Экономико-правовые проблемы привлечения денежных переводов мигрантов в официальный финансовый сектор (Г.И. Глущенко, В.А. Пономарев, "Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.)

Экономико-правовые проблемы привлечения денежных переводов мигрантов
в официальный финансовый сектор

В настоящее время около 175 миллионов человек, т.е. почти 3% населения планеты, проживает в странах, не являющихся их родиной. С 1970 г. численность мигрантов возросла более чем вдвое*(1).

Согласно оценкам Мирового банка денежные переводы мигрантов только в 2002 г. составили 80 млрд долл. США. Для сравнения - в 1970-х годах эта цифра составляла 22 млрд долл.

Мировая официальная финансовая система, власти стран-реципиентов и принимающих стран оказались не готовы к таким масштабным потокам денежных переводов и не смогли предоставить мигрантам дешевые и надежные трансфертные каналы, эффективно урегулировать вопросы доступа к этим каналам иностранных рабочих. Стоимость переводов через банковские системы чрезмерно высока для небольших сумм, а соответствующие операции излишне формализованы и очень сложны для "непродвинутого" пользователя. По этой причине многие из них, навещая периодически семью, перевозят деньги с собой, передают их с друзьями либо отправляют переводы по неофициальным каналам, используя более приемлемые условия. Согласно данным ООН более 40% от мирового объема переводов мигрантов осуществляется по неофициальным каналам.

В то же время для многих развивающихся стран, таких как Бангладеш, Колумбия, Эквадор, Мексика, Пакистан, страны Магриба, и для отдельных регионов Индии денежные переводы мигрантов играют важнейшую роль в развитии общества, а для некоторых стран-экспортеров составляют существенную часть экспорта, импорта и даже национального дохода. "Уход в тень" соответствующих валютных поступлений за счет осуществления переводов по неофициальным каналам, минуя банки и платежные системы, отрицательно сказывается на формировании прогнозируемой финансовой ситуации в стране, подрывает валютно-финансовую политику государства, способствует развитию и функционированию теневой экономики.

Именно поэтому правительства развивающихся стран предпринимают разнообразные меры к тому, чтобы перенаправить потоки переводов в официальные каналы, в том числе за счет реализации правительственных программ, направленных на совершенствования финансовых, экономических и правовых механизмов, влияющих на мотивацию мигрантов при выборе ими способа отправки денег на родину и использования заработанных средств.

В развитых странах тоже проводится большая работа по формированию цивилизованного рынка денежных переводов мигрантов, так как эффективная система переводов помогает лучше контролировать финансовую сферу и обеспечивать собственную безопасность, уменьшить асимметрию в доходах между населением развитых и развивающихся стран, способствовать эффективному использованию дополнительных источников финансирования в первую очередь бедных стран, предотвращая тем самым чрезмерный наплыв мигрантов.

Рассмотрим вопросы финансово-экономического и правового регулирования механизмов привлечения денежных переводов мигрантов в официальный финансовый сектор.

География и масштаб денежных переводов мигрантов

Основной получатель подобных переводов - Латинская Америка (30% всех переводов). Затем следуют страны Южной Азии (20%), Ближнего Востока и Северной Африки (18%), Европы и Центральной Азии (14%), Восточной Азии и Тихоокеанского региона (13%), Южной Африки (5%).

При этом более 50% от всех переводов того или иного региона получают одна-две страны. Например, Индия получает около 73% от всех переводов, посылаемых в Южно-Азиатский регион, доля Мексики в переводах, идущих в Латиноамериканский регион, составляет 34%, а Филиппины получают 43% от всех переводов, направляемых в Восточно-Азиатский и Тихоокеанский регионы. В большинстве случаев (за исключением Латинской Америки) переводы поступают не из одной, а из нескольких стран и регионов. Например, иммигранты из Индии, Пакистана, Египта и Турции, которые работают в арабском нефтедобывающем регионе, посылают деньги из, по крайней мере, восьми различных стран.

Самые крупные в мире получатели денежных переводов мигрантов - Индия и Мексика. В каждую из этих стран мигранты ежегодно отправляют около 10 млрд. долл. США.

Наиболее показательным является рост объемов денежных переводов в страны Латинской Америки и Карибского бассейна. По данным Фонда по многосторонним инвестициям (этот фонд финансирует проекты инвестиционных реформ в указанных регионах), эмигранты из Латинской Америки и стран Карибского бассейна, проживающие в промышленно развитых странах, перевели в родные страны в 2002 г. 32 млрд долл. Это на 17,6% больше, чем в предыдущие годы. При этом Мексика была крупнейшим получателем в регионе. Сумма переводов составила 10,5 млрд долл., или приблизительно 1/3 всех средств, полученных в странах Латинской Америки и Карибского бассейна*(2). Межамериканский банк развития указывает, что ежегодный рост количества переводов, осуществляемых в Латинскую Америку, составляет 7-10%. Ожидается, что к 2012 г. сумма денежных переводов в указанный регион превысит 70 млрд долл. США*(3).

Наибольшие объемы переводов мигрантов отправляются ежегодно из США, Саудовской Аравии, Германии, Бельгии, Швейцарии.

По оценкам ООН в России проживает около 13 млн. международных мигрантов. Согласно же данным официальной российской статистики в 2003 г. зарегистрировалось всего около 375 тысяч мигрантов. Столь противоречивые данные могут свидетельствовать как о несовершенстве российской системы учета и контроля трудовых мигрантов, так и о значительном распространении в России нелегальной миграции, прежде всего из государств СНГ, Юго-Восточной Азии, других стран.

Согласно заявлению министра финансов России, сделанному в ходе встречи глав финансовых ведомств стран "большой семерки", прошедшей в феврале 2004 г. во Флориде, в 2003 г. из России "...было вывезено 12 млрд. долл. США, причем большую часть этой суммы составили денежные переводы рабочих-мигрантов, в основном, в страны ближнего зарубежья: Сумма переводов из России в Грузию составляет 25% ВВП этой страны, а у Молдавии этот показатель еще выше - 30%."

Официально зарегистрированные переводы - только "вершина айсберга." Определить долю неофициальных переводов в общем их объеме довольно сложно. По некоторым оценкам неофициальные переводы могут составлять 15 млрд. долл. США. Согласно данным ООН более 40% от мирового объема переводов мигрантов осуществляется по неофициальным каналам.

Данные по отдельным странам и регионам также весьма противоречивы. По некоторым оценкам 46% мексиканских переводов*(4), а во многих африканских странах, возможно, только 50% переводов осуществляется через официальные каналы*(5). Отчет, сделанный по Японии, констатирует, что 70% тайских и филиппинских рабочих, посылают деньги домой с помощью незаконных средств. В 1998 г. японская полиция раскрыла сеть "подпольных банков", посылающих с нарушением закона до 176 млрд иен (1,48 млрд долл.) в Китай, Тайланд, Южную Корею, Иран, Tайвань, Мьянму и Непал. В Пакистане до последнего времени только пятая или шестая часть всех переводов осуществлялась через официальные каналы*(6). В Непале неофициальные потоки и переводы "натурой" (в форме потребительских товаров и машин) в десять раз превосходят официальные потоки*(7).

Финансово-экономические механизмы привлечения переводов мигрантов в
официальный финансовый сектор

Совершенствование государственной валютно-финансовой политики. Одной из главных причин активного использования систем неофициальных денежных переводов (НДП) является политика сдерживания свободной конвертируемости валюты. В то же время, как показывает опыт ряда стран, разумная макроэкономическая политика государства вызывает бурный рост объемов денежных переводов мигрантов, отправляемых по официальным каналам. При этом дополнительные денежные потоки, поступающие в страну, стимулируют развитие банковской системы, обеспечивая тем самым новые возможности для осуществления денежных переводов.

Так, например, в марте 1992 г. в Индии произошла либерализация валютного законодательства в области валютно-обменных операций, наряду с этим были уменьшены импортные пошлины и смягчены ограничения на импорт драгоценных металлов. В сентябре 1992 г. индийское правительство объявило, что иностранным учреждениям позволяется вкладывать капитал непосредственно в бумаги фондового рынка, использовать банковские счета в иностранной валюте и конвертировать валюту в рупии по рыночному курсу. Незамедлительно последовало 40%-ное увеличение в переводах мигрантов через банковские каналы. Однако вскоре последовал спад - после того как в начале 1999 г. правительство на 60% подняло таможенную пошлину на золото и ввозимые товары. Это изменение в правительственной политике сделало системы НДП вновь более привлекательными для денежных переводов.

В Пакистане официальный курс на пакистанскую рупию часто был значительно выше, чем на параллельном рынке, и это являлось благоприятной почвой для неофициальных трансакций. В 1998 г. правительство ввело строгий валютный контроль, включая замораживание банковских валютных счетов. Снять деньги с этих счетов можно было только в рупиях по курсу 46 рупий за 1 доллар США при ставке хавалы в пределах 58 рупий. Как результат, ежемесячные иностранные переводы мигрантов через банки снизились в три раза - с 150 млн до 50 млн долл. США. Для пакистанских рабочих-мигрантов система хавалы стала почти исключительной сферой перевода денег домой. Так, весной 2000 г. фактически все переводы мигрантов, осуществляемые из Великобритании в Пакистан, направлялись через систему хавалы, а не через банки.

В течение пяти лет правительство Пакистана провело либерализацию валютного законодательства, ввело в действие новые нормы, регулирующие импорт драгоценных металлов, начало выпуск различных финансовых инструментов на рынке ценных бумаг. Пакистанцы могут теперь совершать международные валютные сделки, а также переводить в страну прибыль в иностранной валюте, полученную вне Пакистана. Кроме того, закон разрешает открывать банковские счета в иностранной валюте. В результате денежные переводы мигрантов через официальные каналы резко возросли. Увеличились запасы валюты в банках. Кроме того, в Пакистане начали осуществляться экономические реформы: приватизация, мероприятия по организации фондового рынка и т.д. Указанные меры послужили толчком для инвестиций в ценные бумаги. Переводы мигрантов, посланные пакистанскими трудовыми мигрантами через официальную банковскую систему, достигли 4 млрд долл. в 2003 финансовом году, увеличившись с 2,4 млрд в предыдущем финансовом году. Существенная часть этих средств вложена в акции*(8). Подобный поворот событий позволит поддержать рупию и сделать экономику Пакистана более прозрачной.

Введение единого обменного курса валют на Филиппинах привело к тому, что неофициальные каналы денежных переводов практически перестали играть заметную роль (примерно 9% от всего объема переводов). Когда же в 1995 г. был отменен валютный контроль, частные переводы мигрантов через официальную банковскую систему увеличились в том же году в четыре раза.

Показательным также является пример Кубы, для которой переводы мигрантов весьма важны и занимают по значимости второе место после доходов от экспорта. В 1993 г. правительство провело денежно-кредитную и банковскую реформу, что существенно улучшило банковскую и финансовую инфраструктуру страны и привело к бурному росту объемов денежных переводов мигрантов, отправляемых через банковские каналы. Кроме того, Куба подписала двусторонние соглашения со странами Европы, Латинской Америки и Карибского бассейна в целях упрощения почтовых переводов из этих стран.

Изменения в государственной политике, направленные на совершенствование финансовой системы, стимулирующие возникновение рыночных механизмов внутри этой системы, приводят к развитию инфраструктуры финансовых рынков.

Инвестиционные механизмы привлечения денежных переводов мигрантов. В странах, где отсутствует необходимая инфраструктура инвестиционных и финансовых рынков, переводы мигрантов часто являются самостоятельным источником финансирования мелких инвестиций. Общей тенденцией для развивающихся стран является то, что мелкий бизнес - часто семейный бизнес, обладающий недостаточным капиталом и технологически ущербный. Следовательно, переводы могут быть весьма важны для возникновения и развития подобного вида коммерческой деятельности.

В настоящее время в Соединенных Штатах насчитывается более тысячи ассоциаций мигрантов из Сальвадора, Гватемалы, Гондураса, Мексики и Доминиканской республики, а история этнических ассоциаций, посылающих деньги для коллективной выгоды в родные города или деревни, началась достаточно давно. Еврейские "ассоциации родного города" Нью-Йорка (Landsmanshaftn) посылали в 1914-1924 гг. миллионы долларов США в Европу разоренным войной сообществам.

Теперь характерный тип "ассоциаций родного города"- Home Town Associations (HTA). Обеспокоенные социально-экономическим развитием сообществ в странах их происхождения, они стремятся привлекать как можно больше правительственных и гражданских средств в посылающих и принимающих странах для реализации проектов на родине.

В течение 1990-х годов был зарегистрирован рост в числе и функциях НТА. Например, в Чикаго число мексиканских клубов, направляющих средства в определенные области Мексики (на постройку школ, дорог и церквей), резко возросло: с 35 в 1995 г. до 181 в 2002-м*(9).

НТА, очевидно, - самая многочисленная и повсеместная форма добровольческих организаций среди первого поколения иммигрантов. Кроме того, они представляют самое ясное свидетельство обширной институализации транснациональных связей.

Такие формы транснациональных организаций мигрантов, как НТА, играют настолько важную роль в процессе местного развития, что, можно сказать, они представляют собой параллельные власти структуры, вынуждающие государство вовлекать их в развитие регионов. Более того, НТА привлекают государство к участию в осуществлении различных программ.

Деятельность HTA включает благотворительность, работу по улучшению городской инфраструктуры (например, выделение денег на очистку станций сточных вод), поддержку образовательных учреждений (например, обеспечение библиотек книгами).

Интересен еще один вид деятельности HTA - коллективные капиталовложения в коммерческие проекты, которыми часто управляют совместно местные жители и мигранты. Так, программа Гуанахуато "Mi Comunidad" ставит цель привлечь сбережения мигрантов в бизнес для создания местных предприятий, чтобы смягчить социальные вопросы. Такие предприятия получили название maquiladoras. Члены HTA наряду с местными инвесторами являются акционерами этих предприятий, одновременно возлагая на себя социальную ответственность за развитие родных городов. Эта комбинация - одна из наиболее интересных особенностей данной программы. Maquiladoras в программе Гуанахуато первоначально планировались как совместные общественно-частные предприятия. Половину капитала составляли инвестиции мигрантов или местных инвесторов (от 60 до 100 тыс. долл. США), а половину - государственные инвестиции. Впоследствии правительство штата участвовало только в качестве помощника, разрабатывающего бизнес-план, финансировало выплату зарплаты на период создания предприятия, помогало провести подготовку вновь набранных рабочих, предоставляло дешевые ссуды, организовывало консультации по техническим вопросам.

Привлечение денег мигрантов в банковские инструменты. Правительства стран происхождения мигрантов проводят значительную работу для стимулирования национальных банковских систем к активному участию в бизнесе денежных переводов за счет открытия зарубежных филиалов банков развивающихся стран в развитых странах и введения на законодательном уровне особых условий обслуживания соотечественников, находящихся за рубежом.

Так, государственные и частные банки Индии предлагают специальные программы индийским клиентам за рубежом. Государственный банк Индии (ГБИ) с отделениями в США выпустил кредитные карточки для индийской диаспоры. Индийские банки также предлагают счета NRI, которые открываются только индусам, проживающим вне Индии, чем стимулируется практика размещения заработанных мигрантами средств в индийской банковской системе. По NRI-счетам начисляются более высокие процентные ставки, чем по обычным банковским счетам, а часть начисленных процентов освобождается от налогообложения. Такие счета могут быть номинированы в иностранной валюте, а их владельцы могут определять бенефициария в пределах Индии*(10).

Филиппины обладают одним из наиболее конкурентоспособных рынков денежного перевода с представленными на нем филиппинскими банками, их заграничными филиалами и центрами переводов. Филиппинские банки предлагают своим клиентам разнообразные новшества, например лотереи переводов мигрантов, предусматривающей различные призы: от сотовых телефонов до обеспечения медицинской страховкой. Кроме того, многие филиппинские банки посылают своих служащих в банки регионов с высокой концентрацией филиппинских рабочих. Сотрудники банков убеждают рабочих переводить сбережения на Филиппины через официальные каналы. Центральный банк через Ассоциацию банкиров Филиппин поощряет коммерческие банки вводить новшества и брать на вооружение преимущества, предлагаемые неофициальным финансовым сектором. Сначала на Филиппинах, а затем в Египте, Иордании, Ливане и в странах Персидского залива стала применяться технология, предполагающая поставку денег "от двери до двери". В Индии многие финансовые учреждения используют также курьеров для доставки денег в отдаленные районы страны, где отсутствуют отделения банков.

Португальские банки предлагают португальской диаспоре специальные счета за рубежом. Законодательством Португалии введены льготы по этим счетам для мигрантов, проживших за пределами родины определенный срок. Указанные счета предоставляют их владельцам ряд преимуществ, таких как низкие налоговые ставки, возможность открытия счетов в различной валюте, оформления займов с уплатой низкого процента, а также участия в целевых программах, предусматривающих получение ссуд на покупку домов в Португалии.

Согласно оценкам некоторых аналитиков депозиты португальских мигрантов на протяжении 1990-х годов составляли 20% общего количества депозитов португальской банковской системы. Кроме того, в то время как ежегодные переводы мигрантов в Португалию составляли 3 млрд долл. США, депозиты эмигрантов достигли 14 млрд долл. Португальские банки предусматривают и специальные программы для нерезидентных португальцев. Банк "Caixa Geral" предлагает два типа счетов, один в евро, а другой- в любой иной иностранной валюте. По каждому типу действует льготное налогообложение начисленных процентов. Банки предлагают также инвестиционные схемы на национальном и зарубежных рынках ценных бумаг, нацеленные на мигрантов. Credito Predial Portugues предлагает три различных типа ссуд для португальцев, проживающих за рубежом, а Banco Portugues do Atlantico реализует специальные программы финансирования покупки или строительства домов в Португалии.

Пакистанские банки также предлагают эмигрантам счета в иностранной валюте. Организация пакистанцев, проживающих за рубежом (государственное агентство), проводит программу "Книга переводов". Это официальная государственная программа, стимулирующая переводы через официальную банковскую систему. Согласно этой программе пакистанцы-нерезиденты при переводе 10 тыс. долл. США или большей суммы получают золотую карту, а от 2,5 тыс. долл. и больше - серебряную. Карты предлагают отправителям определенные привилегии, такие как специальные залы в аэропортах, выдача паспортов в срочном порядке, освобождение от ввозных пошлин при въезде, специальные квоты для обучения родственников в государственных колледжах и университетах, а также предложение жилья в государственном жилом фонде по привлекательным ценам.

Другой интересный пример - Марокко. По мнению некоторых аналитиков, около 60% всех переводов в страну проходит через Groupe Banques Populaires (BP) - основной принадлежащий государству банк, который имеет отделения и агентов в нескольких европейских странах. Марокканцы в Европе могут открыть совместный текущий счет в местном отделении для себя и для членов семьи, проживающих в Марокко. Средства с депозитных счетов снимаются бесплатно как марокканцами, проживающими за рубежом, так и их родственниками в Марокко. В дополнение к текущим счетам ВР предлагает эмигрантам несколько способов телеграфировать деньги в Марокко. Например, они могут телеграфировать деньги на счет в ВР, где владелец счета в Марокко может снять с него деньги за 0,1% от переведенной суммы при условии, что она превышает 100 долл. США. Они могут также телеграфировать деньги кому-либо в Марокко для получения их в любом отделении ВР при твердой ставке в 90 марокканских дирхем, что составляет приблизительно 9 долл. США, независимо от суммы перевода. ВР предоставляет также кредиты на приобретение недвижимости и осуществление инвестиций в Марокко. Кроме того, ВР предлагает разнообразные страховые премии, предназначенные эмигрантам, покрывающие все расходы при репатриации на родину тела покойного, оплате перелета в Марокко в случае чрезвычайных обстоятельств в семье. Groupe Banques Populaires даже создал фонд для удовлетворения культурных и образовательных потребностей эмигрантов и их семейств (создание специальных школ для детей возвращающихся мигрантов в Танжере и Агадире и организация конкурсов в сфере культуры).

Роль правового регулирования

Правовое регулирование финансовой сферы, касающееся банковского законодательства и законодательства, определяющего правила совершения финансовых операций субъектами рынка, а также правовое регулирование миграционных процессов существенным образом влияет на перспективы привлечения денежных переводов мигрантов в официальный финансовый сектор.

Роль регулирования правил совершения финансовых операций. Многие страны допускают возможность осуществления операций по переводу денег любыми субъектами рынка, получившими в установленном порядке соответствующую лицензию.

Соединенные Штаты Америки. Подразделение по борьбе с преступностью в финансовой сфере Министерства финансов США (FinCEN) уполномочено требовать от банков и финансовых учреждений, зарегистрированных в США, обязательного ведения записей о проведенных операциях и составления отчетов.

В последнее время резко возросло внимание к лицам, занимающимся денежными переводами. Статья 359 Патриотического закона США расширила определение "финансовое учреждение". В него включены не только финансовые операторы, имевшие до этого лицензии, но и любые лица, участвующие в передаче денежных средств, включая лиц, вовлеченных в системы НДП и занимающихся в качестве бизнеса денежными переводами как внутри страны, так и за рубеж вне системы традиционных финансовых учреждений. На них в полной мере распространяется действие Закона о банковской тайне (BSA), требования, установленные Программой по борьбе с отмыванием денег (AML), регистрация в соответствии с рекомендациями службы по борьбе в области финансовых преступлений (FinCEN), требование составления отчетов и сообщение о подозрительной деятельности (SARs). В 2000 г. был принят закон (Uniform Money Services Act), определивший условия лицензирования различных типов коммерческой деятельности в области финансовых услуг. Осуществление бизнеса в данной области без лицензирования приравнивается к уголовному преступлению.

В Великобритании до 2001 г. осуществление деятельности по обмену валюты или переводу денег не было предметом особого контроля. Однако в конце 2001 г. были приняты законодательные поправки, нацеленные прежде всего на совершенствование процесса регистрации и хранения отчетов о финансовых трансакциях (суммы перевода, места назначения, адресате, пр.). Как и в других странах, главное внимание уделяется потенциально возможному использованию денежных переводов в преступных целях - для финансирования террористических организаций и отмывания денег. Примечательно, что вопросы контроля сомнительных финансовых трансакций находятся в компетенции таможенных органов и акцизного управления, а не финансовых органов. Кроме того, регулирование данных вопросов в Великобритании интересно в двух отношениях.

Во-первых, обязательна лишь регистрация, а не лицензирование деятельности субъектов рынка, осуществляющих денежные переводы. Не требуется проходить никаких тестов по профессиональной пригодности, соблюдать правила годовой отчетности, определять достоверность бизнес-плана соискателя или оценивать адекватность капитала для предполагаемого бизнеса. Регистрация - один из вариантов регулирования деятельности финансовых агентов, традиционно не включаемых в число операторов официального финансового сектора, поэтому Великобритания не видит необходимости в более детальном регулировании такой деятельности.

Во-вторых, не устанавливается минимальная сумма, при превышении которой должно подаваться сообщение о подозрительной деятельности. Таможня подчеркивает, что операторы несут полную ответственность и сами должны определять, что является подозрительным, а что - нет.

В Германии лица, осуществляющие переводы мигрантов без предварительного получения лицензии в контрольно-лицензионном органе (BAFin), подвергаются судебному преследованию по ст. 54 Закона о банках. Лица, получившие лицензию на осуществление деятельности по переводу денег, являются объектом пристального внимания и контроля со стороны финансовых служб в той же степени, что и традиционные предприятия сферы финансовых услуг. Они подчиняются тем же самым требованиям: профессиональная пригодность, следование правилам отчетности и пр.

Законодательство Саудовской Аравии также запрещает осуществление деятельности по переводу денег без получения лицензии. Закон о банковском контроле 1994 г. запрещает осуществление банковских операций лицами, не имеющими лицензии. Им грозит тюремное заключение до двух лет и штраф, не превышающий 5000 SRI за каждый день нарушения.

В Объединенных Арабских Эмиратах с 1980-х годов вырабатываются методы наблюдения и контроля за лицами, занимающимися переводами денег в небанковском секторе. Закон ОАЭ N 10 (1980 г.) и последующие резолюции N 31/2/1986 и 123/7/92 разрешают лицу, предоставляющему услуги по обмену валюты, получить лицензию на осуществление деятельности по переводу денег. Закон содержит также требование о предоставлении определенной документации и сведений клиентами, осуществляющими сделки на сумму, превышающую 2000 Dh. Перевод сумм, меньше чем 2000 Dh, совершается по упрощенной процедуре, не требующей фиксации данных.

Четвертого ноября 2002 г. Центральный банк ОАЭ опубликовал в местных газетах объявление для операторов систем НДП. В целях регулирования неофициальных систем Центральный банк начал бесплатно выдавать специальный сертификат всем брокерам таких систем в ОАЭ. В объявлении делаются заверения, что имена брокеров и все другие детали будут сохранены в тайне. С другой стороны, указанные брокеры должны обеспечить ЦБ ОАЭ информацией об отправителях и получателях переводов, а также обязаны сообщать о подозрительных сделках.

В Афганистане более трехсот зарегистрированных операторов обмена валюты организационно объединены в операционный саморегулируемый рынок. Операторы обязаны зарегистрировать виды коммерческой деятельности в международном департаменте Центрального банка Афганистана. Число незарегистрированных валютных менял в Кабуле и по всему Афганистану насчитывает от 500 до 2000. Регулирование финансовой деятельности, связанной с переводом денег, биржами и ценными бумагами осуществляется в Афганистане саморегулируемой организацией под названием "Исполнительный комитет". Глава комитета и три его помощника руководят деятельностью Ассоциации валютных биржевых дилеров и гарантируют, что каждый ее участник придерживается неписаных правил поведения и методов работы.

Банковское дело в Афганистане является рудиментарным, большинство афганцев полагается на систему НДП "Хавала". Местных банков очень мало, и они практически не играют никакой роли в финансовой жизни страны. Основанная в Великобритании группа банков "Standard Chartered" планирует открыть отделение в Афганистане, что восстановило бы присутствие в этой стране международных банков*(11).

На Филиппинах действует обычная регистрация небанковских операторов рынка денежных переводов, чья деятельность никем не регулируется. В связи с этим международное сообщество оказывает давление на страну. Из-за задержки принятия законов, направленных на борьбу с отмыванием денег, Филиппины на длительный срок попали в "черный список" Специальной финансовой комиссии по проблемам отмывания капиталов (The Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF). Филиппинский сенат обращает внимание FATF на то, что 20% населения страны зависят от денежных переводов из-за границы, поэтому следует защитить и национальные интересы - не распространять соответствующие правила контроля на мелкие переводы. На Филиппинах задерживается также принятие закона о лицензировании и регулировании деятельности лиц, занимающихся обменом иностранной валюты. Эта задержка ставит Филиппины в щекотливое положение. Например, по указанным причинам в Канаде в феврале 2003 г. была приостановлена деятельность филиалов некоторых филиппинских банков, что принесло им убыток около 490 млн долл. США.

В Сомали деятельность финансовых учреждений была парализована в результате гражданской войны. Для решения вопроса жизнеобеспечения страны нужна была финансовая система с глобальной досягаемостью. По некоторым оценкам, в среднем в год через системы НДП между США и Сомали перемещается от 400 до 800 млн долл. США. Постоянно растут объемы денежных переводов между бизнесменами в пределах и вне страны. Позиция официальных лиц Сомали по этому вопросу крайне либеральна, так как от ускорения товарообмена зависит обеспечение жизненно необходимых потребностей населения.

В Гонконге усилия по регулированию правил осуществления деятельности систем НДП предпринимались в рамках борьбы с отмыванием денег в Азии. Недавно была предпринята попытка регулирования брокерской деятельности в финансовой сфере, в результате которой действующим брокерам вменилось в обязанность проходить правительственную регистрацию*(12).

Во многих странах Южной Азии запрещены спекуляция локальной валютой, обмен валюты по курсу, отличающемуся от государственного, а также совершение любых неофициальных финансовых операций, в том числе перевод денег через системы НДП. Правила перевода денег мигрантами регулируются специальными нормами.

В Индии, несмотря на то, что законодательство допускает функционирование небанковских операторов рынка денежных переводов, деятельность неофициальной системы НДП "Хавала" официально запрещена, а перевод денег через эту систему влечет наказание в виде длительного тюремного заключения. Сеть хавалы в Индии была уничтожена Индирой Ганди в период действия чрезвычайного режима, введенного в 1975 г. Сети систем НДП были также уничтожены в Шри-Ланке и Бангладеш. Валютное законодательство Индии представлено действовавшим с 1973 по 2000 г. Foreign Exchange Regulation Act (FERA), а с 2000-го по настоящее времяForeign Exchange Management Act (FEMA). В соответствии с FEMA денежные переводы из-за границы могут осуществляться при посредничестве специальных агентов (authorized dealer). Центральный банк Индии (Reserve Bank) регистрирует в качестве authorized dealer любые организации (не только банки), представившие требуемый комплект документов. Причем указанные агенты должны проводить операции с валютой лишь в соответствии с инструкциями, определяющими виды финансовых операций, и сообщать в "Reserve Bank" о сделках, сумма которых превышает 20 тыс. рупий (около 800 долл. США). Отметим, что, несмотря на строгость закона, системы НДП все же используются мигрантами из Индии. Впрочем, с ослаблением валютного контроля и уменьшением роли черного валютного рынка деятельность указанных систем перестала отличаться особой активностью*(13).

В Пакистане действует Закон о валютном регулировании 1947 г. В стране большое количество пакистанцев-нерезидентов, а развитие различных форм контроля над движением капитала имеет давнюю историю. Законными признаются только переводы мигрантов, осуществляемые через банки, поэтому бизнес систем НДП носит неофициальный характер (базируется на официально разрешенных обменных пунктах).

Таким образом, сегодня денежными переводами занимаются не только традиционные участники финансовых рынков, такие, например, как банки, но и обменные пункты, почтовые ведомства, туристические агентства, магазины, курьерские службы, аэропорты, вокзалы, аптеки, заправки и пр. В этих условиях становится возможным легальное осуществление деятельности систем неофициальных денежных переводов (НДП). Более того, в большинстве государств - членов ОЭСР, получив лицензию, можно осуществлять деятельность по переводу денег через системы НДП и не усложнять сверх меры правила функционирования официального финансового сектора.

Обеспечение доступа к официальным системам перевода денег. Законодательство любой страны - отправителя переводов предусматривает возможность осуществления банками финансовых операций (включая операции по переводу денег) только при условии предъявления клиентом идентификационных данных. Это закрывает дорогу в официальные финансовые институты огромному количеству потенциальных клиентов - мигрантам, чей статус в стране пребывания зачастую бывает не вполне легитимным. Проблема доступа мигрантов к официальным финансовым институтам еще больше усугубилась после трагических событий 11 сентября 2001 г. вследствие активизации мероприятий по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

Международные усилия, направленные против отмывания денег и финансирования террористических организаций, нашли свое воплощение в рекомендациях FATF, созданной в 1989 г. и действующей при Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Основные документы, принимаемые FATF (рекомендации и отчеты о типологиях отмывания денег), определяют внутреннюю политику государств-членов в отношении средств борьбы с отмыванием денег. В частности, государства обязаны принимать законы, транслирующие требования FATF в национальные правопорядки, а также создавать специальные органы, занимающиеся мониторингом финансовых операций для целей выявления трансакций, квалифицируемых как "подозрительные".

Выдвинутый FATF принцип "знай своего клиента" создал трудности для миллионов клиентов, не обладающих зарегистрированным адресом или национальными идентификационными картами, а следовательно, и кредитными карточками клиента банка. Как следствие, множество мигрантов по всему миру попало в зависимость от анонимных неофициальных систем переводов*(14).

В то же время для увеличения потоков переводов, отправляемых по официальным банковским каналам, государства должны принимать любые допустимые меры к тому, чтобы "обанковать необанкованных".

Интересен инновационный опыт США и Мексики в данном направлении. В целях обеспечения более простого доступа к возможностям использования банковских каналов для перевода денег мексиканское консульство выпустило простую идентификационную карту, известную, как "matricula consular", для мексиканских граждан, проживающих в США (легально или нелегально). Владелец такой карты может открыть счет в некоторых банках и использовать его в том числе для перевода денег на родину*(15). В течение первых девяти месяцев 2002 г. в США было выдано 740 тыс. matriculas. Всего в 2002 г. выпущено и выдано 1,5 млн matriculas, что позволило открыть "шлюз" в США для мексиканских мигрантов. Объем денежных переводов тут же подпрыгнул почти на треть и в первой половине 2003 г. составил 6,3 млрд долл. США. Показательно, что зарубежные инвестиции за этот период составили 5,2 млрд долл. Крупнейшие банки США, работающие на рынке денежных переводов мигрантов, охотно принимают matriculas в качестве идентификационного документа. Так, по сообщению агентства Ассошиэйтед пресс от 29 сентября 2003 г., Bank of America в 2003 г. открыл 100 тыс. счетов на основании matriculas.

Интересен опыт так называемых "инновационных финансовых ярмарок", проведенных в августе 2002 г. в США (Канзас-Сити и Чикаго).

Осознавая роль денежных переводов мигрантов в формировании налоговых поступлений и сбережений, Управление социальных вопросов Федеральной корпорации по страхованию депозитов (FDIC) при участии мексиканского консульства, Службы внутренних доходов (IRS) и шести частных банков организовало проведение инновационной "финансовой ярмарки". Суть этого мероприятия в том, что мексиканское консульство вручило нелегальным мигрантам из Мексики идентификационные карты (matricula) с их фотографиями и адресами в США. Служба внутренних доходов собрала задолженность по выплате налогов с указанных мигрантов и в ускоренном порядке выдала им индивидуальные идентификационные номера налогоплательщика (ITINs). Став официальными налогоплательщиками, рабочие приобрели те же права в вопросах налогообложения доходов, что и резиденты, в том числе получили возможность требовать налоговые скидки. Среднее налоговое возмещение составляет в этом случае около 1700 долл. США в год, и многие мигранты стали охотно размещать заработанные деньги на вновь открытых банковских счетах в целях легализации собственных доходов, получения скидок и отправки денег на родину через банковские системы.

Отметим, что, выступая активным радетелем повсеместного распространения рекомендаций FATF, США демонстрирует собственный взвешенный подход к выполнению ее рекомендаций. В июле 2002 г. Министерство финансов США издало руководство для банков, в котором недвусмысленно отметило, что, хотя принцип "знай своего клиента" - основное требование национальной политики в вопросе борьбы с терроризмом и отмыванием денег, Патриотический закон США (USA Patriot Act) прямо не запрещает банкам принимать в качестве идентификационных документов "matricula consular". Примеру Мексики, ставшей пионером в деле преодоления барьеров на пути к доступу мигрантов к официальным финансовым институтам, уже последовало консульство Гватемалы, а Перу, Гондурас и Сальвадор планируют начать выдачу ID-документов, аналогичных "matricula consular". В Европе Польша заинтересовалась указанными инновациями и ведет подготовку соответствующих программ.

Повышение прозрачности услуг денежного перевода. Путем целенаправленного регулирования правил совершения финансовых операций правительства стран, принимающих мигрантов, могут установить требования к соответствующим финансовым институтам, работающим на рынке денежных переводов, которые способствовали бы повышению прозрачности оказываемых услуг, обязывали доводить до потребителей достоверную и полную информацию о том, каковы условия перевода, размер взимаемой комиссии, потери на разнице валютных курсов и т.д.

В 2001 г. в США внесены поправки в Закон об электронных денежных переводах (Wire Transfer Fairness and Disclosure Act of 2001), в котором содержатся основные нормы для финансовых учреждений или фирм, выходящих на рынок международных денежных переводов. В законе оговаривается необходимость четкого раскрытия обменного курса, используемого в трансакции, обменного курса основного финансового центра страны-получения и данный показатель за предыдущий день непосредственно на время завершения рабочего дня. Кроме того, должны указываться суммы всех взимаемых комиссионных и плат, а также точное количество иностранной валюты, которое получит адресат, проживающий за рубежом. Подобные меры, способствующие раскрытию существенных данных о переводе, делающие более прозрачными правила определения цены перевода, без сомнения, принесут выгоды странам - адресатам перевода (в виде возросших налоговых отчислений), а также фирмам - отправителям переводов (за счет получения комиссии за перевод и приобщения к услугам новых клиентов).

Регулирование трудовой миграции. Развивающиеся страны обычно сетуют на препятствия трудовой миграции, устанавливаемые национальными правопорядками принимающих стран. Эти препятствия, а также непрозрачность процесса миграции, сложное визовое регулирование, тесты на экономическую целесообразность, правила лицензирования не дают возможность недавно прибывшим мигрантам заниматься предоставлением определенного вида услуг. Кроме того, ограничивается доступ легальных мигрантов на рынок труда и увеличивается число нелегальных мигрантов.

В развитых странах иммиграционная политика настолько сложна, что часто легче осуществить вложение прямых инвестиций в развивающиеся страны, чем въезд рабочих в индустриальные страны. Правительства принимающих стран путем принятия специальных нормативных актов могут облегчить процедуры регистрации и лицензирования, уменьшить число бюрократических барьеров на пути мигранта (принцип "одного окна"), что, безусловно, будет способствовать увеличению количества легальных мигрантов и соответственно улучшит доступ таких мигрантов к официальным системам денежного перевода. По мнению некоторых исследователей, развитые страны должны переместить фокус своей миграционной политики с ограничений до управления процессом миграции*(16). При изменении приоритетов на первый план выходит достижение общих выгод при большей международной трудовой миграции и преодоление нежелательных последствий миграции на основе квотирования.

Со своей стороны, развивающиеся страны могут удалить препятствия, с которыми их подданные сталкиваются при поездке за рубеж - задержка выдачи паспортов, ограничение доступа к иностранной валюте, необходимой для отъезда, усовершенствовать инфраструктуру, которая замедляет поиск работы или заключение контрактов.

К совершенствованию иммиграционного законодательства призывают многие исследователи, считая важным проводить систематизацию законодательства различных стран, анализировать иммиграционную политику, распространять лучший опыт.

К сожалению, приходится констатировать, что и на международном уровне вопрос миграции услуг не урегулирован надлежащим образом. В Генеральном соглашении о торговле услугами (ГАТС) в ст. 6 и 16 говорится о содействии движению капитала, однако речь идет совсем не о возможности перемещения услуг на рынке труда и свободной миграции для временной занятости. ГАТС воплощает один из самых важных компонентов международного регулирования, обусловленного глобализацией, поэтому можно сказать, что глобализация облегчила международную экономическую деятельность, в частности торговлю и инвестиции, но оказала лишь ограниченное влияние на регулирование миграции. Решение о том, кто может въехать и остаться в стране, по-прежнему остается в компетенции принимающих стран.

* * *

Привлечение денежных переводов мигрантов в официальные финансовые каналы должно осуществляться за счет совершенствования правового регулирования миграционных процессов и финансовой сферы, реализации правительственных программ, делающих привлекательными для мигрантов разнообразные варианты инвестирования и сбережения заработанных средств.

Уменьшить влияние неофициального финансового сектора в области перевода денег мигрантов - важнейшая задача. Экономические условия, при которых активно используются системы неофициальных денежных переводов, могут постепенно трансформироваться в процессе формирования цивилизованного рынка денежных переводов только за счет комплексного воздействия ряда факторов, главными из которых являются:

макроэкономические преобразования в экономике стран - адресатов переводов: структурные преобразования в экономике, создание условий для формирования устойчивой финансовой системы и либерализация валютно-финансовой политики;

рациональное международное и национальное регулирование (где это возможно) правил осуществления финансовых операций, способствующее обеспечению прозрачности неофициальных систем денежных переводов и снижению рисков их использования в преступных целях;

осуществление развитыми и развивающимися странами государственной политики, способствующей формированию механизмов привлечения на рынок денежных переводов формальных финансовых институтов и создание конкурентных условий их функционирования.

При этом рациональное правовое регулирование в финансовой сфере и в области международной трудовой миграции должно:

устранить препятствия для трудовой миграции, покончив с чрезмерной бюрократизацией норм и правил, регулирующих порядок перемещения международных трудовых ресурсов;

создать условия для максимального доступа мигрантов к банковским каналам, приемлемым образом урегулировав правила идентификации клиентов банков, желающих открыть счет;

ввести нормы, предусматривающие высокую прозрачность услуг перевода денег;

выработать единые требования контроля в рамках борьбы с отмыванием денег и финансированием террористических организаций, которые снизили бы затраты банков и других участников финансового рынка по разработке собственных программ.

Финансово-экономические меры, направленные на привлечение денег мигрантов в официальный финансовый сектор, должны состоять в:

создании благоприятной макроэкономической ситуации в странах - адресатах переводов;

реализации разнообразных инвестиционных и сберегательных программ;

постоянной работе с сообществами мигрантов (диаспорами) за рубежом и реализации программ коллективного инвестирования в развитие социальной и промышленной инфраструктуры страны;

глубоком изучении процессов миграции, внедрении лучшего опыта, информировании мигрантов о существующих новых способах перевода денег;

выполнении межгосударственных программ в области миграции.

Реализация указанных мер позволит укрепить официальный финансовый сектор и значительно уменьшить роль неофициального. Когда денежные переводы начнут отправляться преимущественно по официальным каналам, обеспечивающим осуществление операций дешево, быстро и на высоком технологическом уровне, денежные переводы мигрантов станут значимым инновационным фактором экономического роста.

Г.И. Глущенко,

кандидат экономических наук

В.А. Пономарев,

кандидат технических наук

"Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) UN International Migration Report 2002.

*(2) News Edge Corporation. 2003. July, 17. (http://www.newsedge.com/iviews.htm).

*(3) Rogers. Latin America: contrasting fortunes in a region dependent on remittances. Traces 17. (www.transcomm.ox.ac.uk/traces/issue17.htm).

*(4) Lowell B.L, R.O. De La Garza. The Developmental Role of Remittances in U.S. Latino Communities and in Latin Amercian Countries / Final Project Report 2000. - Washington D.C.: Inter-American Dialogue, 2000.

*(5) Mohan G. "Diaspora and development" in Development and Displacement; J. Robinson (Ed.). - Milton Keynes: Open University Press, 2002. - P. 77-139.

*(6) Rogers. Pakistan's government promotes formal channels for remittances. 2001. Traces 15 (www.transcomm.ox.ac.uk/traces/issue15.htm).

*(7) Report and Conclusions: International Conference on Migrant Remittances "Development Impact, Opportunities for the Financial Sector and Future Prospects". London. October 2003.

*(8) "And World's Top Market Is...Pakistan". News Edge Corporation. 2003. April, 14. (http://www.newsedge.com/iviews.htm).

*(9) The Economist. - 2003. - January, 11. - P.39.

*(10) Orozco, Manuel. Worker Remittances in an International Scope.- Washington, DC: Inter-American Dialogue Working Paper. - 2003. - March.

*(11) Tribune Business News. - 2003. - May, 29.

*(12) Schodolski V.J. Notes on Hawala. Chicago Tribune (http://www.sakina.org).

*(13) L.B. Lambert. Underground Banking and National Security. SAPRA India Bulletin Article. 1996. March. (http://www.subcontinent.com/sapra/updates.html)

*(14) Report and Conclusions: International Conference on Migrant Remittances "Development Impact, Opportunities for the Financial Sector and Future Prospects". London. 2003. October.

*(15) Dilip Ratha. Workers' Remittances: An Important and Stable Source of External Development Finance in Global development Finance. - World Bank, 2003. - P. 166, 167.

*(16) Bhagwati J. Borders Beyond Control // Foreign Affairs. - 2003. - N 82(1). - P. 98-104.