Информация и право
Информация - необходимый атрибут жизни как отдельного человека, так и любого общества, в котором он проживает. По мере развития общества развиваются и наши представления об информации и соответственно степень воздействия общества на информацию, распространение и использование информации. Данные изменения происходят прежде всего в результате научно-технического прогресса, создания и совершенствования новых технологий и средств распространения информации.
Само понятие "информация" - довольно широко. В словаре русского языка С.И. Ожегова информация - это: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах и 2) сообщения, уведомляющие о понятии, состоянии чего-либо. Согласно ст. 2 Закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002 г.) "Об информации, информатизации и защите информации" под информацией понимаются сведения о лицах, предметах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления*(1).
Информация относится к категории нематериальных (неимущественных) прав, рассматривается как нематериальное благо. По словам О.А. Городова, "благо, представленное информацией, особого рода: оно материально в том смысле, что материя способна переносить, отражать или содержать информацию, и нематериально, поскольку не является особым видом материи"*(2). Без материального носителя, обеспечивающего нахождение у лица, ее создавшего (мозга человека), движения к другим лицам, информация существовать и передаваться не может. Именно поэтому сфера действия по существу основного в настоящее время Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" распространяется исключительно на документированную информацию.
Понятие информации как таковое употребляется только тогда, когда оно связывается с возможностью передачи (получения) сведений о лицах, предметах или, напротив, запретом на ее передачу (получение) третьим лицам (третьими лицами). Иными словами, понятие информации связано с движением. Отсюда возникает проблема свободы передачи информации о чем-то или запрета на такую передачу (незаконного получения), называемая тайной соответствующей информации.
Говоря об информации, необходимо иметь в виду еще два свойства, определяющие ее роль и значение в условиях общества с рыночной экономикой.
Во-первых, информация физически не может быть отчуждена от ее производителя и от любого лица, в пользовании которого она оказалась. Любая информация несет в себе знания, которые по своей сущности неотчуждаемы. Лицо, владеющее ими, может передать знания другим лицам (на этом построена вся система обучения), продолжая оставаться их владельцем.
Во-вторых, информация обладает свойством обособляемости от ее производителя. Благодаря материальному носителю она становится товаром массового распространения и соответственно самостоятельным объектом права.
Законодатель подходит раздельно к определению правового положения информации, считающейся нематериальным (неимущественным) благом, и материальных носителей информации, относимых к имущественным ценностям. В отношении информации как понятия в целом он ограничивается молчанием, на материальные же носители распространяет положения Гражданского кодекса РФ, относящиеся к праву собственности. Согласно п. 2 ст. 4 Закона РФ "Об информации, информатизации и защите информации" правовой режим информационных ресурсов (материальных носителей информации) определяется нормами, устанавливающими право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и отдельные массивы документов в информационных системах. Соответственно информационные ресурсы, являющиеся собственностью организации, как сказано в п. 5 ст. 6 того же закона, включаются в состав их имущества в соответствии с гражданским законодательством.
Служебная и коммерческая тайна, защите которой посвящена комментируемая статья закона, является разновидностью информации с ограниченным доступом.
Правовой режим собственности нельзя распространить на атмосферные и космические волны и изображения, являющиеся материальными носителями информации, в частности при радиосообщениях и телепередачах с использованием спутникового телевидения.
Положения п. 7 ст. 6 названного закона о том, что собственник имеет право назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение информационными ресурсами или оперативное управление ими, находится в противоречии с ГК РФ. Согласно ст. 294 ГК РФ право хозяйственного ведения имуществом принадлежит лишь государственным и муниципальным образованиям. В соответствии же с Законом подобное право может предоставляться любому собственнику, в роли которого Закон называет физических и юридических лиц, РФ и ее субъектов (п. 2 ст. 6). Аналогичная ошибка допускается и в отношении казенных предприятий по вопросу о предоставлении им права оперативного управления имуществом.
Но главное даже не в этом. Уход законодателя от определения правовой природы информации объективно ведет к тому, что информация становится неразрывной частью соответствующего материального носителя, содержанием которого она является. Происходит примерно то же, что имеет место при определении сущности векселя, - неразрывная связь вексельного денежного требования с документарной или бездокументарной формой векселя. В связи с этим крайне необходимо дополнить Закон "Об информации, информатизации и защите информации" положениями о правовой природе информации.
Применительно к информации нельзя говорить о праве собственности хотя бы потому, что в этом случае речь идет о неимущественном благе. Что касается его позитивного содержания, то оно должно учитывать многообразие видов информации и быть различным в отношении открытых сведений и конфиденциальных. Действующее гражданское законодательство не предусматривает такого правового положения информации. Оно должно быть сформулировано в законе. По своей родовой принадлежности правовое положение информации следует относить к категории прав на неимущественные ценности (блага).
Основные виды информации и их правовое регулирование. По своему правовому режиму информация разделяется на общедоступную (открытую) и информацию с ограниченным доступом. В свою очередь последняя подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную информацию.
Конституция РФ исходит из приоритета общедоступной (открытой) информации в обществе, опираясь при этом на нормы международного права (п. 2 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах). Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". В общедоступную информацию входят сведения, определяющие основы жизни и мировоззрения человека в обществе, начиная от получения общего профессионального образования и кончая знаниями о состоянии здоровья Президента Российской Федерации. Это самая широкая зона информации, функционирующая по принципу: все разрешено, что не запрещено законом. Запрет на общедоступную информацию может быть наложен только федеральным законом, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Не может быть запрещена к открытому распространению в обществе информация, относящаяся к:
- законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
- документам, содержащим информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасности населения;
- документам, содержащим информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;
- документам, накапливаемым в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющих общественный интерес или необходимых для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Индивидуальное пользование общедоступной информацией гарантируется вышеупомянутым Законом "Об информации, информатизации и защите информации". Естественно, он не определяет содержания всех видов информации, которые относятся и могут относиться к общедоступной информации.
К информации, являющейся государственной тайной, относится информация, установленная Законом от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" с последующими изменениями*(3).
В соответствии со ст. 5 этого закона к государственной тайне относятся:
1) сведения о содержании стратегических и оперативных планов, о разработке, производстве, объемах производства, хранении и утилизации ядерных боеприпасов, о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники и другие;
2) сведения в области экономики, науки и техники (о содержании планов подготовки к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, о силах и средствах гражданской обороны, о достижениях науки и техники, имеющих важное оборонное значение, и пр.);
3) сведения о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности, о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;
4) сведения о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности; о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность; об организации, силах, средствах и методах обеcпечения безопасности объектов государственной охраны; о методах и средствах защиты секретной информации и др.
Одновременно этот закон устанавливает, что не подлежат отнесению к государственной тайне сведения о:
- чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
- состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
- привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- размерах золотого запаса и государственных резервах Российской Федерации;
- состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
- фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Под конфиденциальной информацией понимается документированная информация (информация, содержащаяся на материальных носителях), доступ к которой ограничен в соответствии с законодательством Российской Федерации. В Законе "Об информации, информатизации и защите информации" содержится также положение о том, что отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, за исключением случаев, предусмотренных ст. 11 Закона (п. 5 ст. 10). Общего закона о порядке отнесения информации к конфиденциальной в настоящее время не существует. Данный вопрос решается применительно к отдельным видам конфиденциальной информации на уровне закона, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, а в отношении коммерческой и служебной тайны также на уровне локальных норм права.
Необходимо отметить, что, в отличие от установленного порядка отнесения информации к конфиденциальной, вопрос о защите конфиденциальной информации может решаться непосредственно собственником информационных ресурсов или уполномоченным лицом на основании указанного закона (п. 1 ст. 21).
Под защитой информации в данном случае понимается установление порядка предоставления пользователю информации с указанием места, времени, ответственных должностных лиц, а также необходимых процедур, обеспечивающих условия доступа пользователей к информации.
Что же касается иных исключений, изложенных в п. 5 ст. 10 Закона со ссылкой на ст. 11 Закона, то в последней речь идет о том, что персональные данные о гражданах определяются на уровне федерального закона.
В Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" предусматриваются шесть видов такой информации*(4):
1) сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;
2) сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;
3) служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна);
4) сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее);
5) сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);
6) сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Относимость сведений к отдельным видам информации в ряде случаев, содержащихся в этом Указе Президента РФ, небесспорна.
Так, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений согласно ст. 23 Конституции РФ должна относиться к праву каждого человека, а не только специалиста определенной профессии.
И потому ее необходимо включить в пункт первый перечня, относящийся к личности человека. Вероятно, приведенный перечень видов информации не может претендовать и на закрытый характер. Главное не в этом. В принципе закон не исключает возможности включения в состав конфиденциальной информации и других видов сведений, которые могут составлять содержание информации с ограниченным доступом. Важно при этом следовать требованиям закона о том, к компетенции какого государственного органа или организации относится решение вопросов, связанных с определением содержания конфиденциальной информации.
В условиях рыночной экономики, формирующейся в Российской Федерации, все более важное значение приобретает защита коммерческой тайны.
Под информацией, составляющей служебную и коммерческую тайну, в самом общем значении понимаются сведения, имеющие служебный и коммерческий характер. Подобного рода сведения нельзя сводить только к сделкам, заключаемым с третьими лицами в сфере приобретения материалов и сырья для производства продукции, получения необходимого финансирования, реализации готовой продукции, выполнения работ и оказания услуг. Понятие коммерции в данном случае шире и включает наряду со сделками также вопросы, связанные с учреждением и управлением организацией или занятием индивидуальной предпринимательской деятельностью.
Согласно ст. 139 ГК РФ информация может рассматриваться как составляющая служебную или коммерческую тайну при соблюдении трех условий. Во-первых, информация должна иметь действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам. Во-вторых, к ней не существует свободного доступа на законном основании. И, в-третьих, обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Как видно, содержание приведенных условий заключается в установлении правового режима пользования служебной и коммерческой информацией. О сведениях, составляющих содержание служебной и коммерческой информации, в данном случае вообще речи не идет. Соответственно, в ст. 139 ГК РФ используется терминология служебной и коммерческой тайны.
Сведениям, являющимся содержанием коммерческой информации, в ст. 139 ГК РФ посвящена отсылочная норма. Она, собственно, касается не сведений, определяющих содержание коммерческой информации, а сведений, которые не должны составлять содержание коммерческой информации и быть предметом ее тайны. Такие сведения могут устанавливаться лишь законом и иными правовыми актами, но не локальными правовыми нормами и распоряжениями собственника информации или должностными лицами организации - обладателя информации.
В отношении всех групп предпринимателей в настоящее время действует постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 36 в ред. постановления Правительства РФ от 3 октября 2002 г. N 431 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну"*(5). Согласно п. 1 данного постановления коммерческую тайну не могут составлять:
- учредительные документы (решение о создании предприятия или договор учредителей) и устав;
- документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью (регистрационное удостоверение, лицензия, патент);
- сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в государственную бюджетную систему РСФСР;
- сведения о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест;
- документы об уплате и обязательных платежах;
- сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства РСФСР и размерах причиненного при этом ущерба;
- сведения об участии должностных лиц предприятия в кооперативах, малых предприятиях, товариществах, акционерных обществах, объединениях и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Указанное постановление дополнительно запрещает государственным и муниципальным предприятиям до и в процессе их приватизации относить к коммерческой тайне данные о размерах имущества предприятия и его денежных средствах; вложении средств в доходные активы (ценные бумаги) других предприятий, в процентные облигации и займы, в уставные фонды совместных предприятий; о кредитных, торговых и иных обязательствах предприятия, вытекающих из законодательства РСФСР и заключенных им договоров; о договорах с кооперативами, иными негосударственными предприятиями, творческими и временными трудовыми коллективами, а также отдельными гражданами.
Указанные в рассматриваемом постановлении Правительства РСФСР положения не распространяются на сведения о деятельности предприятий, которые в соответствии с действующим законодательством составляют государственную тайну.
Перечисленные в постановлении сведения могут предоставляться по требованию органов власти, управления, контролирующих и правоохранительных органов, других юридических лиц, имеющих на это право в соответствии с законодательством, а также трудового коллектива.
При применении рассматриваемого постановления Правительства РСФСР необходимо руководствоваться действующим законодательством Российской Федерации, касающимся наименования Российского государства, Правительства, организационно-правовых форм юридических лиц и коллектива, занятых на них работников и других изменений, имевших место в законодательстве новой России.
Дополнительно к изложенным общим положениям о сведениях, находящихся за рамками конфиденциальной информации, которые относятся ко всем видам юридических лиц, в законе и иных правовых актах содержатся сведения, не составляющие коммерческой тайны применительно к отдельным видам юридических лиц. В отношении акционерных обществ они предусматриваются в Федеральном законе от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" в редакции Закона РФ от 7 августа 2001 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах"*(6), Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" с последующими изменениями*(7), постановлениях Федеральной службы по финансовым рынкам при Правительстве РФ (далее - ФСФР).
Наиболее концентрированные данные по поводу предоставления акционерным обществом сведений о положении дел в обществе содержатся в ст. 46, 52, 85, 89-93 Закона "Об акционерных обществах". В зависимости от вида информации служебная и коммерческая информация в указанных в них объемах предоставляется государственным органам, органам, регистрирующим создание, реорганизацию и ликвидацию общества, его учредительные документы, статистическим органам, органам прокуратуры, суда, судебному приставу, Счетной палате РФ, акционерам, заинтересованным третьим лицам (держателям облигаций, потенциальным инвесторам и др.).
Предоставление информации кредитными организациями осуществляется с соблюдением требований ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", направленных на сохранение банковской тайны.
Внутри акционерного общества информация является объектом корпоративных отношений между органами управления обществом и его акционерами. Согласно ст. 89 и 91 Закона "Об акционерных обществах" акционеры имеют право на доступ в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 91, к следующей информации: договору о создании общества; уставу общества со всеми внесенными в него изменениями и дополнениями, решению о создании общества и свидетельства о его государственной регистрации; документам, подтверждающим права общества на имущество, находящееся на его балансе; внутренним документам общества; положению о филиалах и представительствах общества; годовым отчетам; документам бухгалтерского учета и отчетности, заключения ревизионной комиссии (ревизора) общества, аудитора общества, государственных и муниципальных органов финансового контроля; проспектам эмиссии, ежеквартальным отчетам эмитента и другим документам, относящимся к выпуску акций и других ценных бумаг общества; протоколам общих собраний акционеров, заседаний совета директоров, коллегиального исполнительного органа общества и иных документов, предусмотренных законом, уставом и внутренними документами общества.
При этом к документам бухгалтерского учета и протоколам заседаний коллегиального исполнительного органа имеют доступ лишь акционеры (акционер), имеющие в совокупности не менее 25 процентов голосующих акций общества.
Предоставление акционерным обществам вышеуказанной информации осуществляется на индивидуальной основе. Важными являются положения Закона "Об акционерных обществах" о раскрытии обществом информации всем заинтересованным в этом лицам. В числе таковых помимо акционеров общества, имеющих право участвовать в управлении его делами, держателей облигаций и других ценных бумаг, выпущенных обществом, выступают потенциальные инвесторы, которые должны иметь представление о финансовом положении общества, контрагенты по заключенным с обществом договорам и договорам, о заключении которых ведутся переговоры, а также другие заинтересованные лица.
Открытое акционерное общество должно раскрывать: годовой отчет общества, годовую бухгалтерскую отчетность; проспект эмиссии акций общества в случаях, предусмотренных правовыми актами Российской Федерации; сообщение о проведении общего собрания акционеров; иные сведения, определяемые федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.
Проспект эмиссии акций акционерного общества публикуется при размещении акций среди неограниченного круга владельцев или заранее известного круга владельцев, число которых превышает 500, а также в случае, когда общий объем эмиссии превышает 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда (ст. 19 Закона "О рынке ценных бумаг"). Состав информации и порядок ее опубликования в настоящее время определяется постановлением ФКЦБ РФ от 7 мая 1996 г. N 8 "О порядке и объеме информации, которую акционерное общество обязано опубликовать в случае публичного размещения им облигаций и иных ценных бумаг". Указанная информация должна публиковаться в "Приложении к Вестнику Федеральной службы по финансовым рынкам".
Дополнительные правила действуют в отношении обязательного раскрытия информации закрытыми акционерными обществами. На них возлагается обязанность по ежегодной публикации годового бухгалтерского баланса и счета прибылей и убытков
