Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы (А.В. Калмыкова, "Журнал российского права", N 8, август 2004 г.)

Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных
органов в условиях административной реформы

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества. Контроль "представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления"*(1).

Порядку организации и деятельности государственного контроля всегда уделялось особое внимание*(2). Об этом свидетельствует и проводимое в настоящее время в рамках административных преобразований реформирование контрольной деятельности государства. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(3), Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, основными направлениями реформы стали: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

До настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности, требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий.

Поэтому одной из главных проблем правового регулирования явилось совершенствование системы государственного контроля в Российской Федерации, о чем неоднократно указывалось и в Посланиях Президента РФ*(4). Намечены первоочередные задачи реформирования системы государственного контроля: уменьшение количества проверок и повышение их качества, совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов; унификация их полномочий; создание единого правового поля для проведения контрольно-надзорных функций со стороны государства.

Одним из этапов решения указанных задач стало принятие 8 августа 2001 г. Федерального закона N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(5). Указанным законом был установлен единый порядок проведения мероприятий по контролю (надзору), было дано определение государственного контроля, сформулированы основные принципы защиты прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля, а также произведено разграничение компетенции всех уровней власти в сфере проведения проверочных мероприятий*(6). Вместе с тем ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эффективный механизм организации государственного контроля и надзора в стране с учетом закрепленных в законе позитивных положений*(7).

Следующим этапом стало утверждение новой структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, а соответственно и изменение статуса контрольно-надзорных органов, введение нового вида федерального органа - федеральной службы, призванного специально осуществлять контрольно-надзорные полномочия.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в редакции от 20 мая 2004 г.) федеральная служба - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Исходя из данного определения, следует разграничивать федеральные службы в правовом и в организационном отношении, выделяя два типа таких служб.

Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны. Контрольно-надзорная деятельность в ее традиционном понимании не является здесь основной, доминирующей. Руководство федеральными службами этого типа осуществляет непосредственно Президент РФ, им же определяются компетенция и отдельные полномочия этих органов власти, назначаются руководители службы, их заместители и руководители территориальных органов. В целом же административно-правовой статус устанавливается специальными законами. Так, например, Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" и Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"*(8) определены особые основные направления деятельности соответствующих государственных органов. Это разведывательная и контрразведывательная деятельность, борьба с преступностью и терроризмом, охрана границ, обеспечение информационной безопасности, нормативное правовое регулирование указанных направлений деятельности. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в редакции федеральных законов от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ)*(9) и принятыми в соответствии с ним постановлениями Правительства РФ*(10) на указанные выше органы возложена соответствующая функция.

По сути, федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, представляют собой симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства. Этот федеральный орган исполнительной власти обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, функциями по контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых функционируют рассматриваемые федеральные службы, и необходимостью создания особого механизма их регулирования. При этом не следует рассматривать данные федеральные службы как часть системы органов, осуществляющих государственный контроль и надзор.

Таким образом, федеральная служба, руководство деятельностью которой осуществляет Президент РФ, - федеральный орган исполнительной власти, призванный проводить государственную политику, осуществлять управление в соответствующей сфере деятельности, исполнять специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, а также координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Второй тип - это федеральная служба, специально созданная для выполнения контрольно-надзорных функций государства. Она не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование, за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ*(11). При этом в рамках данного типа служб в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 следует выделять федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам.

Координация и контроль за деятельностью служб, осуществляемые Правительством РФ и федеральным министерством соответственно, включают, в частности, утверждение ежегодных планов работы и отчетов об их исполнении, дачи обязательных к исполнению поручений, отмены противоречащих федеральному законодательству решений федеральных служб. Федеральный министр назначает на должности и освобождает от должности заместителей руководителя федеральной службы и руководителей ее территориальных органов. Исключение составляют федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Кроме того, анализ норм Указа Президента позволяет выделить подтип федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, - федеральная служба по надзору. В соответствии с Указом этот орган, помимо требований, установленных для федеральных служб, в определенной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа и не вправе "также осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг"*(12). Несомненно, понятие государственного контроля необходимо отличать от понятия государственного надзора. Понятие государственного контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические признаки. Органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, которые предусматривают проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений. Более того, контрольные органы имеют право вмешиваться в хозяйственную, производственную деятельность организации, применяя меры административного принуждения (например, применять к виновным меры административного взыскания - предупреждения, штрафы (см. главу 23 КоАП РФ). Надзорная же деятельность ограничена преимущественно проверкой законности действий конкретного объекта надзора и включает в себя наблюдение, проверку соблюдения определенных норм, выявление и пресечение правонарушений, привлечение виновных к административной ответственности. Однако такого разграничения нет ни в Указе, ни в постановлениях Правительства РФ, регламентирующих статус контрольных органов (например, в постановлениях Правительства от 6 апреля 2004 г. N 161 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования" и от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").

На основе сказанного можно предложить следующую классификацию федеральных служб:

- по принципу руководства и контроля за их деятельностью: федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ; федеральные службы, находящиеся в ведении федерального министерства;

- по функциональному назначению: федеральные службы, осуществляющие специальные функции в сфере обороны и государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральные службы, осуществляющие контрольные функции, и федеральные службы, основной функцией которых является надзор.

Необходимо отметить, что сама идея функционального разграничения федеральных органов исполнительной власти и выделения среди них органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, не нова. Еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г.*(13) говорилось о необходимости создания структуры органов исполнительной власти, состоящей из трех видов федеральных органов исполнительной власти: министерств, федеральных служб (управлений) и федеральных надзоров. При этом контрольные функции, включая применение мер ответственности за нарушение установленных правил, должны были быть возложены на федеральные надзоры, являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти. В настоящее время федеральные службы не являются таковыми. Решением этой проблемы могло бы стать выведение федеральных служб из-под сферы руководства федеральных министерств с возложением координирующей функции на Правительство РФ. Частично такой подход уже реализован в Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

Анализ принятых в последнее время нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ позволяет сделать следующие выводы об административно-правовом статусе федеральных служб, осуществляющих функции контроля и надзора.

Прежде всего, этот вид федеральных органов исполнительной власти действует в качестве отраслевого органа. Соответственно в утвержденных Правительством документах, касающихся федеральных служб, обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору. Так, например, п. 1 постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" устанавливает, что указанный орган осуществляет свои функции в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, селекционных достижений, за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов.

Цель деятельности федеральных служб вытекает из целей, определенных для вышестоящих органов исполнительной власти - Правительства РФ и соответствующих федеральных министерств. Так, например, в соответствии с постановлением Правительства от 6 апреля 2004 г. N 158 "Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации" основной целью деятельности Министерства является выработка государственной политики в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Цель деятельности Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки - реализация государственной политики в обозначенной выше области посредством проведения контроля и надзора за исполнением законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров (см. постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 159 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки").

Вместе с тем следует иметь в виду, что контрольные органы обладают и иными специфическими целями, вытекающими из самой сущности контрольной деятельности государства, поскольку государственный контроль выполняет функции: обеспечения информацией о деятельности органов власти юридических и физических лиц; корректировки; социальной превенции и правоохраны. Таким образом, наряду с целью по реализации государственной политики, необходимо выделять: обеспечение соответствия деятельности подконтрольных (поднадзорных) органов, юридических лиц и граждан требованиям нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, а также обеспечение в установленном порядке федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц необходимой информацией о предмете деятельности этих федеральных служб.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в редакции Указа Президента от 20 мая 2004 г. N 649) определены основные функции федеральных служб, осуществляющих функции по контролю и надзору, а именно: осуществление контрольно-надзорных мероприятий за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, физическими и юридическими лицами общеобязательных правил и требований, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами; осуществление лицензирования отдельных видов деятельности и иной разрешительной деятельности (аккредитация, сертификация и т.д.); осуществление регистрации физических, юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица, объектов недвижимости, отдельных видов сделок, общественных организаций, ведомственных нормативных правовых актов и т.д.

В дальнейшем постановлениями Правительства, регламентирующими вопросы деятельности различных федеральных служб и утверждающими положения о них, указанные функции были конкретизированы. Однако отметим, что в этих актах не проводится разграничение между функцией органа, как основного направления его деятельности, и правами и обязанностями, необходимыми органу исполнительной власти для выполнения этой деятельности. Так, например, в соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет соответствующие функции в сфере воздушного, морского (включая обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морских рыбных портах), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также функции по техническому надзору за спортивными судами.

В п. 4 указанного постановления перечисляются основные функции службы, некоторые из которых являются полномочиями, необходимыми для исполнения основной функции рассматриваемой службы, - например, организация, проведение и участие в установленном законодательством Российской Федерации порядке в проведении расследований транспортных происшествий на железнодорожном, авиационном, морском и речном транспорте, а также участие в расследовании причин разрушений автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений на них; издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов Министерства транспорта и связи Российской Федерации.

Также, наряду с осуществлением контрольной (надзорной), разрешительно-лицензионной и регистрационной деятельности, следовало бы закрепить и иные функции федеральной службы. К их числу можно отнести участие в разработке предложений, подготовке нормативных правовых актов и нормативно-технических документов по предметам ведения соответствующих служб; проведение учета и анализа нарушений правил, обязанностей или требований, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами; организацию формирования и ведения федеральных информационных ресурсов в соответствующей сфере деятельности посредством ведения реестров, регистров, кадастров и т.д.*(14); обеспечение взаимодействия с иными государственными органами и органами местного самоуправления; аналитическое и информационное обеспечение вышестоящих федеральных органов исполнительной власти; организацию научно-исследовательской работы в пределах своей компетенции и подготовку кадров; участие в осуществлении международных договоров (документов), вступивших в силу для Российской Федерации. При этом следует учитывать, что федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, наряду с функциями по контролю и надзору осуществляют функции по принятию нормативных правовых актов (п. 8 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649).

Следует разграничить права и обязанности федеральных служб. К числу основных прав указанных федеральных служб, требующих единообразной регламентации, наряду с правом на проведение проверок, ревизий и иных мероприятий, а также издания индивидуальных нормативных актов, можно отнести: право на получение от объекта контроля (надзора) бухгалтерских, технических и иных сведений, необходимых для реализации службами своих функций; право на разработку и внесение на рассмотрение вышестоящих органов исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и нормативно-технических документов; право применять меры административного принуждения в случае выявления в процессе осуществления контроля и надзора соответствующих нарушений; право координации деятельности соответствующих органов субъектов и органов местного самоуправления.

Необходимо также указать, что федеральная служба, помимо выполнения контрольно-надзорных мероприятий, обязана своевременно и качественно исполнять относящиеся к ее компетенции предписания нормативных правовых актов и основанные на них поручения вышестоящих федеральных органов исполнительной власти; обеспечивать соблюдение предписаний нормативных правовых актов и нормативно-технических документов объектами их контрольно-надзорной деятельности; обеспечивать слаженную и эффективную работу подразделений федеральной службы, ее территориальных органов, находящихся в сфере деятельности федеральной службы организаций, учреждений, предприятий; разрабатывать по поручению вышестоящих органов исполнительной власти или совместно с ними проекты правовых нормативных актов и нормативно-технических документов.

В настоящее время действующее российское законодательство не разграничивает и не определяет обязанности федеральной службы, не устанавливает меры и основания ее ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение (речь идет в основном о политической ответственности), прежде всего, своих обязанностей. Вместе с тем, институт ответственности органа государственной власти достаточно развит в западных странах, где считается одним из институтов развитого гражданского общества. Думается, что в положениях о федеральных службах и иных нормативных правовых актах, устанавливающих административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, следует уделить внимание данной проблеме.

Единообразной регламентации требуют процедуры осуществления регистрационной и разрешительно-лицензионной деятельности, которые должны быть прописаны в административных регламентах, представляющих собой нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающих эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, указанием сроков исполнения, вариативности возможных решений, формы результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регулировать исполнение соответствующих государственных функций. Модернизация исполнения государственных функций предполагает также разработку электронных административных регламентов. Данные регламенты должны утверждаться отдельным нормативно-правовым актом либо входить составной частью в Положение о федеральной службе.

Наиболее важным представляется решение вопросов построения вертикали органов контроля, надзора и взаимодействия с иными органами государственной власти, поскольку ни нормы Указа Президента РФ N 314, ни принятые во исполнение его постановления Правительства РФ не регламентируют указанные вопросы. Однако в положениях о федеральных службах возможно зафиксировать, что федеральные службы в пределах своих полномочий взаимодействуют с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством:

- заключения соглашений о сотрудничестве;

- проведения совместных контрольных и надзорных мероприятий;

- передачи части полномочий при проведении государственного контроля и надзора в соответствующей сфере (области) деятельности;

- обеспечения в пределах своей компетенции защиты интересов субъектов Российской Федерации в вышестоящих органах государственной власти;

- координации их деятельности в соответствующей сфере (области) деятельности;

- проведения совместных научно-исследовательских работ;

- оказания методической, консультативной и иной помощи в организации и проведении контрольных и надзорных мероприятий.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы, что вытекает из конституционного определения совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленного в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Статья 78 Конституции закрепила право федеральных органов создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Не является исключением и федеральная служба. Так, например, в соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 156 (в редакции постановления Правительства РФ от 27 мая 2004 г. N 252) "Вопросы Федеральной службы по труду и занятости"*(15) указанная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. Порядок создания территориальных органов определяется соответствующим федеральным министерством или Правительством.

При этом в актах, определяющих административно-правовой статус федеральных служб, не проводится разграничение полномочий между территориальными органами федеральных служб и подведомственными им государственными учреждениями. Хотя о решении данного вопроса прямо указывается в постановлении Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248 "О внесении изменений в Положение о правительственной комиссии по проведению административной реформы".

Данная проблема также была озвучена Президентом, отметившим, что: "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее. В этом году правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений - не являющихся органами управления - властные полномочия"*(16). Решение видится в упразднении части государственных учреждений, возможно, за исключением тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих федеральных органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения, детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.д.). Такой подход уже реализуется Правительством. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. N 223 "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией" были ликвидированы государственные учреждения - управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации и одновременно созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидируемых государственных учреждений. Однако в постановлении не сказано о передаче создаваемым территориальным органам полномочий этих учреждений, что, на наш взгляд, должно быть отражено в нормативно-правовом акте подобного рода.

Рассматривая взаимоотношение федеральной службы и подведомственных ей предприятий, следует решить вопрос о том, имеет ли право федеральная служба создавать государственные учреждения, находящиеся в ее ведении. Указ Президента РФ N 314 не закрепляет такое право за федеральными службами. Более того, толкование п. 25 Указа дает основание предполагать, что такое право у федеральных служб отсутствует. Об этом также свидетельствует и то, что федеральные службы лишены права управления государственным имуществом. Между тем Правительство занимает как бы двойственную позицию по этому вопросу: в одних случаях упраздняет подведомственные государственные учреждения, выполняющие властные функции, как, например, в вышеназванном постановлении от 26 апреля 2004 г. N 223, в других же, наоборот, переподчиняет их федеральным службам (см., например, постановление Правительства РФ от 27 мая 2004 г. N 252 "О некоторых вопросах организации деятельности Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости и Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию". Несомненно, данная коллизия должна быть разрешена.

В настоящее время Правительством РФ были утверждены положения о некоторых федеральных службах, в том числе: Положение о федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 299; Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278; Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 301; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 300.

В основном в этих документах учтено функциональное разграничение федеральных органов исполнительной власти. Однако в них имеются и очевидные недостатки:

- ни в одном из указанных положений не обозначены принципы и цели деятельности федеральной службы;

- не проведено разграничение основных функций и полномочий, состоящих из прав и обязанностей, а, кроме того, не разграничено понятие контроля и надзора для федеральных служб, осуществляющих исключительно надзор (например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия). Не отражены в положениях и некоторые функции, а также права и обязанности, возложенные на федеральные службы федеральными законами, например, функция осуществления вступивших в силу международных договоров (документов); право применять меры административного принуждения;

- из текстов положений неясно, какими правами и обязанностями обладает федеральная служба для исполнения возложенных на нее функций;

- в соответствии с принятыми положениями федеральные службы осуществляют свои функции непосредственно либо через свои территориальные органы во взаимодействии с другими органами государственной власти. Однако ни одно положение не содержит ни специального раздела, ни специальных норм, посвященных вопросам взаимодействия - определению порядка взаимодействия, его формам. Вместе с тем, вопросы взаимодействия должны быть строго прописаны, поскольку, как показывает практика, они являются наиболее спорными при осуществлении органами власти управленческих функций. При этом следует учитывать, что взаимодействие осуществляется с несколькими субъектами: с федеральными органами государственной власти (в том числе органами судебной и законодательной ветви власти), с органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами;

- положения также не устанавливают ответственность федеральных служб за невыполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей и не решают вопрос о реорганизации и ликвидации органов. Между тем, как показала недавняя практика, отсутствие процедур ликвидации и реорганизации органа власти, порядка передачи его полномочий негативно сказывается не только на осуществлении государственного управления, но и на осуществлении различными субъектами экономической деятельности.

Таким образом, можно констатировать, что утвержденные положения о федеральных службах не в полной мере отражают основные положения проводимой административной реформы, а их схема и содержание нуждаются в совершенствовании в соответствии с задачами и целями, определенными Президентом РФ.

В заключение следует отметить, что построение эффективной системы органов контроля и надзора целесообразно развивать с учетом позитивных положений, выработанных теорией и практикой. В настоящее время необходимо решить главные проблемы в этом направлении: обеспечение независимости контрольных (надзорных) органов; исчерпывающее определение правового статуса и, прежде всего, компетенции контрольно-надзорных органов системы исполнительной власти на единообразной основе; унификации функций и полномочий контрольно-надзорных органов в системе исполнительной власти; правовой регламентации взаимодействия и координации деятельности различных контрольно-надзорных органов.

А.В. Калмыкова,

научный сотрудник отдела административного

законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С.12.

*(2) См., например: Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987; Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия: Учебник/Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, ИИК "Калита", 2000; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1987; и др.

*(3) См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст.3046.

*(4) См., например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. // РГ. 1999. N 60.

*(5) См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ст.3436.

*(6) Подробнее см.: Спектор Е.И., Калмыкова А.В. Проверяющий приходит дважды?! // Человек и закон. 2001. N 12.

*(7) Аналогичные положения, например, закреплены в п. 3.1.4. Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р.

*(8) См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.143; 1995. N 15. Ст.1269.

*(9) См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ч.I. Ст.3430.

*(10) См., например, Положение о лицензировании деятельности по разработке, производству, реализации и приобретению в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 526.

*(11) Следует отметить, что наличие указания на то, что Президент РФ и Правительство РФ могут наделять федеральные органы исполнительной власти по своему усмотрению иными функциями, может негативно отразиться на построении эффективной, функционально разделенной системы федеральных органов исполнительной власти. Так, в настоящее время в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию", от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии", от 16 июня 2004 г. N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства", от 16 июня 2004 г. N 281 "О Федеральном агентстве по науке и инновациям", от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" данные агентства наделены контрольной функцией в части лицензирования и выдачи разрешений. По сути, был осуществлен возврат к прежней системе, характеризующейся многовидовой, не обладающей функциональной определенностью, структурой организационных форм государственного управления.

*(12) Формулировка рассматриваемого пункта вызывает определенные замечания. Толкование этой нормы позволяет сделать вывод о том, что федеральные службы (не являющиеся федеральными службами по надзору), находящиеся в ведении федерального министерства, лишены лишь функции по нормативному правовому регулированию в закрепленной за ними отрасли. Этот тезис противоречит определению федеральной службы, данному в подп. "а" п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. Необходимо более четко определить функциональную специализацию федеральных служб, исключив совмещение ими различных государственных функций. Тем более что для выполнения функций по управлению государственным имуществом и оказанию платных государственных услуг созданы специальные органы исполнительной власти - федеральные агентства.

*(13) См.: РГ. 1988. N 36.

*(14) Отметим, что в редакции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 данный вид деятельности составлял правоприменительную функцию, которой в соответствии с п. 5 наделялись лишь федеральные агентства. Однако данная норма противоречила ряду федеральных законов. Так, например, в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют. Деятельность же по выдаче лицензий отнесена к компетенции федеральных служб. В дальнейшем Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 данная норма была изменена.

*(15) См.: СЗ РФ. 2004. N 15. Ст.1448.

*(16) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // РГ. 2004. N 109.