Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (А.Н. Чертков, "Журнал российского права", N 8, август 2004 г.)

Договоры между
органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов

В 90-х гг. прошлого века многие важнейшие для России вопросы федеративных отношений решались исключительно путем заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры устраняли некоторые текущие проблемы в правовом регулировании и государственном управлении, но вместе с тем порождали другие, поскольку многие положения этих договоров не соответствовали Конституции и федеральному законодательству (особенно наглядно это прослеживается при анализе договоров, заключенных с органами государственной власти Башкортостана, Татарстана, Ингушетии). Законодательное требование приведения их в соответствие с Конституцией России и федеральными законами появилось не сразу и выполнялось далеко не всегда, а сам процесс приведения зачастую происходил неоптимально и, кроме того, до сих пор не завершен. Например, в Конституцию Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15 Законом Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 г. N 94-з были включены положения Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан", часть из которых не соответствовала Конституции РФ. И только 3 декабря 2002 г. эти положения были исключены, а указанный договор провозглашен действующим лишь в части, не противоречащей Конституции РФ и Конституции Башкортостана.

Статья 25 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в редакции от 15 сентября 2003 г.) провозглашает Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" составной частью правовой системы не только Республики Татарстан, но и Российской Федерации. Однако в указанном договоре и в настоящее время имеются положения, противоречащие Конституции РФ (в частности, ст. 72).

Оценить роль договоров в реализации федеративных отношений в России представляется весьма непросто. Они нередко способствовали решению конкретных практических вопросов жизни субъектов Российской Федерации, учитывая их специфику (например, договор с Калининградской областью), заметно снижали конфликтность федеративных отношений, но зато существенно усилили асимметрию субъектов Российской Федерации и в целом центробежные процессы в стране. Кроме того, субъекты Федерации с согласия и при участии федеральных органов наделяли себя полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения таких договоров, что добавляло напряженности в реализации федеративных отношений.

Отмечу, что всего с 1994 года по 1998 год было заключено 42 договора с органами государственной власти 46-ти субъектов Российской Федерации, подавляющее большинство из которых к настоящему моменту расторгнуты. В общем, договоры были вынужденной уступкой со стороны федерального центра для избежания серьезных конфликтов и сепаратистских тенденций (аналогичных чеченским). В настоящее время эта необходимость, с точки зрения эффективности правового регулирования, отпала. Тем не менее часть договоров Российской Федерации с некоторыми республиками продолжает действовать. С точки зрения политических планов руководства соответствующих республик, заключенные договоры претендовали на обладание высокой юридической силой, превосходящей силу самого федерального закона. Определение же нового места внутригосударственным нормативным договорам в правовой системе России стало существенной проблемой для федерального центра, который смог приступить к ее решению лишь в 1999 году, прекратив заключать новые договоры и начав приводить в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством уже заключенные.

Все заключенные договоры можно условно разделить на две группы: договоры, существенно изменявшие положение соответствующего субъекта Федерации по отношению к остальным субъектам и устанавливавшие особый правовой режим взаимоотношений Федерации с соответствующим субъектом; и договоры, не имевшие существенного содержания, а представлявшие собой копии тех или иных положений федерального законодательства или просто набор деклараций.

Первая группа договоров существенно нарушала конституционные основы правовой системы, противоречила положениям Конституции РФ, прежде всего нарушая принцип равноправия субъектов Федерации (ч. 1, 4 ст. 5), а также вторгалась в модель разграничения предметов ведения, установленную в ст. 71-73 Конституции РФ.

Вторая группа договоров загромождала правовое пространство России, и единственным выходом из сложившейся ситуации было их расторжение по взаимному согласию. В настоящее время процесс расторжения уже завершился, что свидетельствует о незначительной ценности этих договоров как для субъектов Федерации, так и для федерального центра.

Вместе с тем расторжение договоров первой группы по взаимному согласию удавалось не всегда. Однако их противоречия нормам Конституции были существенным образом устранены. Тем не менее данный процесс еще не завершен и, учитывая норму ч. 3 ст. 11 Конституции, указывающую на договоры как на одну из форм разграничения предметов ведения и полномочий, полный отказ от подобных договоров неправомерен. С точки зрения эффективности и обоснованности регулирования федеративных отношений определение в Конституции и федеральном законодательстве единых общеобязательных правил для всех субъектов Федерации представляется наиболее правильным, чем практика заключения договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Однако в условиях современной российской действительности законодательное регулирование в сфере совместного ведения, в том числе по разграничению полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, в большей степени отвечает требованиям правовой справедливости.

В пользу преимущественного законодательного регулирования говорит и то обстоятельство, что попытка решения данного вопроса путем заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не имела успеха. Одна из серьезнейших проблем российского федерализма - асимметрия субъектов Российской Федерации, в определенной мере усугубленная неоптимальностью содержания конституций и уставов субъектов Федерации, федерального и регионального законодательства и даже отчасти недостатками самой Конституции РФ. Асимметрия же субъектов Российской Федерации в основном, по нашему мнению, устанавливалась договорными нормами, поскольку договорное право разделяло субъекты Российской Федерации на две большие категории, а именно: на субъекты Федерации, которые строят свои отношения с федеральными органами только на основе Конституции (прежде всего это области); и на субъекты, опирающиеся в указанных отношениях на договоры (республики).

Договоры с органами государственной власти ряда республик фактически ставили эти республики в особое положение, закрепляя их правовой статус почти суверенного государства и перераспределяя полномочия и предметы ведения вопреки нормам ст. 71 и 72 Конституции РФ. Видимо, в первой половине 90-х гг. для сохранения целостности Российской Федерации иного выхода у федерального центра не было. В целом договоры с органами государственной власти республик еще больше усиливали асимметрию Российской Федерации, неравноправие республик между собой и по отношению к другим субъектам Российской Федерации.

Что касается договоров с органами государственной власти краев и ряда областей, то здесь имела место несколько иная ситуация. Большая часть положений этих договоров была обусловлена не столько объективными обстоятельствами, о которых говорится в их преамбулах, и, конечно, не сепаратистскими тенденциями, как в случае с некоторыми республиками, а неудачным и неполным разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В этих договорах, как правило, нет положений, изменяющих статус и сферу ведения субъектов Федерации. В основном они содержат положения о краевом или областном транспорте, связи, программах экономического развития, решении ряда социальных вопросов. В принципе заключение новых договоров как первой, так и второй группы нецелесообразно или вообще противозаконно. Если договор устанавливает иное, чем Конституция РФ, нарушает федеральное законодательство, его заключение неправомерно. Если же он дублирует текст Конституции или федеральных законов, то его заключение юридически нецелесообразно. Вместе с тем надо иметь в виду, что Конституция РФ не разграничила полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а федеральные законы не всегда были приняты (и принимаются) своевременно. Вследствие этого руководство многих субъектов Федерации инициировало заключение договоров с органами государственной власти Российской Федерации. Вот почему федеральный центр лишь постепенно корректировал и "сворачивал" договорные отношения, так как резкие шаги в этом направлении могли бы привести к осложнению ситуации в ряде субъектов.

Таким образом, в последние годы договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не заключаются, напротив, большинство из них расторгнуты по взаимному согласию сторон. На современном этапе государственное строительство происходит посредством законодательного разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов. Однако это не означает полного отказа от договоров в силу того, что использование договоров в процессе разграничения предметов ведения и полномочий определено в ч. 3 ст. 11 Конституции. Тем не менее представляется целесообразным по-новому определить их роль. Договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики. А их заключение может быть оправданно только в исключительных случаях, если оно обусловлено юридически значимыми особенностями субъектов Российской Федерации.

Важнейшей вехой в решении проблемы внутригосударственных договоров и соглашений, определения их новой роли и места в правовой системе России стал Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(1) (ныне утративший силу). Этот федеральный закон устанавливал приоритет Конституции и федеральных законов перед договором, запрещал с помощью договора передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. С момента вступления его в силу договор мог быть заключен: либо при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; либо при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона. При этом федеральные законы, как представляется, могли быть общими для всех субъектов Федерации или специальными, касающимися одного или нескольких субъектов (например, закон о статусе Москвы - столице Российской Федерации, закон о Байкале, касающийся Бурятии и Иркутской области).

Следует отметить, что Федеральный закон сузил поле для договорного регулирования, ограничив его исключительно предметами совместного ведения. Было установлено, что договор может лишь конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Следовательно, перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией, не допускалось. То, что договорная форма регулирования применима только в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, представляется крайне важным для стабилизации и повышения эффективности федеративных отношений. Данный вывод вытекает из того, что по Конституции РФ (ст. 71) вся полнота власти принадлежит федеральным органам государственной власти. Значит, именно федеральные органы государственной власти и несут ответственность за осуществление этих полномочий.

Хотелось бы отметить, что указанный федеральный закон имел целый ряд недостатков и многие его механизмы носили незавершенный, половинчатый характер. Так, провозглашая недопустимость перераспределения предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, он одновременно давал возможность посредством договора конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Федерации. Неясно, как это положение могло быть реализовано на практике, ведь любая конкретизация предметов ведения так или иначе не может не коснуться их разграничения. Фактически до настоящего времени в России не заключено ни одного договора, который бы конкретизировал предметы совместного ведения, не касаясь их разграничения.

Вместе с тем утративший силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" положил начало решению проблемы договоров и соглашений и стал важным этапом гармонизации федеративных отношений, разрешил далеко не все необходимые вопросы.

В настоящее время договорные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 4 июля 2003 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(2). В соответствии с ним органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, несмотря на то, что предметы ведения уже разграничены Конституцией (ч. 5 ст. 1). Было бы вполне логично установить иную формулу, а именно договоры о разграничении полномочий, поскольку договор о разграничении предметов ведения фактически вторгается в предмет конституционного регулирования. Однако недостатки конституционной модели не дают федеральному законодателю установить указанную формулировку. С одной стороны, толкование всех норм Конституции в совокупности, прежде всего ст. 15, 71, 72, 73, 76, позволяет сделать вывод о невозможности вторжения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в конституционное разграничение предметов ведения путем принятия законов или заключения договоров, но, с другой стороны, ч. 3 ст. 11 Конституции прямо устанавливает, что "разграничение предметов ведения и полномочий: осуществляется: договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Следует отметить, что разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией РФ; разграничение полномочий - федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных полномочий - соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

При этом необходимо учитывать, что разграничение полномочий происходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенным Конституцией. Вместе с тем полномочиями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации.

В новом Федеральном законе установлено (ст. 26.7), что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. Это означает, что новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий. При этом договор может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо противоречия Конституции РФ. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом РФ, а порядок подготовки проекта договора исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями рассматриваемого Федерального закона.

Обращает на себя внимание гораздо меньшее по сравнению с зарубежной практикой участие Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации в договорном процессе. Позиции Совета Федерации и региональных законодателей являлись лишь консультативными, а Государственная Дума вообще не участвовала в процедуре заключения договоров. Вместе с тем контроль законодательных органов федерации и ее субъектов над договорным разграничением полномочий имеет широкое распространение в зарубежных федерациях. Обычно договорная форма урегулирования отношений между центром и субъектами федерации применяется очень осторожно и только в оговоренных в конституции государства пределах и процедурах и с согласия законодательного органа страны. При этом договорные отношения в зарубежных федерациях не имеют широкого распространения и не изменяют установленные в конституциях предметы ведения федерации и предметы совместного ведения, как это еще недавно было в Российской Федерации, а в ряде случаев сохраняется до сих пор. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 15а Федерального конституционного закона Австрийской Республики Федерация и земли могут заключать между собой соглашения по вопросам своей компетенции. Соглашения могут разграничивать как законодательную, так и исполнительную компетенцию Федерации и земель. Разграничение законодательной компетенции допускается только с согласия Национального совета (федерального парламента), при этом соглашение подлежит публикации в Бюллетене федеральных законов. Соглашения о разграничении исполнительной компетенции заключаются от имени Федерации либо федеральным Правительством, либо федеральными министрами. Следует заметить, что заключение соглашений - довольно редкое явление в конституционной практике Австрии. При необходимости изменения компетенции Федерации и земель поправки в Основной закон вносятся в соответствии с обычной процедурой.

Указанное положение дел в Российской Федерации отчасти исправлено в ст. 26.7 рассматриваемого федерального закона, согласно которой проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации для одобрения. Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту РФ. При этом орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания. В случае внесения изменений и дополнений в одобренный законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора или отклонения его отдельных положений он подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в том же самом порядке.

Следует подчеркнуть, что использование договорных отношений в разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не должно нарушать действие принципа верховенства федерального закона. Обеспечительным механизмом этого стало утверждение договора федеральным законом. Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор начинает действовать со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Таким образом, договор о разграничении полномочий имеет ту же силу, что и специальный федеральный закон. Поскольку договор предусматривает изъятия из общего порядка федерального законодательного регулирования, он становится приоритетным для правоприменителя. Он может быть изменен, а его действие - приостановлено только путем внесения в него изменений и дополнений в том же порядке, то есть утверждается федеральным законом.

Важнейшим моментом договорных отношений является порядок досрочного расторжения договоров, прежде всего, по инициативе одной из сторон. Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон или продление срока действия соответствующего договора осуществляются в том же порядке, что и заключение и вступление его в силу. Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.

Существует точка зрения, что договор мог бы заключаться в случае принятия в состав Федерации нового субъекта. Можно согласиться с Т.Я. Хабриевой, что данная позиция далеко не бесспорна, поскольку Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(3) предусматривает, что особенности действия законодательства России, функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Федерации (что могло бы стать предметом договора о разграничении полномочий) должны быть урегулированы международным договором. Этим же актом может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. В этой ситуации заключение еще и внутригосударственного договора представляется излишним. Было бы целесообразным закрепление в Регламенте Совета Федерации обязательности рассмотрения поступившего из Государственной Думы такого закона. Одобрение закона об утверждении договора Советом Федерации в активной форме гарантировало бы согласие других субъектов Федерации на установление в отношении отдельного субъекта исключения из общего правила*(4).

Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, заключение договоров является правом, а не обязанностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов*(5). Возможно, договорные отношения в нашей стране на некоторое время приостановятся, а существующие договоры будут расторгаться. Заключавшиеся в 90-х гг. прошлого века договоры в основном служили перераспределению экономических льгот и преимуществ, а также удовлетворению сепаратистских устремлений отдельных региональных правящих групп. Укрепление российской государственности и нахождение новых механизмов решения экономических вопросов должно ослабить стремление субъектов Российской Федерации к обособлению. А заключение договоров, обусловленных юридически значимыми особенностями тех или иных субъектов Российской Федерации, должно диктоваться именно возникновением этих особенностей. В настоящее время не видно существенных оснований для их заключения.

А.Н. Чертков,

старший научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.

*(2) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.

*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 52. Ч.1. Ст.4916.

*(4) См.: Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ // Федерализм. 2003. N 2. С.16.

*(5) См.: Там же. С.17.