Правовые формы деятельности и взаимодействия таможенных органов с другими государственными органами и таможенными службами зарубежных стран (А.Ф. Ноздрачев, "Законодательство и экономика", N 8, 9, 10, август, сентябрь, октябрь 2004 г.)

Правовые формы деятельности и взаимодействия таможенных органов с другими
государственными органами и таможенными службами зарубежных стран

Важнейшими элементами организации таможенного дела являются выбор оптимальной системы таможенных органов, а также определение эффективных и рациональных форм и методов их деятельности и взаимодействия с другими государственными органами.

Таможенные органы обеспечивают непосредственную реализацию в таможенных целях всех задач в области таможенного дела: взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и т.д., а также единообразное применение таможенного законодательства на всей территории Российской Федерации (п. 3 ст. 1 ТК РФ).

Таможенный кодекс (ст. 401, 402) в понятие единой федеральной централизованной системы таможенных органов включает наименование тех органов, которые эту систему фактически образуют: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты. Единство системы таможенных органов обусловлено единством целей и задач таможенных органов (ст. 14), единством таможенной территории (п. 1 ст. 2), а также единством принципов их деятельности и выполняемых ими функций (ст. 12-14, 403).

Сущность и содержание деятельности таможенных органов на всех уровнях раскрывается в осуществляемых ими функциях (ст. 403 ТК РФ). В свою очередь, разнообразные и многочисленные функции таможенных органов отражают распределение прав, обязанностей и ответственности в области таможенной деятельности (ст. 408, 410, 413 ТК РФ).

В зависимости от особенностей решаемых задач и специфики реализуемых функций таможенные органы вправе и обязаны использовать только те формы деятельности, которые установлены Таможенным кодексом (например, ст. 3, 7, 24, 25 и др.).

Понятие и виды форм деятельности таможенных органов

Под формой деятельности таможенных органов понимается объективированное выражение действий по выполнению возложенных на них функций. Формы призваны обеспечивать рациональное и эффективное выполнение таможенными органами их задач и функций.

Многообразие задач и функций таможенных органов обусловливает многообразие форм их деятельности. Эти формы деятельности регламентируются в Таможенном кодексе, актах законодательства, определяющего правовое положение таможенных органов, и в других нормативных актах, регулирующих таможенную деятельность. При этом для осуществления своих функций таможенные органы вправе использовать только те формы, которые предусмотрены соответствующими правовыми актами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий таможенных органов.

Вид конкретной формы определяется характером действий таможенного органа по осуществлению таможенной деятельности. Выбор соответствующей формы производится таможенным органом самостоятельно с учетом конкретной обстановки. В одних случаях такие действия влекут за собой юридические последствия, а в других - нет (например, информирование о действующих правовых актах, предоставление текстов опубликованных правовых актов - ст. 24, 25 ТК РФ). В соответствии с этим различаются правовые и неправовые формы деятельности таможенных органов.

Правовыми формами деятельности являются действия таможенных органов, влекущие наступление правовых последствий (например, издание приказа, выдача или отзыв лицензии или квалификационного аттестата и т.д.). Посредством этих форм юридически организуется осуществление задач и функций таможенных органов, происходит непосредственная реализация таможенного дела, управление нижестоящими таможенными органами, подведомственными предприятиями, организациями, учреждениями. В них выражается государственно-властный исполнительный подзаконный характер полномочий таможенных органов.

Правовые формы деятельности таможенных органов различаются по содержанию, целенаправленности, способу выражения.

С точки зрения содержания правовые формы деятельности таможенных органов подразделяются на правотворческую и правоприменительную.

Правотворческая деятельность таможенных органов состоит в выработке и принятии в установленном порядке правил, регулирующих отношения по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Такая деятельность включает в себя следующую систему действий: решение о разработке нормативного акта; подготовку текста проекта; согласование проекта; обсуждение проекта на коллегии; подпись (утверждение) нормативного акта руководителем таможенного органа или его заместителем; государственную регистрацию принятого нормативного акта; опубликование принятого нормативного акта. Руководитель таможенного органа вправе после подготовки проекта нормативного акта подписать (утвердить) его, минуя другие правотворческие стадии, за исключением стадии государственной регистрации.

Правоприменительная деятельность таможенных органов заключается в действиях по применению соответствующей таможенно-правовой нормы к конкретному имеющему юридическое значение факту с целью принять индивидуальный акт. Таковы, например, принятие и регистрация грузовой таможенной декларации, разрешение таможенного органа на внесение декларантом изменений и дополнений в нее и т.д.

Правоприменительная деятельность таможенных органов включает в себя: установление фактических обстоятельств ситуации, требующей определенных действий со стороны таможенных органов; выбор таможенно-правовой нормы, которую следует применить к данной ситуации; уяснение смысла и содержания таможенно-правовой нормы; принятие акта применения нормы права (решения, индивидуального акта); исполнение акта применения права.

По содержанию и свойствам таможенно-правовых норм, применяемых таможенными органами, в правоприменительной деятельности различают регулятивную и правоохранительную форму.

Регулятивная форма используется в таможенной деятельности для разрешения конкретных дел управленческого характера (например, назначение на должность и освобождение от должности, утверждение в установленных пределах численности и фонда оплаты труда, структуры, штатного расписания, сметы расходов на содержание аппарата управления таможенного органа), для реализации прав и законных интересов участников таможенных отношений (например, регистрация таможенной декларации, проставление штампа "Выпуск разрешен" в грузовом документе по завершении всех этапов таможенного контроля, выдача лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика, таможенного брокера, на учреждение склада временного хранения).

Посредством правоохранительной формы осуществляется охрана урегулированных таможенно-правовыми нормами общественных отношений в сфере таможенной деятельности, обеспечивается их неприкосновенность. Эта форма деятельности находит свое выражение в осуществлении таможенного оформления, таможенного и валютного контроля, а также в применении мер ответственности за нарушение таможенных правил.

Правовые формы таможенной деятельности дифференцируются в зависимости от целей использования. По этому критерию различают внешние и внутренние правовые формы.

Внешние правовые формы используются для выполнения возложенных на таможенные органы задач и функций, составляющих сущность и содержание их деятельности. Таков, например, приказ ГТК России от 14 августа 1996 г. N 496 "О применении перечней товаров, подлежащих обязательной сертификации при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями).

Внутренние правовые формы используются для решения вопросов внутриорганизационной деятельности. Таковы, например, приказы ГТК России от 15 марта 1994 г. "О создании в системе таможенных органов Российской Федерации службы собственной безопасности" (с изменениями от 10 апреля 2000 г.), от 14 августа 1995 г. "О создании отделов таможенного оформления и таможенного контроля" (с изменениями от 28 июня 2002 г.). Посредством внутренних форм решаются организационно-штатные вопросы, вопросы руководства и управления нижестоящими таможенными органами, учреждениями, организациями, предприятиями; вопросы материально-технического, финансового и иного обеспечения таможенной деятельности и т.д.

Выбор и использование той или иной формы таможенной деятельности зависит от способа ее выражения. По способу выражения правовые формы таможенной деятельности делятся на словесные (письменные, устные) и конклюдентные.

Письменный способ является единственным способом выражения правотворческой деятельности в таможенной сфере. Все без исключения нормативные правовые акты таможенных органов - письменные документы. Только в своем официальном письменном документальном виде нормативный акт таможенного органа может быть признан источником таможенного права.

Что касается правоприменительной деятельности таможенных органов, то она может осуществляться письменно, устно и конклюдентным способом.

Наиболее часто используемый способ правоприменительной деятельности - индивидуальный письменный акт. Таковы, например, протоколы о проведении личного досмотра, о нарушении таможенных правил. Индивидуальные письменные акты применяются при решении вопросов, требующих фиксации правоприменения, точности, стабильности и т.д.

Вместе с тем в таможенной деятельности используется устная форма: устные приказы, указания, распоряжения. Эта форма повседневно применяется при решении вопросов таможенного оформления, таможенного контроля и т.п.

Правоприменение в таможенной сфере может выражаться при помощи сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, выражающих решение субъекта таможенной деятельности (например, поднятие флага таможенных органов на сигнальной мачте командно-диспетчерского пункта перед началом полетов воздушных судов таможенных органов, поднятие вымпела на морских и речных судах таможенных органов).

Неправовые формы деятельности таможенных органов связаны с их компетенцией и должны соответствовать целям и задачам таможенной деятельности. К неправовым относятся формы выражения организационных и материально-технических действий.

Организационные действия таможенных органов выражаются, например, в анализе и оценке оперативной и криминогенной обстановки в таможенных органах, анализе и обобщении материалов проводимых в таможенных органах служебных расследований, внесении руководству ГТК России предложений о совершенствовании деятельности по борьбе с коррупцией и должностными преступлениями в таможенной сфере, рекомендаций по вопросам правовой деятельности таможенных органов и т.п. Организационные действия осуществляются в процессе текущей таможенной деятельности и не связаны с возникновением, изменением и прекращением таможенно-правовых отношений.

Материально-технические действия таможенных органов имеют вспомогательное значение. Однако именно с их помощью материально обеспечивается фактическое осуществление всех форм таможенной деятельности. Таковы, например, выдача бланков грузовых таможенных деклараций; подготовка отчетов, справочных и аналитических материалов по вопросам правоприменительной практики и состояния правовой работы в системе таможенных органов; осуществление сбора, накопления, хранения и обработки материалов по правовым вопросам и т.д. Материально-технические действия обеспечивают осуществление таможенной деятельности, повышают производительность и культуру труда в таможенной сфере.

Значение и объем материально-технических действий таможенных органов значительно выросли в связи с расширением масштабов таможенной деятельности.

Административные акты таможенных органов

Административные акты таможенных органов являются объектированным выражением их деятельности по осуществлению государственных задач и функций в таможенной сфере. Однако не всякая деятельность таможенных органов опосредуется административными актами. Ими охватываются только правовые ее формы.

Административным актам таможенных органов свойственны все основные признаки, присущие административным актам (правовым актам управления): государственный характер, одностороннее волеизъявление, установление обязательных правил поведения, подзаконность, последствия правового характера в случае нарушения и др.

Юридическое значение административных актов таможенных органов состоит в том, что они регулируют таможенные отношения либо посредством установления таможенно-правовых норм (общих обязательных правил поведения), либо посредством регламентации конкретных таможенных отношений.

Наибольшее значение имеют административные акты таможенных органов нормотворческого свойства. Чаще всего они издаются на основании Таможенного кодекса, иных актов российского законодательства и развивают, дополняют, конкретизируют и детализируют содержащиеся в них таможенно-правовые нормы.

Административные акты таможенных органов возлагают конкретные обязанности или предоставляют определенные права участникам таможенно-правовых отношений. Например, ГТК России утверждены положения о каждом виде таможенного режима, в которых определены права и обязанности должностных лиц таможенных органов и декларантов по таможенному оформлению товаров, помещаемых под соответствующий таможенный режим; в приложениях к указанным положениям определяются обязанности должностных лиц таможенных органов и декларантов по заполнению грузовой таможенной декларации при помещении товаров под конкретный таможенный режим и т.д.

Административные акты таможенных органов:

устанавливают порядок действий, типовые правила, правовой режим, обязательные условия и т.п. в таможенной сфере (например, порядок ввоза на территорию России товаров, подлежащих обязательной сертификации);

определяют правовой статус органов, предприятий, организаций и учреждений, входящих в единую систему таможенных органов (например, положения о региональных таможенных управлениях, о таможнях и таможенных постах);

предусматривают ограничения и запреты в таможенной сфере (например, письмо ГТК России от 14 декабря 1996 г. "О нормах вывоза и ввоза наличной валюты Российской Федерации физическими лицами (резидентами и нерезидентами)");

обеспечивают реализацию разнообразных организационно-правовых мер в таможенной сфере (например, указание ГТК России от 17 апреля 1995 г. "О реализации приказа ГТК России от 18 мая 1994 г. N 206 "Об утверждении Положения о порядке применения Конвенции МДП, 1975 г.)";

служат непосредственной правовой основой для возникновения, изменения или прекращения конкретных видов таможенно-правовых отношений (например, приказ ГТК России от 7 июля 1995 г. N 443 "Об отмене таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через границу Российской Федерации с Республикой Беларусь" (в ред. приказа от 24 апреля 2000 г. N 343).

Административные акты таможенных органов сохраняют все качества правовых актов таможенной сферы и в том случае, когда они принимаются несколькими государственными органами совместно, по соглашению, по согласованию и т.д. Речь идет о коллективной воле органов исполнительной власти относительно порядков в таможенной сфере. В качестве примера можно привести Инструкцию Центрального банка и ГТК России от 13 октября 1999 г. (с последующими изменениями) "О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров".

Основным нормотворческим государственным органом в таможенной сфере является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (ст. 5 ТК РФ). До 9 марта 2004 г. таким уполномоченным органом исполнительной власти был ГТК России. В настоящее время уполномоченным органом в области таможенного дела является Федеральная таможенная служба, находящаяся в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (ФОИВ УОТД), в случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами России (например, постановлениями Правительства РФ), в пределах своей компетенции издает нормативные акты в области таможенного дела, обязательные для исполнения всеми таможенными органами и иными государственными органами Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Указанные нормативные акты подлежат регистрации в соответствии с российским законодательством (п. 1, 2 ст. 5 ТК РФ). Таким образом, нормативные акты ФОИВ УОТД имеют общефедеральное значение, действуют на всей таможенной территории страны, обязательны для государственных и негосударственных (частных, кооперативных и др.) предприятий, организаций, учреждений независимо от уровня их подчиненности - федерального, субъектов Федерации, муниципального.

Порядок регистрации, опубликования и вступления в силу нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, к числу которых относится ФОИВ УОТД, установлен указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в редакции указа от 16 мая 1997 г.)*(1).

ФОИВ УОТД также публикует свои нормативные акты в бюллетене "Таможенные ведомости", газетах "Таможня", "Таможенные вести" (часть еженедельной газеты "Экономика и жизнь"), в других средствах массовой информации, издает тематические сборники законодательных актов по наиболее важным вопросам таможенного дела.

Нормативные акты ФОИВ УОТД (кроме актов или отдельных положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ или зарегистрированные, но не опубликованные, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих таможенных отношений. На эти акты нельзя ссылаться при разрешении споров в таможенных органах и судах.

Виды административных актов

В Таможенном кодексе не установлены виды административных актов ФОИВ УОТД и цели их издания. Фактически ФОИВ УОТД издает два их вида - приказы и инструкции.

Приказы - административные акты, издаваемые руководителем ФОИВ УОТД, которые действуют в целях разрешения стоящих перед этим органом задач (например, приказы ГТК России от 5 декабря 2003 г. "Об утверждении Положения о контроле таможенной стоимости товаров, ввозимых на территорию Российской Федерации" и от 3 марта 2003 г. "О декларировании товаров").

Инструкции - административные акты, издаваемые ФОИВ УОТД в целях установления правил, регулирующих организационные, финансовые, технические, контрольные и иные вопросы деятельности таможенных органов, учреждений, организаций, предприятий, должностных лиц в таможенной сфере (например, Инструкция о порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров, утвержденная Центральным банком и ГТК России 13 октября 1999 г. (с последующими изменениями), Инструкция о порядке формирования, обработки, использования, передачи и хранения электронных таможенных паспортов товаров таможенными органами, утвержденная приказом ГТК России от 7 апреля 2003 г. N 377).

Юридическая особенность инструкций ФОИВ УОТД состоит в том, что они всегда являются нормативными актами (приказ может и не носить нормативного характера).

Инструкции содержат правовые нормы, которые детализируют положения Таможенного кодекса, определяют порядок (правила) выполнения определенных действий или конкретных операций в таможенном деле и т.д.

Не являются самостоятельными видами административных актов ФОИВ УОТД общие правила, порядок, положения и др. Как правило, административные акты с подобными наименованиями утверждаются приказами, распоряжениями ФОИВ УОТД, или служат приложениями к инструкциям, или сами являются инструкциями. Например, Порядок работы таможенных органов с генеральным обеспечением уплаты таможенных платежей от 25 декабря 2003 г. по всем юридическим признакам - инструкция, содержащая правила исчисления таможенных пошлин, налогов, применения ставок таможенных пошлин, налогов и т.д.

Все положения о таможенных режимах утверждены приказами ФОИВ УОТД. Положения содержат приложения, которые имеют наименование "Порядок заполнения грузовой таможенной декларации при помещении товаров под таможенный режим (указывается вид режимов)". Такие акты нельзя считать самостоятельными.

ФОИВ УОТД также издает юридические документы, не содержащие норм права и не являющиеся административными актами:

указания - документы, издаваемые ФОИВ УОТД преимущественно по оперативным, информационно-методическим вопросам, а также по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и т.п.;

письма - обобщенное название различных по содержанию и форме документов, издаваемых ФОИВ УОТД, в которых имеется правовая и иная информация, даются разъяснения о порядке применения того или иного нормативного акта, о порядке выполнения тех или иных действий и т.д. В них не содержатся самостоятельные нормативно-правовые положения (например, письмо ГТК России от 30 апреля 2003 г. "О взимании налога на добавочную стоимость";

телеграммы, телетайпограммы, телефонограммы - обобщенное название различных по содержанию документов, выделяемых в связи с особым способом передачи текста (по телеграфу, телетайпу, телефону). В таможенной практике часто используются в качестве средства доведения информации до подведомственных таможенных органов и оперативного решения служебных вопросов в тех случаях, когда передаваемые сообщения требуют документального оформления. Информация, полученная по электронным каналам связи, является идентичной документам на бумажных носителях и порождает те же правовые последствия.

В пределах своей компетенции административные акты издаются территориальными таможенными органами. В некоторых из них содержатся локальные правовые нормы (например, правила внутреннего служебного распорядка таможни). Но, как правило, административные акты территориальных таможенных органов носят индивидуальный характер и не являются источниками таможенного права. Посредством административных индивидуальных актов оперативно решается значительное число вопросов и дел в таможенной деятельности: создаются, реорганизуются и ликвидируются территориальные таможенные органы, их структурные подразделения, назначаются и освобождаются от должности начальники, их заместители, сотрудники, выделяются материальные, технические и финансовые средства и т.д.

Все акты таможенных органов должны соответствовать требованиям, предъявляемым к административным актам (правовым актам управления). Вместе с тем в Таможенном кодексе к ним предъявляются и особые требования.

Требования к правовым актам в области таможенного дела

Положения правовых актов в таможенной сфере непосредственно затрагивают права и законные интересы широкого круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому Кодекс (п. 1 ст. 6) устанавливает важнейшее требование к правовым актам в области таможенного дела: они должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждое лицо точно знало, какие у него есть права и обязанности, а также какие действия, когда и в каком порядке следует совершать при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Все сомнения, противоречия и неясности правовых актов должны толковаться в пользу лица, являющегося субъектом таможенных правоотношений.

В соответствии с п. 2 ст. 6 ТК РФ положения правовых актов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, не могут противоречить положениям актов таможенного законодательства и иных правовых актов Российской Федерации или устанавливать требования, запреты и ограничения, не предусмотренные этими актами.

Лишь в указанных случаях правовые акты ФОИВ УОТД будут иметь силу и обязательный для исполнения характер. Это означает, что максимальный объем требований в рамках административных процедур таможенного оформления устанавливается Таможенным кодексом - ФОИВ УОТД предоставлено право оперировать имеющимися инструментами, применяя их к тем или иным частным ситуациям. При этом предусмотрен еще ряд дополнительных ограничений, в силу которых даже если законом таможенному органу даются какие-то полномочия, их можно реализовать только в том случае, если это действительно необходимо для обеспечения действия таможенного законодательства.

Все нормативные правовые акты, регулирующие отношения в таможенной сфере, должны соответствовать Кодексу. Головное значение Таможенного кодекса в системе таможенного законодательства устанавливается в п. 2 ст. 3 ТК РФ, согласно которому таможенное законодательство состоит из Таможенного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. В отношении административных актов в таможенной сфере (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов и инструкций ГТК России) их безусловное соответствие Кодексу обусловлено подзаконным характером содержащихся в них предписаний. В случае противоречия между Таможенным кодексом и федеральным законом приоритет остается за нормами Кодекса. Если противоречие возникло между федеральным законом и административным актом, приоритет принадлежит федеральному закону.

Нормативный правовой акт в области таможенного дела признается не соответствующим Таможенному кодексу, если он:

издан органом, не имеющим в соответствии с Кодексом права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов;

отменяет или ограничивает права лиц в отношении товаров и транспортных средств либо полномочия таможенных органов, установленные Кодексом;

изменяет установленные Кодексом основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых таможенным законодательством Российской Федерации, иных лиц, обязанности которых установлены Таможенным кодексом;

изменяет содержание понятий, определенных в Кодексе, либо использует их в ином значении.

Нормативные правовые акты в области таможенного дела признаются не соответствующими Таможенному кодексу при наличии хотя бы одного из указанных обстоятельств, что осуществляется в судебном порядке.

До сих пор работа таможенных органов регламентировалась очень многими правовыми актами, поэтому одна из главных и сложных задач - проведение ревизии нормативной базы. Основной принцип подхода - проверка на соответствие новому кодифицированному акту - Таможенному кодексу. Подзаконные акты должны будут действовать только в той части, которая не противоречит Кодексу. Однако если какие-либо акты не будут отменены или пересмотрены, принципиальных затруднений возникнуть не должно: Таможенный кодекс содержит, в основном, положения прямого действия.

Эта особенность Кодекса ощутимо помогает на практике. Так, Минюст России обязан отказывать в регистрации документов, которые хотя бы в одной букве отступают от норм Таможенного кодекса, а суды, пользуясь тем же индикатором, при возникновении споров легко определят действующую норму: закон прямого действия значительно облегчает принятие решений судебными органами. Принцип судебной защиты, который является одним из главных в новом Таможенном кодексе, действует быстро и эффективно, защищая интересы участников внешнеторговой деятельности, равно как и интересы таможенных органов.

Никто не может быть привлечен к ответственности за нарушение таможенных правил, если это нарушение вызвано неясностью правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах в области таможенного дела.

Таможенный кодекс (п. 6 ст. 6) предусматривает, что государство возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Кодексом, а также вследствие недостоверности информации, предоставленной таможенными органами, за счет казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном гражданским и бюджетным законодательством Российской Федерации.

Жесткое требование ясности, четкости и определенности к нормативным правовым актам в области таможенного дела связано с тем, что применение мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений возможно исключительно в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности (ст. 7 ТК РФ).

Взаимодействие таможенных органов с другими государственными органами

В целях системного организующего обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, Таможенный кодекс (п. 1 ст. 411) обязывает таможенные органы осуществлять свои функции как самостоятельно, так и во взаимодействии с иными государственными органами.

Под взаимодействием таможенных органов имеется в виду их функциональное сотрудничество, совместная деятельность и (или) информационный обмен с другими государственными органами по различным направлениям таможенной деятельности в целях эффективного выполнения возложенных на них Таможенным кодексом и иными актами таможенного законодательства задач и функций.

Таможенные органы, реализуя свою компетенцию, взаимодействуют прежде всего с правоохранительными органами: органами внутренних дел, органами обеспечения безопасности, налоговой службы и налоговой полиции, прокуратурой, судами и др. Вопросы этого взаимодействия регламентируются рядом федеральных законов. Эта регламентация имеет косвенный характер и тем не менее содержит правовые основания для совместной деятельности таможенных органов и других правоохранительных органов: Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ*(2)), федеральные законы от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ*(3)), от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(4), от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 151-ФЗ*(5)) и др.

Таможенные органы тесно взаимодействуют и с органами государственного контроля: ветеринарного, фитосанитарного, экологического, санитарно-эпидемиологического и иными государственными органами (МИД РФ и др.).

Важным направлением взаимодействия таможенных органов является их сотрудничество с органами транспортной инспекции, органами пограничного контроля в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу России, со службами контроля за воздушной обстановкой и др.

В соответствии с гл. 38 ТК РФ таможенные органы обязаны обеспечивать в рамках своей компетенции взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в вопросах контроля за соблюдением мер нетарифного регулирования в сфере защиты интеллектуальной собственности.

Взаимодействие таможенных органов с иными государственными органами предусмотрено в Налоговом кодексе РФ. Согласно п. 3 ст. 82 НК РФ "налоговые органы, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов и органы внутренних дел в порядке, определяемом по соглашению между ними, информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач".

Соглашения о взаимодействии

Для организации взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти ФОИВ УОТД заключает с ними различного рода функциональные соглашения либо принимает совместные акты-инструкции, приказы. Такого рода соглашения могут быть признаны разновидностью административных договоров, однако их юридическая природа такова, что они охватываются категорией административного акта, а не договора в частноправовом смысле, поскольку являются правовой формой юридически-властного волеизъявления органов исполнительной власти. По вопросам взаимодействия ФОИВ УОТД обоснованно практикует как заключение соглашений, так и принятие совместных актов. В соглашениях и в совместных административных актах, как правило, определяются цели, основные направления и порядок взаимодействия.

В качестве примера приведем Соглашение о взаимодействии по организации государственного регулирования и контроля за выполнением международных перевозок грузов и пассажиров*(6), заключенное в целях:

более полного удовлетворения потребностей предприятий, организаций и граждан в транспортном обслуживании внешнеэкономической деятельности;

сокращения доли транспортных расходов в общей сумме валового национального продукта;

интеграции с мировой транспортной и таможенной системой и др.

В качестве основных направлений взаимодействия сторон определены:

- осуществление скоординированных действий по вопросам организации государственного регулирования и контроля в сфере международных перевозок грузов и пассажиров;

- сотрудничество в области разработки нормативных правовых актов;

- совместная разработка и реализация программ и проектов развития объектов таможенной и транспортной инфраструктуры;

- оказание взаимной помощи и поддержки при решении вопросов, связанных с осуществлением государственного регулирования и контроля в сфере международных перевозок грузов и пассажиров;

- систематический обмен информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес.

В Соглашении определены основные формы взаимодействия:

- в области совершенствования порядка государственного контроля за выполнением международных перевозок грузов и пассажиров.

Для этого ФОИВ УОТД привлекает специалистов Министерства транспорта и связи РФ к участию в разработке проектов нормативных документов по вопросам:

изменения порядка таможенного оформления перевозок грузов и пассажиров;

изменения порядка взимания таможенных платежей при таможенном оформлении транспортных средств;

изменения порядка и условий лицензирования таможенных перевозчиков, таможенных складов и складов временного хранения.

В свою очередь, Министерство транспорта и связи РФ привлекает специалистов ФОИВ УОТД к участию в разработке проектов нормативных документов по вопросам, связанным с изменением порядка и условий лицензирования международных перевозок грузов.

Стороны Соглашения проводят консультации по вопросам упрощения процедур таможенного оформления грузов, пассажиров и транспортных средств, в том числе на базе электронных технологий;

- в области контроля за соблюдением таможенного и транспортного законодательства.

Минтранссвязи России информирует ФОИВ УОТД о нарушениях предприятиями и организациями транспорта, таможенными перевозчиками, таможенными складами, складами временного хранения требований, установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации для соответствующих хозяйствующих субъектов.

ФОИВ УОТД учитывает указанную информацию при решении вопроса о выдаче, аннулировании или приостановлении действия лицензий соответствующих хозяйствующих субъектов; информирует Минтранссвязи России о нарушениях предприятиями транспорта требований по выполнению международных перевозок грузов и пассажиров, установленных международными соглашениями и нормативно-правовыми актами Российской Федерации;

- в области обучения, разработки программ развития и обустройства объектов таможенной и транспортной инфраструктуры;

- в области организации контроля в пунктах пропуска на границе.

Стороны взяли на себя обязательства способствовать взаимодействию между своими территориальными органами и созданию по необходимости между ними совместных рабочих групп;

- в области использования таможенной и транспортной статистики для анализа состояния рынка международных перевозок грузов и пассажиров.

Стороны проводят обработку и анализ имеющихся в их распоряжении статистических данных в части международных перевозок грузов и пассажиров.

Каждая из сторон обязуется не осуществлять передачу информации, полученной в рамках реализации Соглашения, третьим лицам без согласия другой стороны;

- в области участия в работе международных организаций.

Стороны в пределах своих компетенций признали необходимым согласовывать позиции по вопросам, обсуждаемым в ходе работы международных организаций и представляющим взаимный интерес; информировать друг друга о результатах участия своих делегаций в работе международных организаций.

Общая координация деятельности сторон, связанной с применением Соглашения, производится в рамках специально созданной рабочей группы.

Стороны разрабатывают и утверждают состав и положение о рабочей группе по реализации Соглашения о взаимодействии по организации государственного регулирования и контроля за выполнением международных перевозок грузов и пассажиров, решению оперативных вопросов.

В дополнение к соглашениям, а иногда вместо соглашений ФОИВ УОТД совместно с другими государственными органами издает совместные (или согласованные) акты о взаимодействии. Такова, например, инструкция Минтранса России, ГТК России и ФПС России от 5, 20 марта 1997 г., 8 ноября 1997 г. (в ред. от 30 ноября 1998 г.) "О порядке взаимодействия органов транспортной инспекции, органов пограничного контроля и таможенных органов Российской Федерации в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации". Порядку взаимодействия посвящен также приказ Минтранса России, ГТК России и ФПС России от 31 декабря 1999 г. N 115/950/748 "О мерах по повышению эффективности взаимодействия Российской транспортной инспекции Минтранса России, ГТК России и ФПС России в автомобильных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации".

Названными документами определены направления взаимодействия и координации деятельности; установлен порядок совместных действий органов Российской транспортной инспекции, органов пограничного контроля и таможенных органов при осуществлении транспортного контроля грузовых автомобилей и автобусов иностранных и российских перевозчиков в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации (автомобильные пункты пропуска); формы контроля, последовательность контрольных действий названных органов, порядок информирования. Однако решение о пропуске автотранспортных средств через Государственную границу принимается каждым органом независимо и самостоятельно.

Для рассмотрения вопросов взаимодействия таможенных органов с другими государственными органами создаются координационные советы - управленческие структуры, в которых обсуждаются актуальные вопросы сотрудничества и принимаются решения рекомендательного характера (например, о необходимости объединения ведомственных информационных баз данных таких правоохранительных и контролирующих органов, как органы внутренних дел, безопасности, пограничных войск, налоговой полиции и государственной инспекции по торговле, Минюста России, таможенных органов и др.).

Информационный обмен

Взаимодействие с другими государственными органами в сфере информационного обмена является самым важным направлением в деятельности таможенных органов, которое позволяет существенно обеспечивать их надлежащую работу. Согласно п. 3 ст. 411 ТК РФ при выявлении таможенными органами признаков административных правонарушений, уголовных преступлений, производство по делам о которых отнесено в соответствии с российским законодательством к компетенции других государственных органов, таможенные органы обязаны незамедлительно передать информацию об этом соответствующим государственным органам.

В силу данного требования Таможенного кодекса наиболее обширной сферой сотрудничества таможенных органов является информационный обмен с другими государственными органами. Соглашения по информационному взаимодействию ФОИВ УОТД заключил практически со всеми федеральными правоохранительными органами. В качестве примера проанализируем Соглашение Федеральной службы налоговой полиции РФ и ГТК России от 30 мая 2002 г. N МФ-15, 01-10/16 "По информационному взаимодействию Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и Государственного таможенного комитета Российской Федерации". В настоящее время Соглашение является правовой основой для осуществления мероприятий в области информационного взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы.

В соответствии с Соглашением (ст.2) стороны осуществляют плановый (в установленные сроки) и оперативный (по запросам) обмен информацией на основании требований п. 3 ст. 82 части первой НК РФ, с учетом ограничений, предусмотренных ст. 10 и п. 11 ст. 408 ТК РФ, а также ст. 102 НК РФ.

Стороны обеспечивают доведение до своих территориальных органов информации, полученной на плановой основе на федеральном уровне.

Стороны развивают сотрудничество с целью выполнения задач, возложенных на них законодательством Российской Федерации, на основе анализа сведений, содержащихся в своих базах данных, актуализированных массивов классификаторов и словарей, ведение которых осуществляют.

В соответствии с Соглашением стороны обязаны:

осуществлять обмен информацией, в том числе сведениями, составляющими налоговую тайну; обеспечивать защиту полученной информации в порядке, предусмотренном российским законодательством;

не разглашать информацию, полученную в рамках настоящего Соглашения, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; при этом под разглашением понимается использование или передача полученной информации лицам, не являющимся сторонами Соглашения;

использовать полученную на основании Соглашения информацию исключительно для выполнения задач, возложенных на стороны российским законодательством.

В случаях, когда сведения, предоставляемые сторонами, являются налоговой тайной и (или) имеют специальный режим хранения и доступа, доступ к такой информации имеют должностные лица сторон, которые включены в перечни, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральная служба налоговой полиции на плановой основе предоставляет таможенным органам:

сведения из базы данных о деяниях в налоговой сфере, содержащих признаки преступлений, и о лицах, их совершивших;

сведения (информацию) из базы данных о нарушениях законодательства о налогах и сборах в крупных и особо крупных размерах;

форму статистической отчетности "Об основных показателях деятельности федеральных органов налоговой полиции".

Федеральная таможенная служба на плановой основе предоставляет ФНС России информацию:

о таможенном оформлении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации;

о таможенных приходных ордерах, составленных на товары, оформленные в таможенном отношении физическими и юридическими лицами;

о паспортах транспортных средств, выданных таможенными органами Российской Федерации;

о нарушениях таможенных правил;

о паспортах сделок;

о поступлении на счета налогоплательщиков - участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) валютной выручки от экспорта товаров в счет исполнения обязательств по внешнеторговым договорам;

о перемещении физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации иностранной валюты в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долларов США;

о российских участниках ВЭД, не обеспечивших возврат валютной выручки от экспорта товаров и не обнаруженных таможенными органами по юридическим и почтовым адресам;

форму статистической отчетности "О поступлении таможенных пошлин в бюджетную систему Российской Федерации".

Таможенные органы на региональном уровне на плановой основе предоставляют территориальным органам налоговой службы информацию о наличных расчетах российских участников внешнеэкономической деятельности (юридических и физических лиц), выявленных таможенными органами в ходе осуществления таможенного оформления, таможенного контроля.

Федеральные органы налоговой службы предоставляют таможенным органам по их запросам информацию о совершенных юридическими и физическими лицами нарушениях законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и связанных с ними деяниях, содержащих признаки налоговых преступлений, выявленных органами налоговой службы.

Информация, не предусмотренная Соглашением, предоставляется по запросам федеральных органов налоговой службы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

По согласованию сторон информация при необходимости передается в электронном виде.

Все споры или разногласия, возникающие между сторонами, разрешаются путем переговоров между ними. В случае необходимости стороны создают согласительные группы из числа сотрудников сторон, которым поручается выработать взаимоприемлемое решение по спорным вопросам.

В случае невозможности разрешения разногласий путем переговоров на уровне уполномоченных сотрудников сторон они подлежат рассмотрению руководством сторон.

Если одной из сторон нарушен установленный регламент обмена информацией, другая сторона вправе прекратить передачу информации до выяснения причин этого нарушения.

Исполнение соглашений

Для организации исполнения соглашений по вопросам информационного обмена ФОИВ УОТД издает многочисленные акты, возлагающие разнообразные обязанности на соответствующие структурные подразделения и подведомственные органы. Так, в целях обеспечения выполнения упомянутого Соглашения по информационному взаимодействию от 30 мая 2002 г. ФОИВУОТД издал распоряжение от 17 июля 2002 г. N 463-р, в котором, в частности, таможенным органам предписывается:

предоставлять на региональном уровне на плановой основе в порядке, согласованном с территориальными органами налоговой полиции, информацию о наличных расчетах российских участников внешнеэкономической деятельности (юридических и физических лиц), выявленных таможенными органами в ходе осуществления таможенного оформления, таможенного контроля;

предоставлять по запросам федеральных органов налоговой полиции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информацию, обмен которой не предусматривается Соглашением;

обращаться с запросами в федеральные органы налоговой полиции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и предусмотренном Соглашением.

Во исполнение аналогичного Соглашения по взаимному информационному обмену (утверждено МНС России и ГТК России 8 июня 2000 г., с последующими изменениями) МНС России и ГТК России по состоянию на 1 января 2004 г. приняли девять совместных актов (пять приказов, три письма и Порядок взаимодействия налоговых и правоохранительных органов по противодействию неправомерному возмещению налога на добавленную стоимость из федерального бюджета в отношении товаров, вывозимых за пределы таможенной территории Российской Федерации, утвержденный приказом Генеральной прокуратурыРФ, ФСБ России, МВД России, МНС России и ГТК России от 4 апреля 2003 г. N 16/226/219/БГ-3-06/166/370).

Совместные разъяснения

Другим важным направлением взаимодействия таможенных органов с государственными органами является подготовка разъяснений по различным вопросам таможенного регулирования. Такого рода разъяснения готовятся ФОИВ УОТД и федеральными правоохранительными органами, а также ФОИВ УОТД и Минфином России, Минэкономразвития России, Банка России и др.

Сотрудничество по подготовке разъяснения иногда оформляется соглашениями. В качестве примера можно назвать Соглашение между ГТК России и Госстандартом России о взаимодействии при отнесении ввозимых товаров к Номенклатуре продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена обязательная сертификация (утв. ГТК России и Госстандартом России 11 марта 2003 г.).

Соглашение заключено с целью установления порядка взаимодействия между Госстандартом и ГТК России при подготовке разъяснений по вопросам отнесения товаров (продукции) к Номенклатуре продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена обязательная сертификация (далее - Номенклатура), и использования разъяснений для таможенных целей (далее - разъяснения).

При заключении Соглашения стороны исходили из учета несопоставимости некоторых наименований и кодов товаров, указанных в списке товаров, для которых требуется подтверждение проведения обязательной сертификации при выпуске на таможенную территорию Российской Федерации, и указанных в Номенклатуре вследствие различных правил классификации товаров по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Российской Федерации (ТН ВЭД России) и по Общероссийскому классификатору продукции (ОКП).

Подготовка разъяснений производится по заявкам юридических лиц, в том числе таможенных органов.

Соглашением определены форма, содержание и порядок заполнения разъяснения.

Разъяснения выдаются на письменные запросы юридических лиц.

Запросы таможенных органов рассматриваются на безвозмездной основе в течение трех рабочих дней со дня их поступления.

На основании проверки товаросопроводительных документов, таможенного досмотра и других процедур таможенного контроля, предусмотренных законодательством о таможенном деле, таможенные органы устанавливают соответствие сведений о товарах, в отношении которых подготовлены разъяснения, фактическим параметрам оформляемых товаров.

Таможенные органы в соответствии с Таможенным кодексом (п. 2 ст. 411) и иными федеральными законами вправе допускать выполнение отдельных действий, относящихся к их компетенции, другими государственными органами. При этом таможенные органы вправе контролировать такую деятельность (например, деятельность владельца склада временного хранения, таможенного перевозчика, таможенного брокера и т.д.).

Вместе с тем Кодексом установлены функции, которые таможенные органы не имеют права передавать другим органам. К числу таких исключительных полномочий таможенных органов отнесен, например, таможенный контроль. В пункте 7 ст. 358 ТК РФ установлено, что "таможенный контроль проводится исключительно таможенными органами в соответствии с настоящим Кодексом".

Межгосударственные, межправительственные договоры
в таможенной сфере

Межгосударственные договоры

Многосторонние международные конвенции и соглашения по таможенным вопросам, например Конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 9 июня 1977 г.), Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами и другие, во все большей степени регулируют таможенные вопросы внутри Российской Федерации. В настоящее время происходит все более быстрое включение России как в систему международного таможенного регулирования, так и в систему международного сотрудничества и взаимопомощи в решении важных проблем в таможенной сфере*(7).

В обширной системе международно-правовых актов, регулирующих взаимодействие таможенных органов Российской Федерации и зарубежных стран, выделяются соглашения, регулирующие оказание административного содействия в таможенной сфере в целом, и особо - соглашения, регламентирующие оказание административного содействия в предотвращении, расследовании и пресечении нарушений таможенных правил.

К числу важнейших многосторонних международно-правовых актов можно отнести:

- Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотскую конвенцию; Киото, 18 мая 1973 г.);

- Конвенцию о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Брюссель, 14 июня 1983 г.);

- Таможенную конвенцию о карнете А.Т.А. для временного ввоза товаров (Конвенция А.Т.А.; Брюссель, 6 декабря 1961 г.);

- Таможенную конвенцию о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП; Женева, 14 ноября 1975 г.);

- Таможенную конвенцию, касающуюся контейнеров (Женева, 2 декабря 1972 г.);

- Конвенцию о согласовании условий проведения контроля грузов на границах (Женева, 21 октября 1982 г.);

- Конвенцию о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 9 июня 1977 г.);

- Конвенцию о создании Совета таможенного сотрудничества (Брюссель, 15 декабря 1950 г.);

- Конвенцию о создании международного союза публикации таможенных тарифов (Брюссель, 5 июля 1890 г.).

На основе положений приведенных конвенций таможенные органы Российской Федерации организуют широкое международное сотрудничество по различным аспектам осуществления таможенного дела.

Значительная часть норм международных конвенций предусматривает широкую сферу применения и обеспечивает взаимодействие таможенных органов государств, входящих в Совет таможенного сотрудничества. Например, на основе Конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров таможенные органы обеспечивают сопоставимость информации о ввозимых и вывозимых товарах, создают национальные товарные номенклатуры, используемые в таможенных целях. Так, в Российской Федерации применяется Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности государств - участников СНГ.

На основе Таможенной конвенции о контейнерах таможенные органы упорядочили использование унифицированных контейнеров для мультимобильных перевозок, что позволило обеспечить условия для внедрения современных технологий международных перевозок.

На основе правил Конвенции, заключенной в Найроби, таможенные органы организуют международное сотрудничество по выявлению и пресечению международных каналов контрабанды наркотических и психотропных веществ, оружия и боеприпасов, алкоголя и табака, предметов антиквариата, а также иных нарушений таможенного законодательства.

Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 9 июня 1977 г.) имеет особое значение в организации взаимодействия таможенных органов. Она принята под эгидой Совета таможенного сотрудничества и состоит из преамбулы, шести глав и приложений. Для России данная конвенция вступила в силу 13 марта 1995 г.

В преамбуле говорится о целях принятия документа: нарушения таможенного законодательства наносят ущерб экономическим, социальным и налоговым интересам государства, а также законным интересам торговли, что требует объединения и взаимодействия таможенных служб различных стран; борьба с таможенными правонарушениями может быть более эффективной при сотрудничестве таможенных служб.

В первой главе Конвенции определяются термины, использованные в документе. Например, термин "таможенное правонарушение" означает любое нарушение таможенного законодательства или попытку такого нарушения; термин "обман таможни" означает таможенное правонарушение, при котором лицо обманывает таможню и таким образом частично или полностью уклоняется от уплаты импортных или экспортных пошлин и налогов или обходит установленные таможенным законодательством запреты или ограничения либо получает другие выгоды в нарушение таможенного законодательства.

Названные понятия не используются в Таможенном кодексеРФ. Соотносимым с ними понятием Кодекса является "незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу", под которым имеется в виду совершение действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации или вывозу с этой территории товаров и (или) транспортных средств с нарушением порядка, установленного данным Кодексом.

Одним из важных понятий, которыми оперирует Конвенция, является "контрабанда". В контексте Конвенции термин "контрабанда" означает обман таможни, состоящий в перемещении товаров через таможенную границу в любой скрытой форме. О размере и составе контрабандных товаров в Конвенции ничего не говорится. В российском законодательстве большая часть составов административных правонарушений в области таможенного дела (нарушений таможенных правил), предусмотренных в гл. 16 КоАП РФ, содержит признаки, которые являются определяющими при разграничении уголовно-таможенного преступления и таможенного правонарушения. Соответственно, главным признаком при определении контрабанды согласно Конвенции является скрытая форма перемещения товаров через таможенную границу.

На наш взгляд, на этом основании следует считать, что в понятие контрабанды, данное в Конвенции, входят не только составы, предусмотренные ст. 188 УК РФ: 1) перемещение в крупном размере через таможенную границу России товаров и иных предметов, совершенное помимо или с сокрытием от таможенного контроля либо с обманным использованием документов или средств идентификации, либо сопряженное с недекларированием или недостоверным декларированием; 2) перемещение через таможенную границу Российской Федерации определенной категории товаров, таких как наркотические средства, вооружение и другие независимо от размера; 3) деяния, предусмотренные ч. 1, 2 ст. 188 УК РФ, совершенные с рядом квалифицирующих признаков, таких как неоднократность, с использованием служебного положения, с применением насилия к лицу, осуществляющему таможенный контроль; 4) деяния, предусмотренные ч. 1-3 ст. 188 УК РФ, совершенные организованной группой.

Таким образом, предметом регулирования Конвенции являются в основном административные таможенные правонарушения, имеющие признаки контрабанды в широком смысле. И само название Конвенции говорит о регулировании взаимного содействия только при таможенных, т.е. административных, правонарушениях в таможенном деле. Если исходить из смысла Конвенции, контрабанду наркотических средств и психотропных веществ тоже следует отнести к административным таможенным правонарушениям, а не к преступлениям.

Во второй главе определена сфера применения Конвенции. В статье 2 предусмотрено, что договаривающиеся стороны будут оказывать друг другу взаимное содействие в целях предотвращения, расследования и пресечения таможенных правонарушений. При этом таможенная служба договаривающейся стороны может обратиться с просьбой о взаимном содействии в ходе любого расследования или в связи с любым административным или судебным разбирательством.

Третья глава Конвенции устанавливает общие положения об оказании содействия. Статья 5 устанавливает строго целевой характер использования информации и документов, полученных в ходе взаимодействия. Статья 6 определяет, что связь между договаривающимися сторонами осуществляется непосредственно между таможенными службами. При этом таможенные службы назначают подразделения или официальных лиц, ответственных за такую связь.

Статья 7 определяет письменную форму запроса, а также необходимость дополнительных сведений и документов, которые могут ускорить выполнение запроса. Вместе с тем п. 4 статьи предусматривает и устную форму запроса, если запрос является срочным, однако с дальнейшим письменным подтверждением.

Особый интерес представляет приложение X к Конвенции "Помощь в борьбе с контрабандой наркотических средств и психотропных веществ", которым предусмотрены следующие виды взаимодействия между таможенными службами различных стран: обмен информацией по собственной инициативе; наблюдение по запросу; расследование по запросу; действия таможенных служащих одной стороны на территории другой стороны; накопление и использование информации, в том числе из центральной справочной картотеки.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой (Корфу, 24 июля 1994 г.) вступило в силу для Российской Федерации 1 декабря 1997 г. Оно действует во взаимоотношениях российских таможенных органов и государств - членов Европейского сообщества. Данное соглашение было подписано Российской Федерацией и Королевством Бельгия, Королевством Дания, Федеративной Республикой Германия, Греческой Республикой, Королевством Испания, Французской Республикой, Ирландией, Итальянской Республикой, Великим Герцогством Люксембург, Королевством Нидерланды, Португальской Республикой, Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии*(8).

Целью сотрудничества в области таможенного дела является достижение совместимости таможенных систем сторон.

Соглашение регулирует различные сферы сотрудничества: экономическую, таможенную, в области законодательства по предотвращению противоправной деятельности, культурное и финансовое сотрудничество.

Пункт 3 ст. 78 "Таможенное дело" Соглашения содержит ссылку на положение Протокола 2 "О взаимном административном содействии в целях надлежащего применения таможенного законодательства".

Данный протокол состоит из четырнадцати статей. В статье 2 определено, что стороны в пределах их компетенции оказывают друг другу содействие в обеспечении правильного применения таможенного законодательства, особенно на основе предупреждения, обнаружения и расследования случаев нарушения данного законодательства.

Протокол предусматривает два вида содействия - содействие по запросу и содействие без предварительного запроса.

Установлено две формы запроса - письменная и устная. Устные запросы связаны со срочностью и требуют дальнейших письменных подтверждений (ст. 5).

Исполнение запросов осуществляется в соответствии с законами и правилами запрашиваемой стороны. Запрашиваемый орган действует в рамках своей компетенции и имеющихся в его распоряжении средств, как если бы он выступал от своего имени или по запросу другого органа данной стороны. Должностные лица запрашивающей стороны могут при согласии запрашиваемой стороны присутствовать при проведении расследования на ее территории.

Протокол (ст. 8) предусматривает помимо полного исполнения запросов возможность его частичного исполнения, исполнение при некоторых условиях, а также возможность полного отказа от оказания содействия.

В процессе передачи и приема сведений сторонами должны быть обеспечены меры по защите информации. На любую информацию, полученную согласно Протоколу, распространяется служебный режим секретности.

Исполнение запросов в соответствии со ст.13 Протокола возлагается на центральные таможенные органы Российской Федерации, с одной стороны, и компетентную службу Комиссии Европейских сообществ и таможенные органы государств-членов - с другой.

Важно подчеркнуть, что Протокол дополняет, а не затрудняет применение любого соглашения о взаимном содействии. Протокол также не исключает более широкое взаимное содействие, которое устанавливается в рамках уже заключенных или могущих быть заключенными в будущем подобных соглашений (ст. 14). Имеются в виду двусторонние соглашения между Российской Федерацией и некоторыми государствами - членами Европейских сообществ, которые конкретизируют взаимодействие и оказание помощи в таможенных делах.

В настоящее время из стран - членов Европейских сообществ двусторонние соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах заключены Российской Федерацией и Данией, ФРГ, Францией, Испанией, Италией, Королевством Нидерландов, Великобританией (на уровне таможенных служб). Взаимодействие же с такими странами, как Бельгия, Ирландия, Люксембург, Португалия, осуществляется только в рамках Европейского соглашения.

Двусторонние межправительственные соглашения

Такие соглашения способствуют более эффективному решению стоящих перед российскими таможенными органами задач, включая борьбу с контрабандой, нарушениями таможенных правил, проведение таможенных расследований и т.д. Межправительственные соглашения являются нормативной базой, на основе которой таможенные органы Российской Федерации могут получать документы и иную информацию от таможенных служб иностранных государств.

Российская Федерация заключила межправительственные соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах с Великобританией, Данией, Швецией, Норвегией, Финляндией, Литвой, Чехией, Словенией, Польшей, Болгарией, Германией, США, Китаем, Монголией, Южной Кореей, Югославией, Индией, Израилем, государствами СНГ.

В этих соглашениях устанавливаются предметы, формы и порядок сотрудничества, а также определяется организационный механизм его осуществления.

Соглашения обычно имеют следующую структуру: преамбула, текст, приложение.

Текст соглашений, как правило, включает следующие разделы: определение терминов, сфера применения, формы сотрудничества и взаимопомощи, организация расследования, контролируемая поставка, форма и содержание запроса, конфиденциальность и использование полученной информации, исключения из обязательств о взаимопомощи, расходы, выполнение договора, территориальное действие договора, дополняемость, ратификация, вступление в силу и прекращение действия.

Разделы текста двусторонних соглашений разрабатываются с учетом многосторонних соглашений и повторяют их разделы.

Двусторонние соглашения широко используются для регулирования взаимодействия таможенных органов Российской Федерации и зарубежных стран по всем основным вопросам таможенного дела, являясь основными правовыми актами, в рамках которых осуществляется сотрудничество.

В качестве примера проанализируем и сравним Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о взаимной административной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Дания о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах.

Первое из названных соглашений, заключенное 31 октября 1997 г.,*(9) состоит из 16 статей. Статья 2 определяет цели взаимной помощи: предотвращение, расследование и пресечение нарушений таможенного законодательства.

Помощь осуществляется в соответствии с таможенным законодательством, действующим на территории государства запрашиваемой службы, и в пределах компетенции этой таможенной службы. Таким образом, Соглашение представляет собой основу для оказания помощи, но внутреннее законодательство запрашиваемой стороны может повлиять на выполнение запроса. Соответственно, при подготовке запроса необходимо опираться не только на Соглашение, но и на внутреннее таможенное законодательство запрашиваемой стороны.

Соглашение предусматривает взаимное предоставление информации по собственной инициативе, по письменному запросу или в условиях чрезвычайной ситуации - устному запросу.

Соглашение регулирует проведение расследования по запросу. Запрашиваемая таможенная служба проводит расследование, как если бы она выступала от своего имени или по просьбе других органов своего государства.

Для обмена информацией таможенные службы могут устанавливать прямые связи между своими подразделениями, уполномоченными вести действия по предотвращению, расследованию и пресечению таможенных нарушений.

Соглашением установлен режим конфиденциальности полученных сведений, сообщений и документов, причем режим тождествен режиму, предусмотренному для собственной информации аналогичного характера и содержания запрашивающей стороны.

Полученные сведения и документы могут быть использованы в качестве доказательств в протоколах, актах, записях свидетельских показаний, а также в ходе судебных и административных разбирательств. Доказательственная сила таких сведений и документов определяется в соответствии с национальным законодательством.

Соглашение предусматривает создание Смешанной комиссии, составленной из представителей обеих таможенных служб, которые уполномочены рассматривать вопросы, связанные с применением Соглашения. Комиссия собирается по мере необходимости поочередно на территории России и Французской Республики.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Дания (Копенгаген, 13 августа 1997 г.)*(10), по характеру сотрудничества и взаимопомощи, а также по их регламентации отличается в принципе от аналогичного Соглашения с Францией. Между ними имеются различия формального характера. Так, хотя Соглашение с Данией на первый взгляд имеет более общий характер по названию, предполагая помощь и сотрудничество в таможенных делах вообще, а Соглашение с Францией более конкретно и имеет своим предметом только административную помощь в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений, по содержанию они тем не менее не отличаются друг от друга. Наоборот, Соглашение с Францией регулирует не только взаимопомощь в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений, что следует из названия, но и другие аспекты таможенного дела. Соглашение же с Данией не ограничено в своем названии оказанием взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении нарушений таможенного законодательства, что реально отражено в его содержании, но охватывает наряду с этим такие аспекты таможенного дела, как правоохранительная деятельность таможенных органов, борьба с контрабандой, нарушениями таможенных правил, информирование, консультирование, таможенные платежи и др.

В Соглашении с Францией говорится об административной помощи, в то время как Соглашение с Данией не называет вид оказываемой помощи, в связи с чем можно сделать вывод, что сотрудничество не ограничивается лишь оказанием административной помощи. Таким образом, проведение контролируемой поставки, предусмотренное обоими соглашениями можно отнести к административной помощи и рассматривать как одну из форм осуществления взаимодействия таможенных органов двух стран при пресечении таможенных правонарушений.

О наличии формальных различий соглашений говорит и тот факт, что статьи Соглашения с Данией имеют названия, из которых явствует, какой вопрос они регламентируют, а это помогает более четко представить структуру документа. Статьи Соглашения с Францией не имеют названий, однако охватывают не менее широкий круг видов оказываемой помощи.

В Соглашении с Данией вопрос о форме и содержании запроса выделен в отдельную статью, что свидетельствует о его важности, так как только именно на основании этого документа запрашиваемая сторона начинает оказывать содействие. В Соглашении же с Францией вопрос о форме и содержании запроса входит в статью, регламентирующую предоставление информации, из чего тем не менее не следует, что при осуществлении взаимодействия таможенные службы России и Франции придают меньшее значение содержанию и форме.

Одно из существенных различий между указанными соглашениями состоит в том, что Соглашение с Францией предусматривает создание Смешанной комиссии из представителей таможенных служб России и Франции, которые уполномочены рассматривать вопросы, связанные с применением Соглашения, а значит, и с оказанием взаимной помощи в пресечении, расследовании и предотвращении таможенных правонарушений. Соглашение с Данией создание подобной комиссии не предусматривает. В нем говорится о взаимодействии между ФОИВ УОТД и Главным таможенным и налоговым управлением Министерства налогообложения. Вместе с тем Соглашение закрепляет возможность образования прямых каналов связи между их центральными и местными подразделениями по борьбе с таможенными правонарушениями, а также с другими подразделениями(п. 2 ст. 18).

В соглашениях прослеживаются три основные организационные формы осуществления взаимодействия между таможенными органами Российской Федерации и зарубежных государств.

Через ФОИВ УОТД и центральный таможенный орган зарубежного государства. В Соглашении между Правительством РФ и Правительством Королевства Швеции о взаимной помощи в таможенных делах от 29 сентября 1993 г. предусматривается осуществление взаимодействия между ГТК России и Таможенным советом Королевства Швеция. В статье 14 устанавливается, что центральные таможенные службы двух стран определяют службы и сотрудников, ответственных за координацию взаимопомощи. При этом таможенные службы передают друг другу списки компетентных сотрудников, назначенных для осуществления оперативного сотрудничества.

В Соглашении между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 3 сентября 1994 г. такими службами определяются ГТК России и Главное таможенное управление КНР.

Через ФОИВ УОТД, должностное лицо зарубежного государства и подчиненные ему службы. Так, в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Польша о сотрудничестве в таможенных делах от 18 февраля 1995 г. указывается, что сотрудничество осуществляют ГТК России и Председатель Главного таможенного управления Республики Польша и подчиненные ему службы. В пункте 3 ст. 17 определено, что в целях выполнения соглашения таможенные службы установят необходимые связи между подчиненными им таможенными органами, размещенными непосредственно на российско-польской государственной границе.

Через ФОИВ УОТД и министерство зарубежного государства (министерство финансов либо министерство налогообложения).

Так, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Чешской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 17 октября 1997 г. устанавливает порядок взаимодействия через ГТК России и Министерство финансов - Главный таможенный директорат в Чешской Республике. Пункт 2 ст. 21 предусматривает установление прямых каналов связи между их подразделениями по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил. Подобный порядок установлен и в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Словацкой Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 10 октября 1997 г.

Межправительственные соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах определяют, что ФОИВ УОТД взаимодействует в Болгарии - с Главным таможенным управлением Министерства финансов, в Норвегии - с Управлением таможни и акцизов, в Венгрии - со Службой таможенной и финансовой охраны Министерства финансов, в Израиле - с Департаментом по делам таможни и налога на добавленную стоимость Министерства финансов, в Индии - с Главным управлением акцизов и таможни Департамента по доходам Министерства финансов, в Корее - с Корейской таможенной администрацией и т.д.

Международные межведомственные соглашения
в таможенной сфере

Правовая природа соглашений, заключаемых ФОИВ УОТД с центральными
таможенными органами иностранных государств

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, вправе заключать в пределах своей компетенции соглашения с центральными таможенными органами (службами) иностранных государств в целях фиксации взаимных договоренностей о сотрудничестве.

Соглашения ФОИВ УОТД с центральными таможенными органами иностранных государств являются актами международно-правового порядка. Их международно-правовой характер вытекает из природы этих соглашений, являющихся формой осуществления административных (управленческих) функций центральными таможенными органами государств.

Назначение международных межведомственных соглашений в области таможенного дела состоит в том, чтобы развивать, детализировать и конкретизировать положения межгосударственных и межправительственных соглашений в таможенной сфере в целях реализации этих соглашений и выполнения соответствующих внутригосударственных процедур. В этом смысле они выполняют такую же исполнительную роль, как и акты федеральных органов исполнительной власти (например, правовые акты Президента или Правительства Российской Федерации) в национальном законодательстве, которые развивают, детализируют и конкретизируют нормы (правовые акты) вышестоящих государственных органов.

К числу международно-правовых соглашений, заключаемых ФОИВ УОТД с центральными таможенными органами иностранных государств о сотрудничестве и взаимной помощи, относятся:

многосторонние межведомственные соглашения центральных таможенных служб различных стран;

меморандумы о взаимопонимании между ФОИВ УОТД и центральными таможенными службами иностранных государств, имеющие статус соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах;

протоколы и меморандумы между ФОИВ УОТД и центральными таможенными органам иностранных государств о реализации соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенном деле.

Многосторонние и двусторонние соглашения ФОИВ УОТД с центральными таможенными службами иностранных государств имеют целью выполнение задач, предусмотренных многосторонними и двусторонними межправительственными соглашениями, а также их конкретизацию и детализацию. Вместе с тем соглашения на уровне таможенных ведомств взаимодействующих сторон имеют и самостоятельное значение.

Многосторонние межведомственные соглашения

Многосторонние межведомственные соглашения на уровне центральных таможенных служб не имеют большого распространения, так как условия и порядок реализации межправительственных соглашений по таможенным вопросам определяются, как правило, в самих межправительственных соглашениях. Однако заключение подобного рода соглашений все же практикуется, особенно в рамках СНГ.

В качестве примера подобного рода соглашений можно привести:

Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах государств - участников СНГ (Москва, 15 апреля 1994 г.);

Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве таможенных служб СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

Решение Совета руководителей таможенных служб СНГ о Едином порядке обмена информацией по запросам таможенных служб государств - участников СНГ в связи с производством по делу о нарушении таможенных правил (Москва, 16 мая 1996 г.).

Рассмотрим подробнее Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах государств - участников СНГ. Оно состоит из преамбулы и семнадцати статей.

Стороны Соглашения осознают, что соблюдение таможенного законодательства и борьба с таможенными правонарушениями могут более успешно осуществляться только при сотрудничестве их таможенных служб.

В статье 2 в качестве одной из целей сотрудничества отмечено предотвращение, пресечение и расследование таможенных правонарушений.

Соглашение (ст. 9) предусматривает проведение проверки или расследования таможенной службой одной стороны по запросу таможенной службы другой стороны. Результаты проверки или расследования сообщаются запрашивающей таможенной службе (ст. 6) путем пересылки сообщений, протоколов и прочих материалов или их заверенных копий, других находящихся в их распоряжении сведений, касающихся существа запроса.

В Соглашении (ст. 11) закрепляются формы и содержание запроса, предусмотренного ст. 9. Запрос таможенного органа должен иметь только письменную форму, а необходимые для выполнения запроса документы должны прилагаться в подлинниках, официально заверенных копиях или фотокопиях.

В статье 12 еще раз подчеркивается, что таможенные службы оказывают друг другу содействие в выполнении запросов в соответствии с законодательством сторон и в пределах своей компетенции. Предусмотрена также возможность отказа от выполнения запроса при определенных обстоятельствах.

Таможенные службы согласно ст. 14 Соглашения могут использовать полученные сведения и документы как доказательства в судебных или административных разбирательствах в связи с рассматриваемыми таможенными правонарушениями. Однако оценка этих сведений и документов, а также возможность и порядок их использования определяются в соответствии с законодательством запрашивающей стороны.

Исполнение Соглашения в ст. 16 предусматривает издание таможенными службами в рамках их компетенции необходимых нормативных актов, обеспечение представительства таможенных служб, а также возможность осуществления совместного таможенного контроля.

Отметим, что данное Соглашение подписано в одном экземпляре на русском языке, что предполагает составление взаимных запросов также на русском языке в соответствии со ст. 35 Устава СНГ.

Другой акт - Решение Совета руководителей таможенных служб СНГ от 16 мая 1996 г. - установил Единый порядок обмена информацией по запросам таможенных служб государств-участников СНГ в связи с производством по делам о нарушении таможенных правил и проведением проверок. Порядок конкретизирует Соглашение стран СНГ о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах, делая акцент именно на взаимодействии таможенных служб России и государств ближнего зарубежья в рамках производства по делам о нарушениях таможенных правил.

Целью принятия Порядка было упорядочение обмена информацией по запросам сторон в связи с производством по делам о нарушении таможенных правил и проведением проверок, повышение эффективности исполнения запросов сторон, выявление сторонами иных правонарушений при исполнении запросов.

Порядок предусматривает восемь пунктов, в общих чертах напоминающих содержание Соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах. Вместе с тем в Порядке оговорен ряд существенных моментов, в частности:

разъяснено понятие "нарушение таможенных правил", под которым понимается административное таможенное правонарушение, в то время как в Соглашении 1994 г. использован термин "таможенное правонарушение", подразумевающий нарушение или попытку нарушения таможенного законодательства, а понятие "нарушение таможенных правил" не использовалось;

определено содержание запроса об информации;

установлен порядок направления, исполнения запросов и направления ответов на запросы.

Порядок предусматривает, что запрашивающая таможня первый экземпляр запроса направляет в исполняющую таможню, а второй - в запрашивающую таможенную службу. Причем термин "таможенная служба" означает центральный таможенный орган, а "таможня"- территориальный таможенный орган на уровне административного деления и (или) находящийся в прямом подчинении центрального таможенного органа. Далее запрашивающая таможенная служба проверяет соответствие запроса требованиям, установленным Порядком, и законодательству запрашивающей стороны, ставит на контроль и направляет его в исполняющую таможенную службу. Исполняющая таможня в течение суток с момента поступления запроса уведомляет об этом исполняющую таможенную службу и приступает к его исполнению. Исполняющая таможенная служба, получив запрос, ставит его исполнение на контроль. В случае если запрос поступит в исполняющую таможенную службу раньше уведомления исполняющей таможни, она направляет его в исполняющую таможню.

Двусторонние межведомственные соглашения о сотрудничестве

Основное назначение двусторонних соглашений ФОИВ УОТД и таможенных органов иностранных государств - упрощение таможенных формальностей, сотрудничество в целях предупреждения и расследования нарушений таможенных правил. В качестве типичного примера указанных соглашений приведем заключенное в Вильнюсе 7 октября 1992 г. Соглашение между ГТК России и Таможенным департаментом Литовской Республики о взаимном признании таможенных документов и таможенных обеспечений, которое вступило в силу 1 ноября 1992 г.

С целью упрощения таможенных формальностей при перевозке грузов стороны согласились взаимно признавать таможенные документы и таможенные обеспечения друг друга: штампы, отметки, пломбы, налагаемые на транспортные средства и грузы, перемещаемые между таможнями договаривающихся сторон. Признано, что таможенные обеспечения одной договаривающейся стороны пользуются равной защитой и имеют такое же правовое значение у другой договаривающейся стороны.

В соответствии с Соглашением стороны до 20 октября 1992 г. передали друг другу образцы таможенных документов и таможенных обеспечений.

Соглашение устанавливает, что:

грузы, перевозимые между таможнями договаривающихся сторон, должны сопровождаться двумя листами грузовой таможенной декларации, применяемой в Литовской Республике и Российской Федерации;

при перемещении грузов более одного наименования между таможнями договаривающихся сторон к грузовой таможенной декларации могут прилагаться два экземпляра спецификации на всю партию товаров;

грузы, перевозимые между таможнями договаривающихся сторон, в том числе транзитом через их территорию, пропускаются пограничными таможнями без представления гарантий или имущественного обеспечения на границе при условии соблюдения положений Соглашения. При этом договаривающиеся стороны могут определять случаи, когда некоторые грузы, перевозимые между таможнями договаривающихся сторон, пропускаются при наличии гарантий или имущественных обеспечений.

Грузовая таможенная декларация должна быть заверена штампом таможни места отправления.

В случае если во время перевозки по территории государства отправления производилась частичная догрузка или выгрузка, все изменения и исправления в грузовой таможенной декларации должны быть заверены таможней места догрузки или выгрузки.

Грузовая таможенная декларация заполняется на языке, предусмотренном законодательством государства отправления для составления таможенных документов.

Пограничные таможни при ввозе товаров могут потребовать перевода сведений, заявленных в грузовой таможенной декларации, на государственный язык или язык, приемлемый для соответствующей таможни.

Ответственность за надлежащее окончание перевозки грузов между таможнями договаривающихся сторон несет перевозчик или импортер груза в соответствии с законодательством страны ввоза или транзита.

Предусмотрено, что все спорные вопросы, связанные с выполнением, толкованием и изменением статей Соглашения, решаются путем переговоров между таможенными службами договаривающихся сторон. Изменения и дополнения к статьям Соглашения вступают в силу лишь после их письменного одобрения обеими договаривающимися сторонами.

Наиболее распространенными являются соглашения ФОИВ УОТД с центральными таможенными органами иностранных государств о сотрудничестве в решении конкретных вопросов в таможенной сфере. В качестве примера подобного рода двусторонних соглашений приведем Соглашение между ГТК России и Государственным таможенным департаментом Эстонской Республики от 8 мая 1992 г. о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Соглашение вступило в силу со дня подписания.

Стороны установили, что будут сотрудничать с целью предупреждения, расследования и пресечения незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (именуемых наркотиками).

В частности, стороны обязались обмениваться:

информацией о методах борьбы с незаконным оборотом наркотиков;

опытом использования технических средств, специально тренированных собак;

специалистами с целью обучения методам борьбы с незаконным оборотом наркотиков;

публикациями, научными, профессиональными и учебными работами по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков;

информацией о новых видах и местах производства наркотиков, маршрутах их незаконной перевозки и способах сокрытия;

информацией об изменении цен на наркотики в различных странах и регионах;

информацией о принципах организации таможенного контроля за наркотиками, новых способах и методах их обнаружения;

информацией об исходных химикатах, следующих из своих государств или транзитом через их территории и используемых для синтеза наркотиков;

подлинными образцами наркотиков как растительного, так и синтетического происхождения;

опытом и информацией в области идентификации и лабораторного анализа наркотиков.

Стороны по собственной инициативе или по запросу в возможно более короткий срок обязались обмениваться информацией о:

подозреваемых или известных лицах, занимающихся незаконным оборотом наркотиков;

транспортных средствах, грузах и почтовых отправлениях, подозреваемых в использовании для незаконного оборота наркотиков;

фактах обнаружения незаконного перемещения наркотиков с территории одной из сторон на территорию другой стороны.

Такая информация должна включать возможно более полные данные, позволяющие идентифицировать соответствующие транспортные средства, грузы и почтовые отправления, а также соответствующих лиц.

Установлено, что предоставляемая сторонами информация как в устном, так и в письменном виде будет считаться конфиденциальной и использоваться только в целях выполнения настоящего Соглашения.

Стороны не предоставляют средствам массовой информации сведения, вытекающие из положений данного Соглашения, без согласия друг друга, если их распространение может нанести ущерб интересам одной из сторон или интересам совместных действий сторон.

Стороны по запросам и в пределах своей компетенции и технических возможностей согласились осуществлять наблюдение за:

въездом и выездом лиц, подозреваемых в участии в незаконном обороте наркотиков;

грузами, транспортными средствами и почтовыми отправлениями, подозреваемыми в том, что они используются в таком незаконном обороте.

Результаты наблюдения в возможно более короткий срок сообщаются другой стороне.

Если обращение с запросом об оказании содействия может причинить ущерб суверенитету и безопасности государственной политике или другим жизненным интересам запрашиваемой стороны, то обращение может быть отклонено.

В случае невозможности выполнения запроса или выполнения его не полностью стороны незамедлительно информируют друг друга об этом.

Меморандумы о взаимопонимании
между центральными таможенными органами

Меморандум (лат. memorandum - то, что нужно помнить) - одна из правовых форм международного сотрудничества центральных таможенных органов. Для того чтобы уяснить особенности меморандума как специфического международно-правового акта, обратимся к конкретным примерам.

Рассмотрим Меморандум о взаимопонимании между ГТК России и Ее Величества Таможенной и акцизной службой Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, касающийся сотрудничества между ними и взаимной помощи, подписанный в Лондоне 6 января 1994 г. в двух экземплярах на русском и английском языках.

Данный Меморандум включает в себя преамбулу и основной текст, состоящий из пятнадцати разделов и двадцати трех статей.

В преамбуле документа говорится, что ГТК России и Таможенная служба Великобритании нашли взаимопонимание в том, что нарушения таможенных законов и правил наносят ущерб экономическим, налоговым и другим интересам государств, в связи с чем необходимо более тесное сотрудничество между ними в предотвращении и пресечении любых нарушений таможенных законов и правил.

В статье 1, как принято в подобного рода актах, определены основные термины, используемые в меморандуме. Так, термин "таможенные законы и правила" означает правовые нормы, установленные законами или подзаконными актами и регулирующие порядок импорта, экспорта и транзита товаров и иного имущества, ручной клади и багажа пассажиров, международных почтовых отправлений, валюты и иных валютных ценностей, взимание таможенных пошлин, налогов и других сборов, а также запретов, ограничений и иных мер, касающихся контроля. А термин "нарушение"- любое нарушение или попытку нарушения таможенных законов и правил.

Статья 2 определяет сферу действия соглашения, отмечая, что содействие будет оказываться в соответствии с внутренними законами, правилами и процедурами государства запрашиваемой таможенной службы и в пределах компетенции этой таможенной службы.

Далее в меморандуме большое место уделено формам оказания содействия. Так, регламентации обмена информацией между указанными таможенными службами как одной из форм оказания содействия посвящены ст. 3-9.

Использование полученных в ходе расследования информации и документов регулируется в ст. 10, 11, которые ограничивают возможность использования информации в целях, не связанных с оказанием содействия.

Кроме обмена информацией Меморандум указывает еще на одну форму оказания содействия - наблюдение за лицами, товарами и транспортными средствами.

Расследование как форма оказания содействия регламентируется ст. 14 Меморандума. В частности, по запросу одной из таможенных служб другая таможенная служба может провести проверку, досмотр и начать официальное расследование в отношении операций, которые повлекли или могут повлечь нарушение таможенных законов и правил.

Процессуальному положению экспертов и свидетелей в ходе расследования дел о нарушениях таможенных правил посвящены ст. 15, 16. Фактически эти статьи устанавливают еще одну форму содействия - запрос на участие в качестве свидетеля или эксперта и его выполнение.

Меморандум в ст. 17 предусматривает и случаи отказа от взаимопомощи: а) если выполнение запроса может нанести ущерб суверенитету, безопасности, публичному порядку и другим сферам национальных интересов государства; б) если выполнение запроса связано с раскрытием промышленной, коммерческой или профессиональной тайны.

Отдельно в Меморандуме рассмотрен вопрос о каналах взаимопомощи между соответствующими таможенными службами. Такая взаимопомощь осуществляется непосредственно двумя этими службами.

Согласно ст. 21 Меморандума, регламентирующей его осуществление, такими службами являются: Управление по борьбе с контрабандной и нарушениями таможенных правил ГТК России и 18-й отдел Следственного управления Ее Величества Таможенной и акцизной службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Статья 18 определяет, что обе таможенные службы могут организовывать для своих центральных и местных подразделений правоохранения и расследования прямой контакт друг с другом в целях облегчения посредством обмена информацией предупреждения, расследования и пресечения нарушения таможенных законов и правил.

Меморандум действует на территории Российской Федерации и территории Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.

В целом Меморандум по своей структуре и содержанию соответствует соглашениям между Правительством РФ и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах. Однако имеются и разделы, не свойственные соглашениям, в частности такие, как "Каналы взаимопомощи" и "Осуществление", где устанавливаются конкретные подразделения центральных таможенных служб стран, ответственных за исполнение запросов, ведение переписки и обмен информацией.

Протоколы между центральными таможенными органами о реализации соглашений
о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах

В настоящее время действует немало протоколов и меморандумов между ФОИВ УОТД и центральными таможенными службами иностранных государств о реализации соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах:

Протокол между ГТК России и Таможенной службой ФРГ от 5 мая 1997 г. о мерах по практической реализации Договора между Российской Федерацией и ФРГ о сотрудничестве и взаимопомощи таможенных служб от 16 декабря 1992 г.;

Протокол между ГТК России и Государственной таможенной службой Украины от 24 июня 1997 г. о реализации Соглашения между Правительством РФ и Правительством Украины о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 24 июня 1993 г.;

Меморандум между ГТК России и Таможенным департаментом при Министерстве финансов Литовской Республики от 24 февраля 1997 г. о реализации Соглашения между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 24 февраля 1995 г.;

Протокол о намерениях между ГТК России и ГТК Республики Узбекистан от 12 октября 1998 г. в отношении реализации соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах.

Центральные таможенные органы Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана подписали целый ряд протоколов в целях реализации Договора о создании Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.*(11)

Протоколы и меморандумы обладают одинаковой юридической силой. Необходимость принятия этих актов вызывается тем, что с момента принятия межправительственных соглашений проходит определенное время (от двух до пяти лет), которое выявляет новые проблемы в реализации соглашений и делает насущным принятие более конкретных документов, направленных на практическую реализацию соглашений.

Содержание протоколов и меморандумов включает преамбулу, основной текст, состоящий от четырех (с Узбекистаном) до двенадцати (с ФРГ) статей, подписи правомочных лиц от имени каждой из сторон, приложения, определяющие список контактных лиц таможенных служб и перечень товаров, по которым обмен информацией осуществляется по собственной инициативе.

Цели принятия протоколов (меморандумов) состоят в следующем:

- осуществление более эффективного таможенного контроля за перемещением товаров, транспортных средств и пассажиров;

- своевременный обмен информацией и сведениями, способствующими совершенствованию таможенного контроля;

- реализация двусторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах;

- определение сторонами соответствующих самостоятельных структурных подразделений своих центральных аппаратов, обеспечивающих урегулирование вопросов, связанных с реализацией межправительственных соглашений, и уполномочивание их на осуществление прямых контактов между собой;

- быстрая передача информации, ее письменная форма, хотя в срочных случаях информация может быть передана в устной форме, но с дальнейшим письменным подтверждением;

- направление запросов только в тех случаях, когда речь идет о значительных суммах пошлин, налогов и других сборов;

- организация двусторонних рабочих групп по таможенным вопросам для координации работы по реализации соглашений и протоколов;

- осуществление мер по координации таможенного контроля и обмен информацией в соответствии с действующим национальным законодательством сторон.

Вместе с тем каждый из протоколов и меморандумов имеет свои особенности. Так, особенности российско-украинского Протокола состоят в следующем:

отсутствует приложение с перечнем товаров, по которым обмен информацией осуществляется по собственной инициативе;

в приложении о контактных лицах конкретно выделены лица, ответственные за международные вопросы, вопросы борьбы с таможенными правонарушениями, вопросы организации таможенного контроля, региональное сотрудничество, сотрудничество на местном уровне.

Особенности российско-литовского Меморандума иные:

вопросы по использованию метода контролируемой поставки в каждом конкретном случае подлежат дополнительному согласованию между компетентными органами государств, ответственными за проведение таких операций;

запрос направляется только в случаях, когда речь идет о суммах пошлин, налогов и других сборов не менее пяти тысяч долларов США.

Особенности российско-узбекского Протокола:

содержит пункт о том, что взаимные запросы направляются только в тех случаях, когда речь идет о значительных суммах пошлин, налогов и других сборов;

предусматривает создание постоянной двухсторонней рабочей группы по таможенным вопросам.

Особенности российско-германского Протокола:

указывается на подробность составления информации, которая должна содержать все необходимые документы, с тем чтобы запрашивающая таможенная служба имела возможность оценить полученную информацию с фактической и юридической стороны;

определяется, что копии документов других государственных органов (решения суда, справки), находящиеся в делах одной из таможенных служб, передаются только в согласия этих органов;

устанавливается, что порядок практической реализации метода контролируемой поставки в каждом отдельном случае должен согласовываться между РТУ по БТП ГТК России (сейчас ГУБК) в Москве и Оперативно-розыскным таможенным ведомством Таможенной службы Германии в Кельне;

уточняется порядок направления запросов: только в соответствии с Договором Российской Федерации и ФРГ (ст. 2 и п. 2 ст. 10), причем в запросах должно быть указано, проводилось ли запрашивающей стороной собственное дознание и какие были достигнуты результаты; если собственное дознание не проводилось, то должны указываться причины этого;

констатируется, что сведения о физических лицах передаются лишь в тех случаях, если сторона, которая должна получить эти сведения, обеспечивает им необходимую степень защиты в соответствии со своим национальным правом и административными нормами.

Запрос как правовая форма
международного взаимодействия таможенных органов

В ходе взаимодействия таможенные органы Российской Федерации и иностранных государств на основании запросов:

информируют об основных положениях таможенных и валютных правил своего государства;

сообщают данные, которые могут способствовать раскрытию или борьбе с нарушениями действующих в государствах таможенных и валютных правил;

сообщают о лицах, о которых известно, что они нарушают таможенное законодательство или подозреваются в таких нарушениях;

предоставляют информацию о товарах, о которых известно, что они являются предметом незаконного перемещения или подозреваются в таких перемещениях; о средствах сухопутного, морского, воздушного и иного транспорта, о которых известно, что они используются при нарушении таможенных законов и правил или подозреваются в таких нарушениях;

информируют о случаях незаконного перемещения наркотических и психотропных веществ, оружия, валюты с территории одного государства на территорию другого государства;

предоставляют информацию, касающуюся вопросов законности ввоза товаров и таможенных процедур на территорию запрашиваемой страны, законности вывоза товаров с территории запрашиваемой страны;

передают предметы, незаконно ввезенные с территории одного государства на территорию другого;

передают имеющие особую ценность предметы старины и искусства, если они провезены через границы государств с нарушением таможенных валютных и иных правил;

сообщают о случаях нарушения лицами, проживающими на территории государства, таможенных и валютных правил, регулирующих провоз через границу транспортных средств, грузов, багажа, почтовых отправлений, валюты, других платежных средств и валютных ценностей;

обмениваются текстами действующих законов и служебных предписаний по таможенным вопросам;

совершают другие действия, способствующие борьбе с нарушениями таможенных и валютных правил, если такого рода действия допускаются российским законодательством.

В межправительственных соглашениях о сотрудничестве в таможенной сфере даются разные терминологические обозначения запроса и его конкретное содержание. Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Бельгия о взаимной административной помощи в таможенных делах от 2 октября 2001 г. используется термин "запрос об оказании помощи"; в Соглашении с Правительством Федеральной Республики Бразилия о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений от 12 декабря 2001 г. и в Соглашении с Правительством Королевства Норвегия о взаимной помощи между таможенными службами от 30 апреля 1993 г. - термин "запрос о помощи"; в Соглашении с Правительством Королевства Испания о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 14 июня 2000 г. - термин "запрос об оказании содействия"; в Соглашении с Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 13 января 1998 г. - термин "запрос о содействии". Но наиболее часто в международно-правовых документах по таможенным вопросам употребляются термины "запрос" или "обращение".

Форма и содержание запроса

В межправительственных соглашениях и других международных правовых актах, а также во внутригосударственных актах подробно определяются содержание, порядок представления и исполнения запросов.

В Российской Федерации содержание запросов и порядок их подготовки в таможенные органы иностранных государств регламентируются письмом ГТК России от 11 апреля 1996 г. N 22-05/1022 (согласно приказу ГТК России от 17 июня 2002 г. N 758 настоящее письмо действует в части, не противоречащей КоАП РФ); Инструкцией о порядке подготовки международных запросов по делам об административных правонарушениях в связи с проведением оперативных проверок, а также ответов на запросы таможенных служб иностранных государств, утвержденной приказом ГТК России от 17 апреля 2003 г. N 420; письмом ГТК России от 21 мая 1988 г. N 22-05/3811; а также письмом ГТК России от 29 апреля 1998 г. N 22-05/3339 "О порядке подготовки и содержания запросов в таможенную службу США".

Запрос должен представляться в письменной форме. К нему прилагаются документы, необходимые для его выполнения. В условиях чрезвычайной ситуации может быть принят устный запрос, однако он должен быть незамедлительно подтвержден в письменной форме.

Как правило, запросы составляются на официальном языке государства запрашиваемой таможенной службы, под которой имеется в виду таможенная служба, получившая запрос об оказании содействия по таможенным вопросам. Помимо общего правила об использовании государственного языка при представлении запросов в межправительственных соглашениях о сотрудничестве в таможенной сфере предусматриваются и иные варианты:

официальный язык государства запрашиваемой таможенной службы, либо английский или французский (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 14 июня 2000 г.);

английский язык или язык, приемлемый для обеих сторон (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Норвегия о взаимной помощи между таможенными службами от 30 апреля 1993 г.);

государственный язык страны запрашиваемой таможенной службы, английский язык или другой приемлемый язык (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 13 января 1998 г.);

любой приемлемый язык (Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений от 9 июня 1977 г.);

государственные языки государств и английский язык (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 24 февраля 1995 г.);

государственный язык запрашиваемой таможенной службы или другой приемлемый язык (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Словацкой Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 10 октября 1997 г.);

русский язык (постановление коллегии Таможенного комитета Союза Беларуси и России "О взаимодействии белорусских и российских таможенных органов в сфере борьбы с таможенными правонарушениями" от 15 июня 1999 г.);

отсутствует статья о закреплении языков запроса, но по общему правилу - государственные языки государств (Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 3 сентября 1994 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Бразилия о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений от 12 декабря 2001 г.).

В запросы включается следующая информация:

название таможенной службы, делающей запрос;

вид разбирательства;

цель и причина запроса;

перечень нормативных актов, имеющих отношение к делу;

точные и исчерпывающие сведения о физических и юридических лицах, являющихся объектом расследования;

краткое описание обстоятельств, имеющих отношение к делу;

перечень действий, подлежащих выполнению.

Запрос может быть скорректирован или дополнен. При этом дается указание о принятии необходимых мер предосторожности.

Запрос подписывается начальником таможенной службы, передающей запрос об оказании содействия. К запросу могут быть приложены необходимые материалы в форме документов или их заверенных копий, протоколов и др.

Однако должностным лицам таможенных органов Российской Федерации следует тщательно изучать соответствующие положения межправительственных соглашений, так как в статьях некоторых из них, определяющих форму и содержание запросов, перечень данных, необходимых для включения в запрос, отличается от приведенного. Так, в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Бразилия о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений от 12 декабря 2001 г., установлено, что письменные запросы и обращения должны содержать:

наименование и функции запрашивающего таможенного органа;

вид разбирательства;

цель и причины запроса;

идентификационные данные вовлеченных сторон (фамилия, дата и место рождения - для физических лиц, наименование - для юридических лиц и их адреса (юридический адрес - для юридических лиц);

общее изложение сути дела, а также законы и другие нормативные акты, имеющие к нему отношение.

Аналогичные требования к запросу установлены в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Королевства Норвегия о взаимной помощи между таможенными службами от 30 апреля 1993 г.

Еще более краткие требования к запросу установлены в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Польша о сотрудничестве в таможенных делах от 18 февраля 1995 г.:

наименование таможенного органа, по инициативе которого делается запрос;

изложение существа дела, юридических и фактических причин запроса;

необходимые сведения о причастных физических и юридических лицах.

В некоторых соглашениях требования к содержанию запроса отсутствуют вообще. Так, в Меморандуме о взаимопонимании между ГТК России и Ее Величества Таможенной и акцизной службой Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, касающемся сотрудничества между ними и взаимной помощи от 6 января 1994 г., содержатся только условия об информации, которая может быть предоставлена по запросам.

В ряде соглашений указывается на наличие в запросе такого элемента, как законы, правила и другие законодательные акты, имеющие отношение к делу (Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 3 сентября 1994 г.).

Некоторые соглашения (решение Совета руководителей таможенных служб СНГ "О едином порядке обмена информацией по запросам таможенных служб государств-участников СНГ в связи с производством по делу о нарушении таможенных правил" от 16 мая 1996 г., постановление коллегии Таможенного комитета Союза Беларуси и России "О взаимодействии белорусских и российских таможенных органов в сфере борьбы с таможенными правонарушениями" от 15 июня 1999 г.), наоборот, отличаются требованиями большего количества элементов содержания. К общепринятым элементам добавляются такие, как информация о документах (ДКД, ГТД, ТТН и др.), имеющих отношение к перемещению товаров или транспортных средств через таможенную границу; сведения о перевозчиках и принадлежащих им транспортных средствах; желаемый срок исполнения поручения с учетом законодательства запрашиваемой стороны; данные о других поставках между этими же отправителями и получателями, о том, выявлялись ли при этом административные таможенные правонарушения, какие и т. п.

Выполнение запроса

Выполнение запроса об оказании содействия, проведении расследования и т. д. осуществляется в соответствии с законодательством государства запрашиваемой таможенной службы. Однако по просьбе запрашивающей таможенной службы она может применить и правовые нормы запрашивающей стороны, если они не противоречат законодательству запрашиваемой стороны.

При выполнении запроса об оказании содействия запрашиваемая таможенная служба в пределах своей компетенции и возможностей осуществляет передачу имеющейся у нее информации или проводит соответствующие расследования либо предпринимает меры к проведению такого расследования, как если бы она действовала от своего собственного имени или по запросу другого органа своего государства.

В случае если выполнение запроса не входит в компетенцию запрашиваемой таможенной службы, она незамедлительно передает его соответствующему органу. Уведомление об этом направляется запрашивающей таможенной службе по ее просьбе.

Уполномоченные должностные лица одной таможенной службы в отдельных случаях с согласия и в соответствии с условиями, установленными другой таможенной службой, в рамках национального законодательства ее государства могут присутствовать при расследованиях нарушений, проводимых на территории государства этой таможенной службы. В этих случаях упомянутые должностные лица могут предоставлять и получать информацию, включая документальную, или оказывать иное содействие в отношении сделанного запроса.

Когда должностные лица таможенной службы государства одной стороны находятся на территории государства другой стороны, они должны быть готовы представить в любое время доказательство своих официальных полномочий. Эти лица не должны носить форменную одежду и иметь при себе оружие.

По общему правилу запрашиваемая таможенная служба предоставляет запрашивающей таможенной службе акты, свидетельские показания или заверенные копии документов, содержащие всю имеющуюся информацию. Вместо документов для тех же целей может быть передана компьютеризированная информация. Подлинники дел и документов могут быть запрошены лишь в случаях, когда предоставления заверенных копий недостаточно. Они должны быть возвращены при первой возможности.

Для обмена информацией таможенные службы могут устанавливать прямые связи между своими подразделениями, уполномоченными вести действия по предотвращению, расследованию и пресечению таможенных нарушений. В этом случае они обмениваются списками сотрудников, специально назначенных для этих целей.

Информация, полученная в соответствии с запросом, используется только для целей, указанных в нем. Любое другое использование такой информации возможно лишь в случае явно выраженного письменного согласия предоставившей ее таможенной службы.

Информации, сведениям и документам, полученным таможенной службой в соответствии с запросом, обеспечивается такой же режим конфиденциальности, который предусмотрен законодательством государства этой таможенной службы для собственной информации аналогичного характера и содержания.

Таможенные службы могут использовать сведения и документы, полученные на основании запроса, в качестве доказательства в своих протоколах, актах, записях свидетельских показаний, а также в ходе судебных и административных разбирательств.

Доказательственная сила таких сведений и документов определяется в соответствии с законодательством, действующим на территории государства запрашивающей службы.

В случае соответствующего запроса судебных или административных органов государства одной из сторон таможенная служба государства другой стороны может уполномочить своих служащих выступить в качестве свидетелей или экспертов в ходе таких судебных или административных разбирательств.

Эти служащие в рамках имеющихся у них полномочий дают показания по фактам, установленным ими при исполнении своих служебных обязанностей.

В запросе об участии свидетелей или экспертов должно быть конкретно указано, по какому делу и в каком качестве будет выступать служащий.

Транспортные расходы и расходы по проживанию свидетелей, экспертов и переводчиков берет на себя запрашивающая сторона.

Стороны взаимно отказываются от любого требования возмещать расходы, вытекающие из выполнения запроса, за исключением расходов, связанных с привлечением свидетелей, экспертов и переводчиков, не состоящих на государственной службе.

Отказ в выполнении запроса

В выполнении запроса запрашиваемая таможенная служба может отказать по основаниям, предусмотренным межправительственными соглашениями о сотрудничестве в таможенной сфере. В соглашениях предусматриваются различные основания для отказа. Так, в ст. 16 "Исключения из обязательств по оказанию содействия" Соглашения между Правительством РФ и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 14 июня 2000 г. предусматривается, что:

в тех случаях, когда запрашиваемая таможенная служба считает, что выполнение запроса может нанести ущерб суверенитету, безопасности, публичному порядку или любым другим существенным интересам ее государства, она может полностью или частично отказать в содействии либо отказать при соблюдении определенных условий или требований;

если запрашивающая таможенная служба обращается за содействием, которое не могла бы оказать сама, в своем запросе она отмечает этот факт. Выполнение такого запроса передается на усмотрение запрашиваемой таможенной службы;

если в содействии отказано или его выполнение отложено, то решение об отказе или отсрочке с указанием причины должно быть незамедлительно доведено в письменной форме до сведения запрашивающей таможенной службы.

В статье 17 Меморандума о взаимопонимании между ГТК России и Ее Величества Таможенной и акцизной службой Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, касающегося сотрудничества между ними и взаимной помощи, от 6 января 1994 г. устанавливаются следующие основания отказа в выполнении запроса: если его выполнение может нанести ущерб суверенитету, безопасности, публичному порядку или иным важным сферам национальных интересов ее государства, либо если это выполнение связано с раскрытием промышленной, коммерческой или профессиональной тайны.

Аналогичное правило установлено в ст. 8 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Бразилия о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений.

Статья 10 Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 3 сентября 1994 г. дополняет этот перечень указанием на возможность помешать ведущемуся разбирательству на территории государства запрашиваемой стороны. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Государства Израиль о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах устанавливает в случае отказа от выполнения запроса процедуру консультации с целью определения того, может ли быть оказано содействие при соблюдении требований или условий, выдвинутых запрашиваемой таможенной службой.

Еще одно правило, установленное в правительственных соглашениях, касается того, что если запрашивающая таможенная служба обращается за содействием, которое не могла бы оказать сама, в своем запросе она отмечает этот факт. Выполнение такого запроса передается на усмотрение запрашиваемой таможенной службы (например, п. 3 ст. 19 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Индия о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 25 марта 1997 г.; п. 2 ст. 8 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Бразилия о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений от 12 декабря 2001 г.).

Организационно-правовые формы сотрудничества
таможенных органов Российской Федерации с таможенными
органами государств СНГ

Соглашение о создании СНГ было подписано главами 12 стран (Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана и Украины) 21 декабря 1991 г.

Статьей 1 Соглашения закрепляются обязательства договаривающихся сторон образовать Содружество Независимых Государств. К сфере их совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координационные институты Содружества, согласно ст. 7 Соглашения относится сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, а также сотрудничество в области таможенной политики.

В соответствии с положениями Соглашения о координационных институтах Содружества Независимых Государств (Алма-Ата, 21 декабря 1991 г.) Общими координационными институтами Содружества являются следующие:

Совет глав государств - высший орган Содружества - рассматривает и принимает решения по основным вопросам деятельности государств-членов, находящимся в сфере их общих интересов;

Совет глав правительств координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и других областях;

Координационно-консультативный комитет - постоянный исполнительный и координационный орган СНГ. Он состоит из постоянных полномочных представителей (по два от каждого государства-члена) и координатора Комитета. Его задачами являются, в частности, разработка и представление предложений по вопросам сотрудничества в различных областях, в том числе в таможенной области;

Исполнительный секретарь СНГ отвечает за организационно-техническое обеспечение работы органов Содружества. В его функции входит также предварительный анализ вопросов, представляемых на рассмотрение глав государств, и правовая экспертиза проектов документов, подготавливаемых для основных органов СНГ.

Среди других органов Содружества - Совет Министров иностранных дел, Совет Министров обороны, Штаб по координации военного сотрудничества государств - членов Содружества, Экономический суд, Межгосударственный банк, Межпарламентская ассамблея и др.

С самого начала создания Содружества основные усилия государств-членов были направлены на развитие и углубление сотрудничества в экономической сфере, на создание общих рынков товаров и услуг, рабочей силы, капитала и ценных бумаг.

Протокол к Соглашению об образовании СНГ от 21 декабря 1991 г., Алма-Атинская декларация государств участников СНГ от 21 декабря 1991 г., Устав Содружества Независимых Государств (Решение Совета глав государств от 22 января 1993 г.) окончательно закрепили намерение государств создать общий рынок товаров и услуг. Реализуя это намерение, Российская Федерация заключила со всеми участниками СНГ двусторонние соглашения о свободной торговле.

В 1993 г. государствами - участниками СНГ был подписан и в дальнейшем ратифицирован Договор о создании Экономического союза.

На основе двусторонних соглашений о свободной торговле и Договора о создании Экономического союза государства СНГ в 1994 г. заключили Соглашение о зоне свободной торговли. Таким образом, к 1994 г. была создана нормативно-правовая основа для создания зоны свободной торговли, включающей территории всех государств СНГ.

Правовой основой всей системы договоров, регулирующих экономические отношения государств СНГ, является в первую очередь уже упомянутый Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1994 г. Российская Федерация ратифицировала этот Договор 2 ноября 1993 г. (Федеральный закон от 2 ноября 1994 г. N 32-ФЗ)*(12). В ст. 3 Договора установлено, что данный Экономический союз предполагает:

свободное перемещение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы;

согласованную денежно-кредитную, бюджетную, налоговую, ценовую, внешнеэкономическую, таможенную и валютную политику.

В Договоре содержатся основные принципы и нормы, регулирующие согласование между независимыми государствами таможенной политики. Статьей 5 предусмотрены меры, которые стороны согласились предпринимать в целях сближения хозяйственного законодательства и проведения согласованной политики в области таможенных правил и тарифов.

Основополагающим источником правового регулирования сотрудничества государств - участников СНГ в таможенной сфере является Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 15 апреля 1994 г.

Соглашение предусматривает, что таможенные службы, под которыми понимаются центральные таможенные органы сторон, в рамках своей компетенции и с соблюдением законодательства сторон будут сотрудничать в целях:

совершенствования пассажирского и грузового сообщения между сторонами;

обеспечения правильного взимания таможенных пошлин, сборов и других платежей, а также применения таможенных льгот;

предотвращения, пресечения и расследования таможенных правонарушений.

В соответствии со ст. 3 Соглашения таможенные службы:

принимают по взаимному согласованию необходимые меры по упрощению таможенного оформления;

признают таможенные обеспечения друг друга (пломбы, оттиски печатей, штампы), таможенные документы друг друга, а при необходимости накладывают собственные таможенные обеспечения на перемещаемые товары.

Товары и транспортные средства, следующие транзитом, освобождаются от таможенного досмотра, за исключением случаев, когда есть основания полагать, что их ввоз, вывоз и транзит запрещены в соответствии с законодательством сторон, либо имеет место таможенное правонарушение.

Таможенные службы представляют друг другу по запросу свидетельства, подтверждающие, что товары, которые вывезены с территории одной стороны, ввозятся на территорию другой стороны на законных основаниях. В свидетельствах указываются вид и результаты таможенных процедур, в соответствии с которыми оформлялись товары. Это касается также тех случаев, когда товары реэкспортируются с территории другой стороны.

Таможенные службы представляют друг другу по запросу сведения о том, что представленные подчиненными им таможенными органами свидетельства или другие документы являются подлинными и содержат все необходимые данные.

Соглашение предусматривает порядок информационного обмена между таможенными службами, меры борьбы с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, а также порядок проведения проверок и расследований по запросам. Подробно регламентируется форма и содержание запросов, порядок их выполнения, представления подлинных документов, режим использования полученных сведений и другие вопросы.

В целях исполнения Соглашения предусмотрено, что сотрудничество осуществляется непосредственно между таможенными службами.

Таможенные службы издают в рамках своей компетенции необходимые для исполнения Соглашения нормативные акты.

В целях исполнения Соглашения таможенные службы обеспечивают взаимное представительство при этих службах, устанавливают необходимые связи между подчиненными им таможенными органами, а также могут осуществлять совместный таможенный контроль.

В дополнение к данному Соглашению Правительство РФ заключило двусторонние соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах с правительствами всех государств СНГ.

Одни из этих соглашений, как, например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах, полностью повторяют текст многостороннего соглашения государств СНГ. Содержание других, например, Соглашения между Правительством РФ и Правительством Украины о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах, также идентично тексту многостороннего соглашения стран СНГ, но имеет одно формальное отличие. В многостороннем Соглашении вопрос об отказе в содействии включен в ст. 12 "Выполнение запроса", а в приведенном двустороннем соглашении он представляет собой отдельную ст. 15 "Отказ в содействии", хотя п. 1, 2 ст. 15 двустороннего соглашения полностью повторяют п. 2, 3 ст. 12 многостороннего соглашения стран - участников СНГ.

В целом тексты и юридическая сила этих соглашений одинаковы.

Неким курьезом среди двусторонних соглашений следует считать Договор между Правительством РФ и Правительством Чеченской Республики Ичкерия о взаимодействии в сфере таможенного дела от 12 июля 1997 г., являющийся беспрецедентным и противоречащим Конституции РФ, относящей таможенное регулирование исключительно к ведению Российской Федерации и не допускающей договорных начал в регламентации этой сферы (п. "ж" ст. 71), а также запрещающей установление на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74).

Договор состоит из восьми статей. Субъектом, осуществляющим таможенное оформление и таможенный контроль в Республике Ичкерия, названа Государственная погранично-таможенная служба Чеченской Республики Ичкерия. Договор имеет характер соглашения о намерениях и не регулирует какие-либо сферы взаимодействия между Россией и Ичкерией в таможенном деле.

Таможенными органами Азербайджана, Армении, Белоруссии, Кыргызстана, Туркменистана, Узбекистана принято Соглашение о порядке таможенного оформления транзитных грузов от 2 апреля 1992 г. В нем определены обязательства сторон по согласованию общих терминов и понятий технологии таможенного оформления транзитных грузов. Установлено, что товары, ввезенные для внутреннего потребления на территорию одного из договаривающихся государств с территории другого, пропускаются таможнями государства вывоза в соответствии с его национальным законодательством при наличии разрешения, которое выдается в порядке, определенном внутренним законодательством. В Соглашении регламентируется порядок определения государства происхождения товара, требования к сертификату, подтверждающему происхождение товара, и форма этого сертификата.

В целях обеспечения практического взаимодействия в области таможенного дела при реализации Договора о создании Экономического союза государства СНГ учредили Совет руководителей таможенных служб государств - участников СНГ, положение о котором утверждено решением Совета глав правительств СНГ от 23 декабря 1993 г. (в ред. решения от 26 июля 1996 г.).

Совет возглавляет Председатель, избираемый на основе ротации. На Совет возложена разработка предложений для Совета глав государств СНГ, Совета глав правительств СНГ и межгосударственного экономического комитета Экономического союза по принятию решений и заключению договоров, касающихся таможенного дела.

Советом были подготовлены Основы таможенных законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств, утвержденные 10 февраля 1995 г. решением Совета глав государств СНГ. На базе этого основополагающего акта СНГ по таможенному делу осуществляется гармонизация и унификация национальных таможенных законодательств.

Основы определяют принципы правового, экономического и организационного регулирования таможенного дела государств - участников СНГ. При этом за государствами сохраняется право введения национальных норм регулирования при условии, что они не будут противоречить Основам. Благодаря разработке Основ государства СНГ получили возможность унифицировать основные функции таможенных органов и основные понятия, используемые в таможенном деле.

Основы закрепили, что каждое государство - участник СНГ имеет свою таможенную территорию, над которой оно сохраняет суверенитет и обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела. Как международно-правовой документ Основы устанавливают не только материальные и процессуальные нормы таможенного оформления, контроля, выявления и пресечения таможенных правонарушений, но и базовые нормы, применяемые для целей тарифного регулирования внешней торговли.

Кроме названных международно-правовых актов, регулирующих отношения сотрудничества в области таможенного дела государств СНГ, существует еще ряд важных договоров, касающихся создания таможенных союзов в рамках СНГ.

В рамках СНГ Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан в целях сохранения и укрепления единого экономического пространства и обеспечения в пределах этого пространства свободного движения товаров заключили Соглашение о принципах таможенной политики от 13 марта 1992 г.

Это Соглашение имеет ключевое значение для международно-правового сотрудничества в таможенной сфере в рамках СНГ.

В соответствии с Соглашением (ст. 2) для реализации его целей создается Таможенный союз, который в пределах своих функций является самостоятельным субъектом международного права (ст. 1). В связи с этим образуется общая таможенная территория государств - участников Соглашения, представляющая собой совокупность таможенных территорий договаривающихся сторон.

Стороны согласовывают общий таможенный тариф и содействуют единообразному внутреннему налогообложению товаров и иных предметов, ввозимых на общую таможенную территорию и вывозимых с этой территории. Товары, обращающиеся внутри Таможенного союза, не облагаются таможенными пошлинами и иными налогами и сборами, имеющими эквивалентное действие.

Стороны согласились воздерживаться от установления таможенных барьеров между собой и обязуются пересматривать качественные ограничения, с тем чтобы объем ограничений на вывоз товаров во взаимном обмене уменьшался. При этом количественные ограничения могут сохраняться лишь по взаимному согласованию между государствами только на вывоз товаров и на конкретный срок. Одновременно стороны обязались отменить количественные ограничения на вывоз вещей личного пользования, принадлежащих гражданам государств, участвующих в Соглашении.

Соглашение не затрагивает права любой договаривающейся стороны на принятие в соответствии с международным правом, а также ее внутренним законодательством мер, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, культурно-исторического наследия своих народов, охраны редких животных и растений (ст. 4).

Для обеспечения функционирования Таможенного союза, выработки общей таможенной политики, координации взаимодействия таможенных служб, сбора и анализа таможенной статистики в ст. 5 Соглашения предусмотрено учреждение Таможенного совета.

Таможенный совет - высший орган Таможенного союза. Его деятельность регламентируется Положением о Таможенном совете от 13 марта 1992 г.

Основными целями Совета являются:

обеспечение функционирования Таможенного союза;

выработка и проведение единой таможенной политики, учитывающей интересы субъектов хозяйственной деятельности государств - участников Таможенного Союза;

противодействие монополизму, а также дискриминационным акциям иностранных государств и союзов;

пресечение недобросовестной конкуренции при осуществлении экспортно-импортных операций;

защита потребительского и промышленного рынков в рамках объединенного рынка государств - участников Таможенного союза;

разработка и реализация конкретных межгосударственных программ развития таможенного дела и др.

Для достижения указанных целей Совет наделен следующими функциями:

разработка, рассмотрение и утверждение предложений по основным направлениям таможенной политики государств - участников Таможенного союза, включая Общий таможенный тариф государств-участников, формируемый на основе Гармонизированной системы описания и кодирования товаров; порядок установления, отмены или изменения ставок таможенных пошлин, предоставления тарифных льгот и преференций; положение о применении таможенных пошлин, включая специальные, антидемпинговые и компенсационные; порядок организации и проведения необходимых процедур, предшествующих принятию решений о применении таможенных пошлин; изменение номенклатурной части Общего таможенного тарифа;

разработка и рассмотрение проектов актов законодательства Таможенного союза и его международных договоров в части, касающейся таможенно-тарифного регулирования;

изучение всего комплекса вопросов таможенного сотрудничества, которому государства - участники Таможенного союза согласились содействовать, технических аспектов таможенных систем с целью предложения практических средств достижения возможно более высокого уровня их единообразия и согласованности;

разработка и принятие решений, обеспечивающих единообразие в толковании и применении соглашений в области таможенного дела, действующего таможенного законодательства Таможенного союза, включая вопросы номенклатуры для классификации товаров, а также разрешение споров по толкованию и применению документов;

обеспечение распространения информации, касающейся таможенно-тарифного регулирования и таможенных процедур, предоставление правительствам государств - участников Таможенного союза предложений по таможенному делу; сотрудничество с международными организациями по вопросам, входящим в компетенцию Совета.

Членами Совета являются все члены правительств государств - участников Таможенного союза. Каждый член Совета вправе определить в качестве своих представителей своего заместителя и не более трех советников (экспертов). Члены Совета, их заместители и советники (эксперты) назначаются правительствами государств - участников Таможенного союза. Совет избирает председателя и определяет его полномочия. Совет назначает секретаря, который руководит деятельностью рабочего аппарата и специализированными техническими комитетами Совета (ст. 5 Положения).

Порядок работы Совета. Заседания Совета проводятся по мере необходимости, не реже одного раза в два месяца. Для координации действий национальных служб таможенных администраций и исполнения своих функций Советом создаются исполнительные органы. При необходимости для содействия своей работе формируются специализированные технические комитеты. Функции рабочего аппарата осуществляются его Секретариатом. Заседания Совета проходят поочередно в столицах государств - участников Таможенного союза. Штаб-квартира находится в Москве (Российская Федерация).

Правовые основы и формы деятельности Совета. В своей работе Совет руководствуется Соглашением о принципах таможенной политики, Положением о Таможенном совете, Регламентом работы Совета, Положением об установлении, отмене и изменении ставок таможенных пошлин, Правилами оценки в таможенных целях, а также Правилами определения страны происхождения, которые разрабатываются и принимаются Советом.

Международно-правовые формы деятельности Совета оформляются в следующем порядке:

установление размеров ввозных и вывозных таможенных пошлин на товары и иные предметы;

установление сезонных таможенных пошлин;

установление, изменение и отмена ставок таможенных пошлин на предметы личного пользования;

определение условий возврата таможенных пошлин при вывозе с таможенных территорий государств - членов Таможенного союза товаров, ввезенных для сборки, монтажа, переработки или обработки;

освобождение от уплаты таможенных пошлин на товары и иные предметы, воплощающие в себе новейшие достижения научно-технического прогресса, не производимые или производимые в недостаточных количествах в государствах - участниках Таможенного союза;

внесение изменений в номенклатуру Общего таможенного тарифа в целях регулирования и защиты объединенного рынка государств - участников Таможенного союза с учетом международных норм и практики;

установление иных правил в целях более эффективного использования средств регулирования внешнеэкономической деятельности, предусмотренных в законодательствах государств - участников Таможенного союза, и сближения этих средств с международной практикой;

внесение в правительства договаривающихся сторон рекомендаций, направленных на укрепление объединенного рынка государств - участников Таможенного союза, совершенствование системы регулирования внешнеэкономической деятельности государств - участников Таможенного союза, включая вопросы налогообложения, количественного регулирования режима иностранных инвестиций, а также иные вопросы, связанные с эффективным действием Общего таможенного тарифа;

формулирование запроса и получение от органов государственного управления, субъектов хозяйственной деятельности и банковских учреждений государств - участников Таможенного союза документов и сведений, необходимых для своей деятельности;

учреждение бюджета для решения вопросов материально-технического, финансового, кадрового, социального и иного обеспечения деятельности Таможенного совета, а также для реализации межгосударственных программ таможенного дела, включая вопросы обустройства общих таможенных границ.

Порядок принятия решений Совета и их юридическая сила. Решения Совета принимаются с общего согласия его членов либо их заместителей, присутствующих на заседании Совета. Каждое государство - участник Таможенного союза обладает в Совете одним голосом.

С общего согласия Совет устанавливает порядок голосования, приглашает на свои заседания с правом совещательного голоса представителей органов государственного управления, субъектов хозяйственной деятельности, банковских учреждений, а также международных организаций. Решения Совета принимаются в форме постановлений, подписываются Председателем Совета и подлежат публикации для всеобщего сведения в официальном издании, устанавливаемом Советом. Решения Совета являются окончательными и подлежат непосредственному применению во всех государствах - участниках Таможенного союза без каких-либо дополнительных процедур.

Постановления Совета, имеющие общее значение, если они не устанавливают более льготные нормы по сравнению с ранее действующими, вступают в силу по истечении одного месяца с даты опубликования для всеобщего сведения. По вопросам текущей деятельности Председатель Совета издает распоряжения ненормативного характера.

Однако формирование этого многостороннего Таможенного союза еще не завершено.

Примером успешной реализации планов создания реальных таможенных союзов в рамках СНГ является Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г.

На основании этого Соглашения были приняты Указ Президента РФ от 25 мая 1995 г. N 525 "Об отмене таможенного контроля на границе Российской Федерации с Республикой Беларусь"*(13), приказ ГТК России от 21 марта 1995 г. "О первоочередных мерах по реализации Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь" и ряд других нормативных актов. Образование российско-белорусского Таможенного союза привело к переносу таможенного контроля с границы Российской Федерации с Республикой Беларусь на внешние границы Республики Беларусь, отмене взимания таможенных платежей в отношении двустороннего товарооборота и т. д. Однако единое таможенное пространство Союза Белоруссии и России не упразднило национальные таможенные территории государств - участников Союза.

Одновременно продолжается формирование многостороннего Таможенного союза с участием Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана. В Москве 26 февраля 1999 г. руководителями России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана был подписан Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. В нем подтверждено обязательство завершить формирование Таможенного союза и создать на его основе Единое экономическое пространство.

Таможенный комитет Союзного государства
и правовые формы его деятельности

Договором об образовании Сообщества России и Беларуси от 2 апреля 1996 г. предусматривалось завершение создания общего таможенного пространства с объединенной службой управления до конца 1997 г. Постановлением Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. было принято решение о создании Таможенного Комитета Сообщества.

Решением Исполнительного комитета Сообщества Беларуси и России 4 сентября 1996 г. было утверждено Положение о Таможенном комитете Сообщества*(14).

В соответствии с Договором об образовании Союза Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. Решением Исполнительного комитета Союза России и Беларуси от 23 июля 1997 г. было утверждено новое Положение о Таможенном комитете Союза.

Перед ТК Союза поставлена задача: осуществлять совместную организацию и руководство таможенным делом в Союзе. Таможенный комитет подотчетен Высшему Совету и Исполнительному комитету Союза и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими отраслевыми органами управления.

В своей деятельности ТК Союза руководствуется Договором об образовании Союза от 2 апреля 1996 г., Статуcом Высшего Совета, Положением об Исполнительном комитете, Основами таможенных законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств, нормативно-правовыми актами Союза и унифицированным законодательством государств Союза в области таможенного дела, а также Положением.

Возложенные на него задачи комитет практически решает как непосредственно, так и через центральные таможенные органы государств Союза.

На Таможенный комитет возлагаются следующие задачи:

защита экономических интересов Союза, обеспечение в пределах своей компетенции его экономической безопасности и завершение создания общего таможенного пространства Союза (единой таможенной территории);

участие в разработке таможенной политики Союза и реализации этой политики;

организация и совершенствование таможенного дела в Союзе;

обеспечение соблюдения нормативно-правовых актов Союза и унифицированного законодательства государств Союза по таможенному делу и иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы Союза;

обеспечение участия Союза в международном сотрудничестве по таможенным вопросам и другие задачи.

В зависимости от связи функций ТК Союза с его задачами можно выделить несколько групп его функций.

1. Функции, связанные с участием в разработке таможенной политики Союза и реализации этой политики. В их числе ТК Союза:

подготавливает предложения по определению таможенной политики Союза и ее совершенствованию;

разрабатывает правовой, экономический и организационный механизмы реализации таможенной политики Союза, обеспечивает ее претворение в жизнь;

подготавливает проекты нормативно-правовых актов Союза и унифицированных законодательных актов государств Союза о таможенном деле;

разрабатывает и реализует программы развития таможенного дела в Союзе;

участвует в подготовке предложений о совершенствовании механизма регулирования взаимоотношений государств Союза с другими государствами в сфере экономики, включая укрепление международной производственной кооперации, стимулирование экспорта, привлечение иностранных инвестиций и др.

2. Функции, связанные с организацией применения и совершенствования средств таможенного регулирования. В их числе ТК Союза:

вносит в Исполнительный комитет предложения о ставках и механизме применения таможенных и иных пошлин и налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу Союза;

участвует в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Союза, включая лицензирование, регулирование цен и другие нетарифные меры, организует в соответствии со своей компетенцией реализацию этих мер;

организует взимание таможенных пошлин и налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу Союза, а также иных таможенных платежей.

Обеспечивает распределение взимаемых таможенных пошлин и налогов между бюджетами государств Союза в порядке, определяемом Исполнительным комитетом Союза, а также своевременное и полное внесение таможенных пошлин и налогов в бюджеты соответствующих государств;

организует систему контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров и др.

3. Функции, связанные с обеспечением эффективного использования таможенных режимов. В их числе ТК Союза:

организует осуществление таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, принимает меры к совершенствованию и упрощению таможенного оформления и таможенного контроля без ущерба эффективности такого контроля;

разрабатывает меры и создает условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу Союза, а также содействующие развитию внешнеэкономических связей государств Союза, предприятий, учреждений, организаций и граждан, обеспечивает реализацию этих мер, включая развитие таможенной инфраструктуры;

обеспечивает деятельность таможенных органов государств Союза по соблюдению режима зоны таможенного контроля, а также по охране таможенной границы Союза;

участвует в разработке и организует соблюдение разрешительного порядка перемещения отдельных товаров и транспортных средств через таможенную границу Союза.

4. Функции, связанные с организацией таможенного контроля. В их числе ТК Союза:

участвует в организации экспортного контроля, контроля за вывозом стратегических и других жизненно важных для интересов Союза материалов, а также культурных ценностей;

организует осуществление таможенными органами валютного контроля за перемещением валюты и валютных ценностей через таможенную границу Союза, а также за совершением валютных операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через эту границу и др.

5. Функции, связанные с обеспечением соблюдения нормативно-правовых актов Союза. В их числе ТК Союза:

обеспечивает формирование нормативно-правовой базы Союза по таможенному делу;

создает и совершенствует систему мер, обеспечивающих соблюдение нормативно-правовых актов Союза и унифицированного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы и др.

6. Правоохранительные функции. В их числе ТК Союза:

обеспечивает участие таможенных органов в осуществлении мер по защите государственной безопасности, охране общественного порядка;

организует деятельность таможенных органов государств Союза по борьбе с контрабандой, иными преступлениями в сфере таможенного дела, а также нарушениями таможенных правил и административными правонарушениями;

разрабатывает и реализует систему мер по пресечению незаконного оборота через таможенную границу Союза наркотических средств и психотропных веществ, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов государств Союза и зарубежных стран;

обеспечивает оказание таможенными органами содействия в борьбе с международным терроризмом и др.

7. Функции, связанные с учетом и статистикой в таможенном деле. В их числе ТК Союза:

организует ведение таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики государств Союза;

представляет в установленном порядке данные таможенной статистики Высшему Совету Союза, Парламентскому Собранию Союза, Исполнительному комитету Союза, отраслевым органам управления Союза, высшим органам государственной власти государств Союза;

обеспечивает информирование иных государственных органов государств Союза, предприятий, учреждений, организаций и граждан посредством официальных публикаций данных таможенной статистики внешней торговли по принятым в международной практике формам;

обеспечивает в установленном порядке Высший Совет, Парламентское Собрание, Исполнительный комитет и отраслевые органы управления Союза, высшие органы государственной власти государств Союза информацией по таможенным вопросам.

8. Функции, связанные с защитой прав физических и юридических лиц. В их числе ТК Союза:

принимает меры по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела;

создает систему по оказанию консультационных услуг;

обеспечивает в пределах своей компетенции опубликование нормативно-правовых актов по таможенному делу;

проводит информационно-разъяснительную работу по состоянию и развитию таможенного дела в Союзе, используя для этого различные средства, включая публикации в средствах массовой информации, и др.

9. Функции, связанные с международным сотрудничеством. В их числе ТК Союза:

в установленном порядке согласовывает проекты международных договоров государств Союза по вопросам таможенного дела, а также других международных договоров государств Союза в части, касающейся таможенного дела, представляет предложения о заключении таких договоров;

координирует участие центральных таможенных органов государств Союза в международном сотрудничестве по таможенным вопросам;

обеспечивает изучение и анализ таможенной политики иностранных государств и состояния таможенного дела в этих государствах и др.

10. Функции, связанные с кадровой и социальной политикой. В их числе ТК Союза:

обеспечивает подготовку, переподготовку и повышение квалификации должностных лиц и специалистов для таможенных органов и подведомственных им предприятий, учреждений и организаций;

утверждает единые учебные программы для учебных заведений, подведомственных центральным таможенным органам государств Союза;

организует систему обучения специалистов в области таможенного дела для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций государств Союза;

развивает материально-техническую и социальную базу таможенных органов и подведомственных им предприятий, учреждений и организаций;

содействует реализации мер правовой и социальной защиты должностных лиц и работников таможенных органов и подведомственных им предприятий, учреждений и организаций и др.

Из приведенных функций ТК Союза видно, что они носят аналитический, координационный, регулирующий и организационный характер. Это еще раз подчеркивает, что ТК Союза является функциональным центром Союза в таможенной сфере, обеспечивающим:

организацию применения и совершенствование средств таможенного регулирования хозяйственной деятельности, исходя из приоритетов развития экономики Союза;

формирование нормативно-правовой базы Союза по таможенному делу.

Перечень функций ТК Союза, закрепленных в Положении от 23 июля 1997 г., не является исчерпывающим. ТК Союза выполняет и другие функции, возложенные на него Высшим Советом и Исполнительным Комитетом.

Права Таможенного комитета Союза

В процессе осуществления возложенных на него функций ТК Союза пользуется следующими правами:

вносить в Исполнительный комитет предложения по основным направлениям таможенной политики, организации и совершенствованию таможенного дела в Союзе;

издавать в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу и контролировать их исполнение;

поручать центральным таможенным органам Союза подготовку предложений по вопросам тарифного и нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности;

запрашивать и получать у отраслевых органов управления Союза и у таможенных органов государств документы и сведения, необходимые для выполнения возложенных на него задач и функций;

заслушивать отчеты руководителей таможенных органов государств Союза по вопросам совместной организации таможенного дела в Союзе;

согласовывать решения о создании, реорганизации и ликвидации центральными таможенными органами государств Союза региональных (областных) таможенных управлений, таможен, таможенных постов и подведомственных центральным таможенным органам государств Союза предприятий, учреждений и организаций, а также при необходимости положения (уставы) о них.

В случаях, предусмотренных правовыми актами органов Союза, ТК Союза наделен правом:

издавать в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу и контролировать их исполнение;

взаимодействовать в пределах своей компетенции с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, а также должностными лицами и гражданами как в государствах Союза, так и в иных странах;

принимать в установленном порядке иностранные делегации по вопросам, касающимся таможенного дела в Союзе;

образовывать координационные и экспертные советы, временные творческие коллективы и рабочие группы по вопросам таможенного дела;

осуществлять иные правомочия, предоставленные Высшим Советом и Исполнительным комитетом Союза.

Как юридическое лицо ТК Союза вправе:

осуществлять издательскую деятельность;

выполнять функции заказчика продукции (работ, услуг);

привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, включая зарубежных, к решению проблем таможенной политики и таможенного дела.

Внутренняя организационная структура

Возложенные на ТК Союза задачи и функции, в свою очередь, определяют и внутреннюю организационную структуру, состоящую из руководства и рабочего аппарата ТК Союза.

ТК Союза является органом, руководство которым осуществляется на принципах сочетания коллегиальности единоначалия.

Возглавляет ТК Союза председатель, который осуществляет общее руководство деятельности ТК Союза, представляет ТК Союза и обеспечивает его взаимодействие с другими отраслевыми органами управления Союза, осуществляет другие функции и пользуется другими правами в соответствии с решениями Высшего Совета и Исполнительного комитета Союза.

На должность председателя ТК Союза назначается руководитель таможенной службы государства, председательствующего в Исполнительном комитете Союза. Назначение на должность и освобождение от должности оформляются решением Высшего Совета Союза по представлению Исполнительного комитета.

Председатель ТК Союза имеет заместителей по числу государств Союза, назначаемых на должность и освобождаемых от должности по его представлению Исполнительным комитетом Союза.

В ТК Союза образуется коллегия в составе Председателя ТК Союза (председатель коллегии), его заместителей (по должности), а также руководящих работников центральных таможенных органов с равным представительством государств Союза. Члены коллегии ТК Союза утверждаются Исполнительным комитетом по представлению Председателя ТК Союза.

Функции рабочего аппарата ТК Союза выполняет центральный аппарат Государственного таможенного комитета Российской Федерации. Финансирование расходов на содержание указанного аппарата осуществляется за счет средств, выделяемых на содержание таможенной системы Российской Федерации.

Финансирование совместных программ развития таможенного дела, реализуемых ТК Союза, осуществляется за счет средств бюджета Союза либо на основании специальных решений Исполнительного комитета Союза.

Правовые акты Таможенного комитета Союза

Самые важные решения по вопросам таможенной деятельности комитет принимает в форме постановлений Коллегии на основе единогласия, при этом каждое государство Союза имеет один голос. Подписывает постановления Коллегии ТК Союза и организует их исполнение Председатель ТК Союза.

В качестве примера приведем постановление Коллегии ТК Союза "О взаимодействии белорусских и российских таможенных органов в сфере борьбы с таможенными правонарушениями".

Коллегия ТК Союза постановила:

утвердить "Положение о взаимодействии таможенных органов России и Беларуси в борьбе с таможенными правонарушениями";

разработать механизмы совместных операций и оперативного управления процессом борьбы с таможенными правонарушениями.

Положение принято в развитие и на основании Соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах стран СНГ от 15 апреля 1994 г., Соглашения о Таможенном союзе между Республикой Беларусь и Российской Федерацией от 6 января 1995 г., Договора об образовании Сообщества от 2 апреля 1996 г., Договора об образовании Союза Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., Положения о Таможенном комитете Союза, утвержденного решением Исполнительного комитета Союза России и Беларуси от 23 июля 1997 г.

Положение имеет следующую структуру: общие положения; создание совместных рабочих групп; обмен информацией; оперативно-розыскные и проверочные мероприятия, специальные операции; контролируемая поставка; оказание помощи по делам об административных таможенных правонарушениях; оказание помощи по уголовным делам; исключения из обязательств по взаимопомощи; расходы; сфера применения и осуществление.

Как видим, структура Положения в целом идентична структуре двусторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах. Основное отличие - в четком разграничении порядка оказания помощи по делам об административных таможенных правонарушениях и по уголовным делам и определении объема такой помощи по сравнению с многосторонними и двусторонними соглашениями о сотрудничестве в таможенных делах. Так, в п. 6.1 Положения дан закрытый перечень процессуальных действий, которые могут выполняться сторонами по взаимным запросам в ходе производства по делам о нарушении таможенных правил.

Также подробно излагаются требования к запросу (поручению).

Относительно порядка направления поручений о производстве следственных действий по уголовным делам сказано, что таковой регламентируется Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 21 мая 1993 г.

Постановления Коллегии по вопросам, отнесенным национальными законодательствами к компетенции центральных таможенных органов государств Союза, в течение трех дней вводятся в действие приказами их руководителей.

Иные постановления Коллегии при необходимости в установленном порядке подлежат трансформации в национальные законодательства государств Союза. Так, Коллегия ТК Союза приняла постановление "О транзите через территорию Республики Беларусь товаров, перемещаемых физическими лицами между Калининградской областью и остальной частью Российской Федерации" от 15 июня 1999 г., в котором ГТК Беларуси поручалось:

разработать нормативный акт, в котором предусмотреть установленный постановлением порядок перемещения физическими лицами в сопровождаемом багаже товаров, предназначенных для производственной и иной коммерческой деятельности;

подготовить и представить в Совет Министров Республики Беларусь предложения о внесении изменений и дополнений в соответствующие нормативные акты Республики Беларусь.

В случае разногласий при принятии решений Председатель ТК Союза докладывает о них Исполнительному Комитету Союза, который принимает окончательное решение.

Порядок работы Коллегии определяется регламентом, утверждаемым Председателем ТК Союза.

ТК Союза в пределах своей компетенции издает приказы и распоряжения, которые подписываются Председателем. Так, в целях унификации порядка таможенного контроля в отношении условно выпущенных товаров с предоставлением льгот по уплате таможенных платежей Таможенный комитет Союзного государства издал Приказ N 4 "Об утверждении типовой инструкции о порядке контроля целевого использования условно выпущенных товаров, в отношении которых предоставлены льготы по уплате таможенных платежей" от 25 сентября 2002 г.

Начальникам таможенных органов Республики Белоруссия и таможенных органов Российской Федерации предписано обеспечить приведение правовых актов, регламентирующих деятельность таможенных органов, в отношении которых предоставлены льготы по уплате таможенных платежей, в соответствии с Типовой инструкцией.

Сотрудничество по таможенным вопросам в рамках ЕврАзЭС

В результате многосторонних переговоров правительств государств СНГ 10 октября 2000 г. президентами Республик Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Российской Федерации, Таджикистан был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС).

Необходимость создания этой новой международной организации вызвана:

стремлением пяти государств обеспечить свое динамичное развитие путем согласования проводимых социально-экономических преобразований при эффективном использовании экономических потенциалов для повышения уровня жизни своих народов;

решимостью повышать эффективность взаимодействия в целях развития процессов интеграции между "пятеркой" и углублять взаимное сотрудничество в различных областях;

осознанием необходимости координации подходов при интеграции в мировую экономику и международную торговую систему;

стремлением в полной мере выполнять обязательства, принятые пятью государствами в соответствии с Соглашением о Таможенном союзе между Российской Федерации и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г., Договором об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. и Договором о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.

В статье 1 Договора об учреждении Евразийского таможенного сообщества предусмотрено, что стороны учреждают международную организацию "Евразийское экономическое сообщество" (далее - ЕврАзЭС, или Сообщество). ЕврАзЭС обладает полномочиями, добровольно передаваемыми ему сторонами в соответствии с положениями Договора. При этом стороны остаются суверенными и равноправными субъектами международного права.

Цели и задачи ЕврАзЭС:

эффективное продвижение процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства;

другие цели и задачи, определенные в соглашениях о Таможенном союзе, Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях и Договоре о Таможенном союзе и Едином экономической пространстве в соответствии с намеченными в этих документах этапами.

Структуру ЕврАзЭС составляют:

Международный Совет (Межгоссовет);

Интеграционный комитет;

Межпарламентская ассамблея (МПА);

Суд Сообщества.

Межгоссовет, в состав которого входят главы государств и правительств, - высший орган ЕврАзЭС. Он рассматривает принципиальные вопросы Сообщества, связанные с общими интересами государств-участников, определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей и задач ЕврАзЭС.

Интеграционный комитет - постоянно действующий орган ЕврАзЭС. В его основные задачи входит:

обеспечение взаимодействия органов ЕврАзЭС;

подготовка предложений по повестке дня заседаний Межгоссовета и уровню их проведения, а также проектов решений и документов;

подготовка предложений по формированию бюджета ЕврАзЭС и контроль за его исполнением;

контроль за реализацией решений, принятых Межгоссоветом.

Секретариат Интеграционного комитета обеспечивает организацию работы и информационно-техническое обслуживание Межгоссовета и Интеграционного комитета. Секретариат возглавляется Генеральным секретарем, который назначается Межгоссоветом по представлению Интеграционного комитета сроком на три года. Генеральный секретарь является высшим должностным лицом Сообщества, участвует в заседаниях Межгоссовета и Интеграционного комитета (ст. 6).

Межпарламентская Ассамблея (МПА) является органом парламентского сотрудничества в рамках ЕврАзЭС. Она рассматривает вопросы гармонизации (сближения, унификации) национального законодательства государств-участников и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках Сообщества в целях реализации его задач.

МПА формируется из парламентариев, делегируемых парламентами стран-участниц. МПА в пределах своих полномочий: разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений, подлежащие рассмотрению Межгоссоветом; принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства; может обращаться с рекомендациями к Межгоссовету, запросами и рекомендациями к Интеграционному комитету и парламентам государств-участников, с запросами к Суду Сообщества. Положение о МПА утверждается Межгоссоветом (ст. 7).

Суд Сообщества обеспечивает единообразное применение сторонами Договора об учреждении ЕврАзЭС и других действующих в рамках Сообщества договоров и принимаемых его органами решений. Суд рассматривает также споры экономического характера, возникающие между государствами-участниками по вопросам реализации решений органов Сообщества и положений договоров, действующих в его рамках, дает по ним разъяснения и заключения. Суд формируется из представителей государств-участников в количестве не более двух представителей от каждого государства. Судьи назначаются МПА по представлению Межгоссовета сроком на шесть лет. Организация и порядок деятельности Суда определяются его Статутом, утверждаемым Межгоссоветом (ст. 8).

Статья 13 определяет порядок принятия решений. Межгоссовет принимает их консенсусом, за исключением решений о приостановке членства или об исключении из Сообщества, которые принимаются по принципу "консенсус минус голос заинтересованной Договаривающейся Стороны".

В Интеграционном комитете решения принимаются большинством в 2/3 голосов. В случае если за принятие решения проголосовали четыре государства-члена, но при этом оно не набрало большинства в 2/3 голосов, то вопрос передается на рассмотрение Межгоссовета. Количество голосов каждого из государств-членов соответствует его взносу в бюджет Сообщества и составляет (голосов): Россия - 40; Беларусь и Казахстан - по 20, Киргизия и Таджикистан - по 10.

Статья 14 Договора определяет порядок исполнения решений органов ЕврАзЭС. Это происходит путем принятия государствами-членами необходимых национальных нормативных актов в соответствии с национальным законодательством. Контроль за выполнением обязательств государствами по реализации Договора, а также других действующих в рамках Сообщества договоров и решений органов ЕврАзЭС осуществляется органами Сообщества в пределах их компетенции.

В результате деятельности органов ЕврАзЭС по таможенным вопросам было принято несколько важных нормативных актов. Среди них:

Решения Совета руководителей таможенных служб при Интеграционном комитете ЕврАзЭС "О проекте типовой технологической схемы таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых физическими лицами в упрощенном, льготном порядке через внутренние границы государств-членов ЕврАзЭС в пунктах пропуска, расположенных в аэропортах" от 19 декабря 2001 г.;

Конвенция о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 г.;

Соглашение об обмене информацией между налоговыми и таможенными органами государств - членов Евразийского экономического сообщества от 25 января 2002 г.;

Соглашение о таможенном и налоговом контроле за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции на территориях государств - членов ЕврАзЭС от 30 марта 2002 г.;

Положение о порядке согласования проектов решений правительств государств - членов ЕврАзЭС по вопросам регулирования внешнеторговой деятельности и порядке их принятия, утвержденное Решением Межгоссовета ЕврАзЭС N 39 от 26 февраля 2002 г., и др.

Для осуществления сотрудничества по таможенным вопросам в рамках ЕврАзЭС особое значение имеет нормативно-правовое регулирование порядка согласования и принятия решений правительствами государств - участников ЕврАзЭС. Указанным Положением (п. 2) установлено, что согласованию подлежат проекты решений правительств государств - членов ЕврАзЭС по вопросам:

установления (изменения) ставок ввозных таможенных пошлин с учетом ст. 8 Соглашения об Общем таможенном тарифе государств- участников Таможенного союза от 17 февраля 2000 г.;

установления количественных ограничений, а также других мер нетарифного регулирования экспорта и импорта товаров.

К согласованию могут прилагаться проекты решений правительств и по другим вопросам, связанным с регулированием внешнеторговой деятельности государств - членов ЕврАзЭС.

Принятие решения правительством государства - члена ЕврАзЭС по вопросам введения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в торговле осуществляется в соответствии с Протоколом о механизме применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в торговле государств - участников Таможенного союза от 17 февраля 2000 г.

Принятие решения правительством государства - члена ЕврАзЭС по вопросам введения (изменения) вывозных таможенных пошлин осуществляется в соответствии с Протоколом о порядке введения и применения вывозных таможенных пошлин государствами - участниками Таможенного союза от 22 мая 2001 г.

Проекты решений вносятся в правительства государств - членов ЕврАзЭС в соответствии с их национальным законодательством.

Предварительно одобренный проект решения правительства государства - члена ЕврАзЭС направляется в Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС.

Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС обеспечивает направление (в трехдневный срок с даты поступления в Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС) правительству (правительственному органу по делам ЕврАзЭС) государства - члена ЕврАзЭС, внесшему проект решения, копий заключений правительств других государств - членов ЕврАзЭС с указанием даты поступления последнего заключения.

Согласование проекта решения правительства государства - члена ЕврАзЭС считается завершенным при поступлении заключений правительств других государств - членов ЕврАзЭС, в которых выражается согласие с ним.

Проект решения правительства государства - члена ЕврАзЭС, в отношении которого поступили возражения или предложения правительств других государств - членов ЕврАзЭС, согласовывается в Комиссии по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию при Интеграционном комитете ЕврАзЭС.

При положительном заключении Комиссии по проекту решения правительства или при доработке его по договоренности между представителями правительств всех государств - членов ЕврАзЭС в Комиссии согласование считается завершенным.

Генеральный секретарь ЕврАзЭС направляет всем правительствам (правительственным органам по делам ЕврАзЭС) государств - членов ЕврАзЭС уведомление о согласовании проекта решения или согласованный проект решения в трехдневный срок после поступления последнего положительного заключения других государств - членов Сообщества или согласования проекта решения на заседании Комиссии соответственно.

Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС обеспечивает включение в проект повестки дня очередного заседания Интеграционного комитета рассмотрение проектов решений правительств, по которым:

поступили возражения или предложения правительств;

истекли сроки представления в Секретариат Интеграционного комитета заключения правительств;

не достигнуто согласование в Комиссии. В этом случае Секретариат Интеграционного комитета представляет на заседание Интеграционного комитета проект решения и (или) заключение Комиссии.

Решения Интеграционного комитета по проектам решений правительств принимаются в порядке, установленном Договором об учреждении Евразийского экономического сообщества.

Согласованный проект решения правительства визируется членами Интеграционного комитета ЕврАзЭС, участвующими в заседании.

Протокол вместе с согласованным проектом решения правительства направляется во все правительства (правительственные органы по делам ЕврАзЭС) государств - членов Сообщества в трехдневный срок с даты проведения заседания Интеграционного комитета.

В случае если проект решения не согласован, правительство государства - члена ЕврАзЭС, внесшее проект решения, вправе в одностороннем порядке принять временно необходимые меры с максимально возможным учетом интересов других государств - членов ЕврАзЭС.

Решение правительства государства - члена Сообщества может приниматься в одностороннем порядке, без согласования проекта с правительствами других государств-членов, если истек трехмесячный срок согласования, считая с даты направления правительствам государств - членов обращения Секретариата Интеграционного комитета ЕврАзЭС, или если срочные меры необходимо принять в случаях:

острого дефицита данного товара на внутреннем рынке - до стабилизации положения на рынке;

острого дефицита платежного баланса - до стабилизации положения с платежным балансом.

Срок действия решения правительства, принятого без согласования, не должен превышать девяти месяцев.

Решения правительств представляются в Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС в трехдневный срок с даты их официального опубликования в соответствии с национальными законодательствами государств-членов.

Решения правительств государств - членов ЕврАзЭС, принятые в нарушение установленного порядка, подлежат рассмотрению на Межгосударственном Совете (на уровне глав правительств).

* * *

В контексте новой редакции Таможенного кодекса РФ 2003 г. проанализированы формы деятельности и взаимодействия таможенных органов с другими государственными органами и с таможенными службами зарубежных стран.

Таможенный кодекс изменил задачи, функции и права таможенных органов: они превращены из органов, преимущественно регулирующих, в органы, преимущественно контролирующие порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Именно поэтому, в конечном счете, ГТК России и преобразован в Федеральную таможенную службу*(15). Основной функцией службы становится осуществление таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу участниками внешнеэкономической деятельности.

Для реализации функции контроля необходимо выполнение обширной совокупности организационно-управленческих мер, связанных с реализацией законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления таможенного контроля:

определение объектов, мест и времени таможенного контроля;

установление маршрутов, сроков доставки товаров и технологических схем контроля;

наложение средств идентификации на товары и принятие решений о помещении их под соответствующий таможенный режим;

меры по проверке документов о товарах и их осмотру и досмотру и т.д.

Осуществление функции контроля связано также с реализацией правоохранительных мер: административно-правовых, административно-процессуальных, уголовно-процессуальных, уголовно-правовых, военных, оперативно-розыскных и др., обеспечивающих выявление, предупреждение, раскрытие и пресечение правонарушений, а также фискальных мер, состоящих в начислении и сборе таможенных платежей, перечислении их в федеральный бюджет.

При осуществлении контрольных, надзорных, правоохранительных, юрисдикционных функций таможенные органы, их должностные лица неизбежно "вторгаются" в сферу частной (предпринимательской) деятельности, что возможно исключительно строго в соответствии с законом и в установленных им формах. Кроме того, необходимость четкого и детального законодательного регулирования порядка, форм и методов таможенной деятельности обусловлена тем, что она направлена "вовне" и, создавая для государства международно-правовые обязательства, во многом зависит от двусторонних и многосторонних международных соглашений и обеспечивает их реализацию.

Обмен товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность) невозможен без международного сотрудничества государств в области таможенного дела. Таможенные органы России активно участвуют в международном сотрудничестве в области практического обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также в области таможенного регулирования в целях гармонизации и унификации законодательства Российской Федерации с нормами международного права и с общепринятой международной практикой.

Таможенный кодекс содержит новые разделы и главы, направленные на уточнение форм и методов контрольной деятельности таможенных органов. В их числе: "Таможенные процедуры" (раздел II), "Деятельности в области таможенного дела" (гл. 3), "Страна происхождения товаров. Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности" (гл. 6), "Специальные таможенные процедуры" (подразд. 3 разд. II), "Прибытие товаров на таможенную территорию" (гл. 9), "Убытие транспортных средств" (гл. 13), "Выпуск товаров" (гл. 16), "Экспертиза и исследование товаров при осуществлении таможенного контроля" (гл. 36), "Меры, применяемые таможенными органами в отношении отдельных товаров" (гл. 38, предусматривающая меры, предпринимаемые таможенными органами по защите прав интеллектуальной собственности), "Информационные системы и информационные технологии" (гл. 40).

Кодекс, четко обозначив контуры основных функций таможенных органов, еще не полностью регламентировал содержание, формы и методы их деятельности в целом, и контрольной в частности, о чем свидетельствует значительное число бланкетных норм в нем.

С учетом новых решений о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти сейчас необходимо первостепенное внимание уделить вопросам административной организации таможенного дела. Это особенно очевидно, если иметь в виду, что таможенные органы наряду с налоговыми органами как главные источники поступления средств в федеральный бюджет являются "несущими" опорами государства, от стабильности и качества их деятельности зависит благосостояние государства и граждан.

В свете новой редакции Таможенного кодекса и Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 предстоит обновить всю систему законодательных и подзаконных нормативных правовых актов о таможенных органах. Необходимо внести изменения, касающиеся правового статуса, компетенции таможенных органов, правовых форм и методов их деятельности:

в Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"*(16);

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации"*(17);

Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 "Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации"*(18)*.

Необходимо принять Положение о Федеральной таможенной службе, а также внести изменения:

в Общее положение о региональном таможенном управлении (утв. приказом ГТК России от 10 октября 2002 г., в редакции от 16 июня 2003 г.);

Положение о Региональном таможенном управлении специальных операций от 6 декабря 1999 г.;

Общее положение о таможне (утв. приказом ГТК России от 10 октября 2002 г., в редакции от 16 июня 2003 г.);

Общее положение о таможенном посте (утв. приказом ГТК России от 10 октября 2002 г., в редакции от 16 июня 2003 г.).

А.Ф. Ноздрачев,

заведующий отделом административного законодательства Института

законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве

Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук

"Законодательство и экономика", N 8, 9, 10, август, сентябрь, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 1996. - 22. - N Ст. 2663; 1997. - N 20. - Ст. 2242.

*(2) СЗ РФ. - 2002. - 30. - N Ст. 3033.

*(3) СЗ РФ. - 2003. - N 27 (ч. 1). - Ст. 2700.

*(4) СЗ РФ. - 1995. - N 29. - Ст. 2757.

*(5) СЗ РФ. - 2003. - N 46 (ч. 2). - Ст. 4447.

*(6) См.: Письмо ГТК России от 27 октября 1997 г. N 01-15/20469 "О направлении документов".

*(7) См. подробнее: Борисов К.Г. Международное таможенное право: Учеб. пособие. - М.: Росс. у-т дружбы народов, 2001.

*(8) СЗ РФ. - 1998. - N 16. - Ст. 1802.

*(9) Бюллетень международных договоров. - 2000. - N 10.

*(10) Бюллетень международных договоров. - 1999. - N 2.

*(11) См., напр.: Протокол о таможенном контроле за товарами и транспортными средствами, перемещаемыми между таможенными органами государств - участников Таможенного союза от 17 февраля 2000 г.; Протокол о порядке и норме беспрепятственного вывоза физическими лицами государств - участников Таможенного союза наличной иностранной валюты в третьи страны от 23 мая 2000 г.; Протокол о таможенном контроле за реэкспортом товаров, происходящих с территории государств - участников Договора о Таможенном союзе и Едином экономической пространстве от 26 февраля 1999 г. и вывозимых в третьи страны от 22 мая 2001 г.; Протокол о порядке введения и применения вывозимых таможенных пошлин государствами - участниками Таможенного союза от 21 мая 2001 г.

*(12) СЗ РФ. - 1994.- N 28. - Ст. 2925.

*(13) СЗ РФ. - 1995. - N 22. - Ст. 2034.

*(14) Таможенные ведомости.- 1996.- N 12.

*(15) Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 2004. - N 11.- Ст. 945; Российская газета. - 2004. - N 106.

*(16) СЗ РФ. - 2003.- N 50. - Ст. 4850.

*(17) СЗ РФ. - 1997. - N 30. - Ст. 3586.

*(18) СЗ РФ. - 1998. - N 47.- Ст. 5742.