Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 апреля 2021 г. N 66-КАД21-3-К8 Суд отменил кассационное определение и оставил без изменения апелляционное определение об отмене решения суда первой инстанции в части удовлетворения требования о признании незаконным пункта 1 предписания органа пожарного надзора и принятии в данной части нового решения об отказе в удовлетворении требования, поскольку расположение палат на четвёртом этаже учреждения здравоохранения приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья тяжелобольных пациентов и несовершеннолетних детей

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 апреля 2021 г. N 66-КАД21-3-К8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (далее также - ГУ МЧС России по Иркутской области) на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 года по административному делу N 2а-1759/2019 по административному исковому заявлению Областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Усольская городская больница" к ГУ МЧС России по Иркутской области, отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Усолье-Сибирское и Усольскому району ГУ МЧС России по Иркутской области, к государственным инспекторам г. Усолье-Сибирское и Усольского района по пожарному надзору о признании незаконным предписания от 29 марта 2019 года N 78/1/1.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

по результатам внеплановой выездной проверки, проведённой в отношении Областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Усольская городская больница" (далее - Усольская больница) на 49 объектах инспекторами отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Усолье-Сибирское и Усольскому району ГУ МЧС России по Иркутской области (далее - Отдел надзорной деятельности), руководителю названного учреждения 29 марта 2019 года выдано предписание об устранении выявленных в ходе проверки в 2018 году и указанных в предписании от 28 ноября 2018 года нарушений требований пожарной безопасности в срок до 1 июля 2019 года (далее - Предписание).

Согласно пункту 1 Предписания одно из таких нарушений заключалось в размещении палат для тяжелобольных на четвёртом этаже стационара N 1, расположенного по адресу: Иркутская область, г. Усолье-Сибирское, ул. Куйбышева, 4 (травматологическое отделение).

Усольская больница, считая Предписание незаконным, обратилась в суд с административным иском о его отмене, ссылаясь на то, что указанные нарушения в двенадцати пунктах Предписания устранены на момент повторной проверки, содержащиеся в двадцати двух пунктах требования исполнены или находятся в стадии исполнения, иные его пункты, включая пункт 1, противоречат действующему законодательству и являются неисполнимыми.

Решением Усольского городского суда Иркутской области от 30 августа 2019 года административный иск удовлетворён частично. Признан незаконным пункт 1 Предписания, остальные требования оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 11 декабря 2019 года решение городского суда в части удовлетворения требования о признании незаконным пункта 1 Предписания отменено и в данной части принято новое решение об отказе в удовлетворении требования. В остальной части судебный акт оставлен без изменений.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 года судебные акты первой и апелляционной инстанций в части отказа в удовлетворении требований в отношении пунктов 95, 100, 112, 122, 130, 164, 168, 208 и 210 Предписания отменены, принято новое решение о признании перечисленных пунктов незаконными.

Кроме того, судом кассационной инстанции отменено апелляционное определение в части принятия нового решения об отказе в удовлетворении требования о признании незаконным пункта 1 Предписания и распределения судебных расходов, в этой части оставлено в силе решение суда первой инстанции; в остальной части судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, ГУ МЧС России по Иркутской области просит отменить кассационное определение в части отмены апелляционного определения о признании законным пункта 1 Предписания.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 3 марта 2021 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия приходит к выводу о необходимости её удовлетворения по следующим основаниям.

Признавая пункт 1 Предписания незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что здание стационара Усольской больницы спроектировано, построено и введено в эксплуатацию до вступления в законную силу нормативного акта, установившего требование о размещении палат для пациентов с тяжёлыми проявлениями заболевания, а также детей на первых этажах зданий, в силу чего данный пункт не подлежит обязательному исполнению в соответствии с положениями части 4 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Суд апелляционной инстанции, не соглашаясь с приведённым выводом суда первой инстанции, указал на то, что Усольская больница расположение палат для тяжелобольных выше первого этажа здания не отрицала. Доказательств того, что неисполнение требований пункта 135 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390 (далее - Правила противопожарного режима), не влечёт превышение пожарного риска и не создаёт опасности для тяжелобольных, для которых палаты размещены на четвёртом этаже больницы, а также невозможности размещения палат для таких пациентов на первом этаже здания, Усольская больница не представила. Названный суд подчеркнул, что закон при устранении нарушений требований пожарной безопасности, связанных с недопустимым риском для жизни и здоровья людей, требует при необходимости принимать меры к реконструкции, ремонту существующих зданий и сооружений.

Отменяя в указанной части апелляционное определение, суд кассационной инстанции указал на несоответствие вывода о законности пункта 1 Предписания нормам материального права, регулирующим возникшие отношения, а также фактическим обстоятельствам дела. Посчитал неправомерной ссылку на непредставление административным истцом доказательств отсутствия нарушений пункта 135 Правил противопожарного режима, так как в силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания возложено на административного ответчика, чьи действия (бездействие), решения оспариваются в судебном порядке.

Кассационный суд исходил из того, что стационар N 1 - это кирпичное четырёхэтажное нежилое здание, назначение объекта - здравоохранение, неотложная специализированная квалифицированная лечебно-профилактическая медицинская помощь населению, построено в 1960 году, то есть до введения в действие Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в материалах административного дела отсутствуют сведения о производстве работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению здания. Следовательно, положения пункта 135 Правил противопожарного режима, как устанавливающие более высокие требования к пожарной безопасности, на возникшие правоотношения не распространяются, в связи с чем пункт 1 Предписания не соответствует закону.

Судебная коллегия считает такие выводы суда кассационной инстанции основанными на неправильном применении норм материального права по следующим основаниям.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Пунктом 1 части 2 статьи 1 приведённого федерального закона установлено, что его положения об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения не только при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, но и при эксплуатации зданий.

Согласно пунктам 15 и 20 статьи 2 названного федерального закона объект защиты - продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.

Пожарная безопасность объекта защиты - состояние объекта защиты, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития пожара, а также воздействия на людей и имущество опасных факторов пожара.

Статьёй 3 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" определено, что правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, данный закон, Федеральный закон от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции).

Техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой: установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (часть 1 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности").

К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности").

Статьёй 24 Федерального закона "О пожарной безопасности" установлено, что в целях реализации требований пожарной безопасности, а также обеспечения предупреждения и тушения пожаров оказываются работы и услуги в области пожарной безопасности. К таким работам и услугам относятся: строительство, реконструкция и ремонт зданий, сооружений.

В силу статьи 16 Федерального закона "О пожарной безопасности" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относится разработка утверждаемого Правительством Российской Федерации нормативного правового акта, устанавливающего противопожарный режим.

25 апреля 2012 года постановлением Правительства Российской Федерации N 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее - Правила) (действовали до 1 января 2021 года, то есть в период возникновения спорных правоотношений).

Правила содержат раздел об общих положениях, требования которого распространяются на всех субъектов, обязанных обеспечить противопожарный режим, а также раздел VIII (пункты 135-140), касающийся исключительно медицинских организаций.

Пункт 135 Правил в действовавшей на момент вынесения Предписания редакции содержал требование о размещении палат для пациентов с тяжёлыми проявлениями заболевания, а также детей на первых этажах зданий.

Из системного анализа приведённых норм следует, что пункт 135 Правил подлежит исполнению независимо от даты постройки объекта недвижимости, в котором размещается организация здравоохранения, поскольку такое правовое регулирование направлено на обеспечение безопасного нахождения в здании пациентов с ограниченными возможностями самостоятельного передвижения ввиду заболевания или несовершеннолетнего возраста, а также возможность своевременной эвакуации в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни и здоровью.

Исходя из понятий пожарной безопасности и противопожарного режима, данных федеральным законодателем, приведение введённых в эксплуатацию зданий в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности, установленными, в частности, пунктом 135 Правил, - это обязанность, целью исполнения которой является обеспечение состояния защищённости личности, имущества, общества и государства от пожаров. Следовательно, год постройки и дата введения объекта недвижимости в эксплуатацию не освобождают административного истца от соблюдения введённых позже и действующих норм и правил пожарной безопасности.

Как видно из материалов административного дела, палаты для тяжелобольных в здании стационара N 1 расположены выше первого этажа, что не отрицается Усольской больницей. Именно данный факт указан в пункте 1 Предписания в качестве нарушения требований пожарной безопасности, содержащихся в пункте 135 Правил.

Указанное нарушение касается безопасности людей, его неустранение в случае возникновения пожара увеличивает риск для безопасности жизни или здоровья пациентов с тяжёлыми проявлениями заболевания, находящихся в палатах, расположенных на четвёртом этаже здания.

Принимая во внимание, что расположение палат на четвёртом этаже здания приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья тяжелобольных пациентов и несовершеннолетних детей, суд апелляционной инстанции обоснованно отменил решение суда первой инстанции в части признания незаконным пункта 1 Предписания и принял в этой части правильное решение об отказе в удовлетворении требований.

При таком положении вывод суда кассационной инстанции о несоответствии пункта 1 Предписания требованиям действующего законодательства является ошибочным, в связи с чем кассационное определение об отмене апелляционного определения в указанной части и оставлении в силе решения суда первой инстанции является незаконным и подлежит отмене.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2020 года в части отмены апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 11 декабря 2019 года об отказе в удовлетворении требования о признании незаконным пункта 1 предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Усолье-Сибирское и Усольскому району ГУ МЧС России по Иркутской области от 29 марта 2019 года N 78/1/1 и оставлении в этой части в силе решения Усольского городского суда Иркутской области от 30 августа 2019 года отменить.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 11 декабря 2019 года об отмене решения Усольского городского суда Иркутской области от 30 августа 2019 года в части удовлетворения требования о признании незаконным пункта 1 предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Усолье-Сибирское и Усольскому району ГУ МЧС России по Иркутской области от 29 марта 2019 года N 78/1/1 и о принятии в данной части нового решения об отказе в удовлетворении требования оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.