится положений о недействительности подписи депутата Думы на предложении о выдвижении второй и последующих кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты и о праве отзыва депутатом заявления второй и последующей кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты, поэтому давая такое разъяснение, Дума расширила действующую норму права, что возможно только при издании нового правового акта или внесения в установленном законом порядке изменений в действующую норму права и недопустимо под видом толкования.

Решением Думы N 809 в рамках толкования отражены полномочия отдела документационного обеспечения возвратить предложения о кандидатурах на должность председателя КСП и приложенные к ним документы, поступившие по истечении установленных сроков, без их регистрации и рассмотрения на заседании Думы.

Указанное толкование расширяет смысл части 2 статьи 53 Регламента, фактически создает новую норму и в указанной части противоречит пункту 3 статьи 54 и пункту 2 статьи 55 Регламента.

Пунктом 3 статьи 54 Регламента предусмотрено, что поступившие документы регистрируются отделом документационного обеспечения в день их поступления и направляются председателю Думы.

Согласно пункту 2 статьи 55 Регламента Дума обсуждает каждое внесенное предложение по кандидатурам в соответствии с очередностью их поступления в думу, определяемой по дату их регистрации отделом документационного обеспечения.

Из этого следует, что исключений для принятия и рассмотрения Думой заявлений, поступивших по истечении установленного срока, не содержится ни в пункте 2 статьи 53, ни в пункте 3 статьи 54 и пункте 2 статьи 55 Регламента, в то время, как такие исключения содержатся в толковании Регламента.

Пунктом 2 статьи 53 Регламента определено, что кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты представляются в Думу не позднее чем за два месяца до истечения полномочий действующего председателя контрольно-счетной палаты.

Толкование данной нормы, приведённое в решении Думы N 809 относительно порядка исчисления срока для подачи документов с предложением кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты, приводит к правовой неопределенности, позволяя иначе, чем указано в Регламенте, исчислять последний день для предоставления документов на должность председателя КСП.

Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" относит положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные требования к гражданам и организациям, к коррупциогенным факторам (статья 2).

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что Решение Думы N 809 от 20 января 2021 года противоречит требованиям частей 2, 3 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статьи 2 Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и нарушает права главы городского округа Тольятти на внесение предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетной палаты и рассмотрения их в порядке, установленном действующим Регламентом, незаконно возлагает на него обязанность руководствоваться при реализации своего права указанным решением Думы, которое не является непосредственно нормативным правовым актом, регулирующим вопросы, связанные с назначением на должность председателя контрольно-счетной палаты.

При таком положении суд приходит к выводу о том, что требования главы городского округа Тольятти о признании недействующим с момента принятия решения Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 N 3", являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Требования Главы городского округа Тольятти удовлетворить.

Признать недействующим Решение Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 N 3", с момента его принятия.

Решение может быть обжаловано в четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 22 апреля 2021 года.