Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1147176-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в целях реформирования системы лесоустройства), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1147176-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в целях реформирования системы лесоустройства),
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 22.04.2021 (пр. N 310, п. 30) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 1147176-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в целях реформирования системы лесоустройства) (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Данным законопроектом предлагается внести комплексные изменения в Лесной кодекс Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), направленные в целом на реформирование системы лесоустройства, включая введение единого федерального плана работ по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, с учетом зон интенсивного использования лесов, введение правового института отвода и таксации лесосек, предшествующих проведению лесосечных работ и рубок лесных насаждений, определение полномочий государственных заказчиков и исполнителей лесоустроительных работ на землях лесного фонда, включая введение квалификационных требований к лицам, выполняющим работы и оказывающим услуги по лесоустройству, отводу и таксации лесосек и т.д.

Кроме того, представленным законопроектом, среди прочего, в целях закрепления системы разграничения полномочий между органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере лесоустройства с учетом категорий земель, на которых расположены леса, в том числе в целях закрепления полномочий по образованию и установлению границ лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов, за органами местного самоуправления вносятся изменения в статьи 14, 16 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие закрепление в качестве вопросов местного значения за органами местного самоуправления поселений и округов (городских/муниципальных): принятие решений о создании, об упразднении лесничеств, создаваемых в их составе участковых лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов соответствующего муниципального образования (поселения, муниципального, городского округа), об установлении и изменении их границ; осуществление разработки и утверждения лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов соответствующего муниципального образования, а также осуществление мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях населенных пунктов поселения, муниципального, городского округа.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что предлагаемые законопроектом решения направлены на решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в части реформирования системы лесоустройства, как основы для учета, планирования, инвентаризации и оценки лесов и, в том числе, на реализацию Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2021 г. N 312-р.

Предлагаемые законопроектом новеллы должны обеспечить вовлечение в 2024 году актуальных материалов лесоустройства на площади 30 млн. га и, как указано в финансово-экономическом обосновании к законопроекту, потребует 3,6 млрд.рублей для обеспечения мероприятий по лесоустройству в 2023 год. Начиная с 2024 года, потребность в ежегодном финансировании мероприятий по лесоустройству на территории интенсивного освоения лесов на площади 30 млн. га составит 4,8 млрд.рублей. Для реализации проектируемых норм в случае принятия законопроекта потребуется внесение изменений в 23 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

В рамках ведения Комитета отмечается следующее.

В соответствии с проектируемыми положениями части статьи 67 ЛК РФ (в редакции законопроекта) "лесоустройство представляет собой систему взаимосвязанных мероприятий, которые проводятся в целях получения актуальных и достоверных сведений о лесах и лесных ресурсах, об их местоположении, состоянии, количественных и качественных характеристиках, используемых в качестве информационной основы для осуществления мероприятий по сохранению лесов, лесного планирования, для ведения государственного лесного реестра, оценки лесов, для обеспечения устойчивого управления лесами, многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, для улучшения их качества и повышения их продуктивности".

Лесоустройство проводится на землях: лесного фонда; обороны и безопасности, на которых расположены леса; населенных пунктов, на которых расположены леса; особо охраняемых территорий, на которых расположены леса (часть 2 статьи 23 ЛК РФ).

Мероприятия по лесоустройству осуществляются инженерами-таксаторами, техниками-таксаторами, прошедшими аттестацию в области лесного хозяйства, включенными в реестр специалистов, имеющих право на осуществление мероприятий по лесоустройству, который ведется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Исполнителями работ по осуществлению таких мероприятий на основании государственных контрактов, заключаемых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, могут быть организации, имеющие в штате не менее двух инженеров-таксаторов, техников-таксаторов, имеющих право на осуществление мероприятий по лесоустройству в соответствии с настоящей статьей. При выполнении работ по осуществлению таких мероприятий численность инженеров-таксаторов и (или) техников-таксаторов должна соответствовать нормативам, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 3 проектируемой редакции статьи 67 ЛК РФ).

Согласно проектируемой части 1 статьи 19.1 ЛК РФ (в редакции законопроекта) мероприятия по лесоустройству осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ, с учетом особенностей, установленных частью 4 статьи 19.1 ЛК РФ.

Проектируемыми положениями части 3 статьи 23 ЛК РФ закрепляется норма о том, что создание и упразднение лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств, установление и изменение границ лесничеств и участковых лесничеств осуществляются решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ.

Обязательным приложением к решению о создании лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств, об установлении и изменении границ лесничеств и участковых лесничеств является графическое описание местоположения указанных границ, включающее в себя перечень координат характерных точек границ лесничеств и участковых лесничеств, подготовленное в соответствии со статьей 68.1 ЛК РФ (часть 4 статьи 23 ЛК РФ в редакции законопроекта).

Проектируемым пунктом 7.4 статьи 82 ЛК РФ предлагается уточнить полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в области лесных отношений (п.п. 60 п. 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") в части: осуществления мероприятий по лесоустройству в отношении лесов и лесных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; принятия решений о создании, об упразднении лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств, расположенных на землях, указанных в пункте 4 части 2 статьи 23 ЛК РФ (в отношении особо охраняемых природных территорий регионального значения), об установлении и изменении их границ.

Проектируемым положением части 3.1 статьи 84 ЛК РФ в редакции законопроекта предлагается закрепить в качестве полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений "осуществление мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях населенных пунктов".

В целях приведения указанного законоположения в соответствие с нормами Федерального закона N 131-ФЗ, единообразию и четкости норм в ЛК РФ, представляется целесообразным уточнение данной нормы по тексту законопроекта по аналогии с изменением, вносимым законопроект в часть 1 статьи 116 ЛК РФ и изложении её (при доработке законопроекта ко второму чтению) в следующей редакции "осуществление мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях населенных пунктов в пределах одного муниципального образования".

В части предложений по расширению перечня вопросов местного значения, закрепляемых за поселениями (сельскими/городскими) и округами (городскими/муниципальными) необходимо отметить, что частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ.

Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

С учетом указанного представляется необходимым, при доработке законопроекта ко второму чтению, внесение уточнений в часть 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, определяющих отнесение вопросов местного значения (проектируемые пункты 20.1, 20.2 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ) к вопросам местного значения сельских поселений при соответствующем финансировании указанных вопросов местного значения.

Представляется целесообразным также, с учетом положений частей 3-4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, внести соответствующее корреспондирующее уточнение и в проектируемую часть 1.1 статьи 84 ЛК РФ в части уточнения органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований (поселений (сельских/городских), городских, муниципальных округов), осуществляющих принятие решений о создании, об упразднении лесничеств, создаваемых в их составе участковых лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов, об установлении и изменении их границ, а также осуществляющих разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов.

Вместе с тем представляется целесообразным уточнить проектируемые положения части 15 статьи 70 ЛК РФ, предоставив возможность уполномоченным органам местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ, в целях подготовки документов, на основании которых осуществляется государственный кадастровый учет лесных участков из состава земель, указанных в пункте 3 части 2 статьи 23 ЛК РФ, в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации недвижимости осуществлять закупки работ, услуг в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Следует отметить, что важнейшей гарантией самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения выступает закрепляемая законодательством финансово - экономическая основа местного самоуправления.

Кроме того, частью 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) закреплено, что если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе, в случае необходимости, порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (часть 2 статьи 83 БК РФ).

На основе изложенного, а также с учетом необходимости формирования более прозрачного механизм межбюджетных отношений, в том числе при финансировании мероприятий по лесоустройству, следует также отметить целесообразность распределения межбюджетных трансфертов непосредственно в федеральных законах о федеральном бюджете, а не подзаконными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (как предлагается в материалах к законопроекту), принятие которых, во многих случаях, растягивается на несколько месяцев текущего финансового года.

Данная мера позволит повысить не только прозрачность бюджетного процесса на федеральном уровне, но и предоставит возможность субъектам Российской Федерации осуществлять более точное и эффективное бюджетное планирование, в том числе в сфере лесных отношений.

Аналогичное требование о распределении межбюджетных трансфертов между местными бюджетами также следует устанавливать по отношению к субъектам Российской Федерации.

Полагаем также, что в перспективе распределение всех межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, необходимо утверждать федеральным законом о федеральном бюджете.

В целом, поддерживая направления совершенствования государственной политики, нормативно-правового регулирования в сфере укрепления системы лесоустройства и лесовосстановления при выстраивании прозрачного механизма финансирования и контроля за реализацией полномочий в сфере лесоустройства на всех уровнях публичной власти, Комитет отмечает высокую степень актуальности предлагаемых законопроектом правовых решений.

На основе вышеизложенного Комитет поддерживает указанный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко