Представительная власть в системе разделения властей (О.Н. Булаков, "Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.)

Представительная власть в системе разделения властей

Представительная ветвь власти - неотъемлемая составляющая принципа разделения властей. Формирование, структура, полномочия и взаимоотношения представительной ветви власти с иными ветвями и внутри нее тесно связаны с реализацией принципа разделения властей.

Принцип разделения властей является важнейшим элементом функционирования демократического государства, исключающим возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Концепция разделения властей зародилась во Франции в середине XVIII столетия и стала логическим продолжением развития политико-правовых идей, возникших в XVII столетии в Англии. Теория разделения властей была создана Дж. Локком, Ш. Монтескье, А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном, Д. Джеем и др. Классической считается теория Ш. Монтескье (1689-1755)(1).

Цель теории разделения властей - создание эффективного механизма функционирования государственных органов, безопасность граждан от произвола и злоупотреблений, обеспечение политических свобод.

Согласно классическому принципу разделения властей в государстве действуют три ветви власти: законодательная, издающая законы; исполнительная, осуществляющая управление на основании изданных законов; судебная, контролирующая соблюдение законов и осуществляющая правосудие. Отечественная наука, изучая теории разделение властей, предлагает различные варианты их адаптации к российской действительности.

Согласно теории разделения властей:

- законодательная, исполнительная и судебная власть предоставляются различным людям и органам в соответствии с конституцией;

- все власти равны перед законом и собой;

- никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными конституцией другой власти;

- судебная власть независима от политического воздействия, судьи несменяемы, независимы, неприкосновенны и подчиняются только закону.

Кроме того, разделение власти на три ветви в государстве обусловлено необходимостью: 1) четкого определения функций, компетенции и ответственности различных государственных органов; 2) обеспечения на конституционной основе возможности контроля государственными органами друг друга; 3) эффективной борьбы со злоупотреблениями властью.

Принцип разделения властей влечет создание противовеса каждому виду власти. Поскольку государственная власть едина, то ее ветви постоянно взаимодействуют, что порождает борьбу, соперничество. Законодательная власть вторгается в полномочия исполнительной, и наоборот. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выработана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможность каждой из них оставаться бесконтрольной. Другими словами, в самой идее разделения властей заложено их противостояние. Отметим, что необходимым элементом системы сдержек и противовесов является оппозиция.

Впервые свое юридическое оформление принцип разделения властей нашел в Конституции США (1778 г.), в конституционных актах Великой французской революции (1789-1794 гг.). Сегодня этот принцип конституционно закреплен в большинстве стран мира с учетом исторических особенностей конкретного государства. Например, в Великобритании действует парламентарная модель разделения властей при существовании конституционной монархии.

На вопрос о точном количестве ветвей государственной власти единого ответа в современной науке нет. Большинство авторов выделяют три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную(2). В Конституции РФ закреплен этот традиционный подход.

Вместе с тем существующая конституционная практика отдельных зарубежных стран и ряда научных исследований позволяют говорить об органах государственной власти, не вписывающихся полностью ни в одну из трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти(3).

К. Хессе признает, что указанный принцип нигде не осуществляется в чистом виде. "Может даже возникнуть мысль,- пишет он,- что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная"(4).

В.Е. Чиркин обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и контрольной, учредительной, избирательной; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе политическая.

Процесс информатизации общества, начавшийся в XX столетии, привел к тому, что в современной теории государства и права стали выделять еще одну ветвь власти - "четвертую власть"- средства массовой информации.

Средства массовой информации не являются носителями государственной власти. Таковыми их называют в силу того, что они оказывают очень сильное, нередко решающее, влияние на массы. Они играют исключительно важную роль в формировании общественного мнения, в создании положительного или, наоборот, отрицательного образа правящей элиты или отдельных лиц(5).

Средства массовой информации можно рассматривать как ветвь власти, так как телевидение, радио, печать, Интернет доступны всем слоям населения. Они не просто информируют общество о каких-либо политических событиях, но иногда и навязывают свою оценку происходящего, имеют возможности манипулировать общественным мнением, оказывать существенное влияние на его формирование.

Признавая появление иных властей, некоторые юристы подчеркивают их взаимопроникновение. Они приходят к выводу, что ни в одной из стран "доктрина разделения власти в "чистом виде" не осуществляется. Жизнь нарушает равновесие этих институтов. Современные ученые-конституционалисты нередко отказываются от понятия разделения властей, указывая взамен на три функции государства"(6).

Отдельного внимания заслуживает точка зрения В.А. Четвернина, который утверждает, что законодательная, исполнительная и судебная власти представляют собой основополагающие институционно-правовые формы публично-властной деятельности. Именно эти три власти, и только они, по мнению Четвернина, исчерпывают предназначение государства - публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности(7).

Далее автор делает следующий вывод: "Там, где есть разделение властей, там не бывает власти президентской, не совпадающей с исполнительной, и контрольной властью, выходящей за пределы контрольных полномочий законодательных, исполнительных, или судебных органов"(8).

На наш взгляд, выделение в системе государственной власти основополагающих ветвей справедливо, но в целом такой подход выглядит несколько упрощенно, так как игнорирует многообразие направлений деятельности современного государства.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но и властных полномочий(9), что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ(10).

Такое единство необходимо для согласования управления обществом. Поэтому главной задачей демократического государства является разграничение полномочий различных властных органов исходя из принципа единства государственной власти, а также установления начал взаимодействия этих органов.

Изолировать ветви власти друг от друга невозможно. Все органы государственной власти осуществляют свои функции, дополняя друг друга, согласовывают действия и координируют усилия, т.е. втягиваются во взаимодействие.

В каждой демократической стране создан свой механизм реализации принципа разделения власти. Различия между современными формами правления выявляются на основе установления взаимоотношений между высшими органами государства. В конституционно-правовой науке все разновидности организации государственной власти принято сводить к нескольким типологическим моделям в зависимости от формы правления(11).

Не до конца разделяя данный подход в силу его условности(12), в рамках настоящей статьи можно выделить следующие способы организации и взаимодействия органов государственной власти:

разделение властей, характерное для президентских республик ("жесткое" разделение властей);

разделение властей, характерное для парламентских монархий и республик ("мягкое" разделение властей);

"смешанные" варианты разделения властей;

отсутствие разделения властей.

Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. С другой стороны, необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей - системе сдержек и противовесов.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной). Исполнительная и судебная ветви хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Следует отметить, что определение ветви власти вообще, и представительной (законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря на обилие исследований органов представительной власти и принципа разделения властей, дано не было.

Представительная (законодательная) власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах Федерации, в автономиях политического характера - также местными законодательными органами.

Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название "парламент".

В политическую науку парламент(13) вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательную функцию, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием законов означало целую революцию в государственном управлении. Поэтому парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека-подданного и бесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Возвращаясь к определению представительной ветви власти, напомним, что она характеризуется определенной совокупностью черт.

Базовой, по мнению автора, является системность представительной ветви власти: она составляет систему представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти, внутрисистемными связями. Системность представительной ветви власти подтверждается наличием единого источника власти (народа), общими принципами формирования и деятельности, единой компетенцией с разделением территории воздействия. В поддержку мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом - по сути, их и назвать таковыми нельзя. Общегосударственный представительный орган не вправе распустить представительный орган субъекта Федерации, автономии, административно-территориальной единицы.

Представительство интересов, выборность - следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Не останавливаясь на деталях, сформулируем основную позицию: выборность, являющаяся одной из характерных черт как всей системы представительной власти, так и ее составляющей - парламента, должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.

Представительные органы обладают определенным объемом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной отдельно взятой стране. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие местные представительные органы.

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание "китайской стены" между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета(14). В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей - политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием "законы" вправе принимать за редким исключением только представительный орган народа - парламент, олицетворяющий законодательную власть.

Следует отметить, что в ряде стран понятие "парламент" является более широким: наряду с избираемой нижней палатой парламент включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в праве возвратить закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных и в обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу (на основе конституционных норм регламентации власти).

В сферу законодательной власти вмешиваются верховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Так, он иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса.

Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия, Россия и др.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции.

Рассматривая взаимоотношения между высшими органами государственной власти при реализации системы сдержек и противовесов, особое внимание необходимо обратить на структуру парламентов. Можно поддержать существующее мнение о том, что мажоритарный принцип, используемый в однопалатном парламенте, является недемократичным для плюралистических обществ, так как меньшинства, которым создаются препятствия в получении доступа к власти, будут чувствовать себя обделенными и дискриминируемыми. Мажоритарная модель в чистом виде имеет тенденцию к концентрации законодательной власти в одной палате, в то время как консенсусная модель характеризуется двухпалатными легислатурами.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, по нашему мнению, не только в множественности членов парламента (депутатов, сенаторов), но и в структуре - в двухпалатности. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Некоторые авторы описывают двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента. Разделение властей - один из основных принципов демократической организации парламента.

Основополагающее место представительной ветви власти в реализации принципа разделения властей определяет нормативное закрепление ведущей роли парламента. Парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская Конституция 1787 г. постановляет: "Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов..." Согласно американской конституционной теории Конгресс является носителем "законодательной ветви власти". Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: "Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу". Статья 26 Конституции Греции 1975 г. устанавливает: "Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики". В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской Конституции 1948 г.: "Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами". Весьма категорично определяет юридический статус парламента Конституция Японии 1947 г.: "Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства". Наконец, в ст. 45 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г. сказано: "Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената". Конституция России устанавливает: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации".

Выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можно предложить ее определение.

Представительная (законодательная) ветвь власти - ведущая из трех ветвей - согласно принципу разделения властей представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанную на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий.

О.Н. Булаков,

заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского

гуманитарного университета, доцент, кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. - М., 1955.

*(2) См.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М., 1999. - С. 140; Общая теория государства и права: Академич. курс в 2-х т. / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1998. - Т. 1. - С. 377.

*(3) См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России и зарубежный опыт.- М., 1998. - С. 246-250; Автамонов А.С. Правовая онтология политики: построение системы категорий. - М., 1999. - С. 269-272.

*(4) См.: Хессе К. Основы конституционного строя ФРГ. - М., 1981. - С. 276, 277.

*(5) Марченко М.Н. Указ. соч. - С. 162.

*(6) См.: Чиркин В.Е. Разделение властей: Социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. - 1990. - N 8.

*(7) Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. - М., 1999. - С. 574.

*(8) Там же. - С. 580.

*(9) Скуратов Ю.И. Разделение властей или распределение функций / Разделение властей и парламентаризм. - М., 1992. - С. 63.

*(10) Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. - М., 2000. - С. 204.

*(11) См.: Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М., 1995. - С. 24.

*(12) Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. - М., 2002. - С. 121, 122.

*(13) Термин "парламент", скорее всего, происходит от французского parler - говорить и, следовательно, в русском языке имеет не совсем благозвучный аналог - говорильня. Общепринятым считается происхождение этого слова от английского "parliament" или немецкого "Der Parlament". Тем не менее его этимология достаточно основательно раскрывает сущность обозначаемого им политического явления. См.: Даниленко В.И. Современный политологический словарь. - М., 2002.

*(14) Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран.- М.: Юристъ, 1997. - С. 130.