Правовое регулирование конкуренции и ограничения монополистической деятельности (Г. Мартыненко, И. Мартыненко, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2004 г.)

Правовое регулирование конкуренции и ограничения
монополистической деятельности

Конкуренция в развитой рыночной экономике играет первостепенную роль, чем и обусловлено проведение государственной политики по законодательной поддержке конкуренции.

Первый российский антимонопольный орган был создан в 1990 г., это был Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП), который впоследствии был переименован в Государственный антимонопольный комитет (ГАК). В 1998 г. Комитет стал Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП).

Проведение антимонопольной политики на товарных и финансовых рынках до 2004 г. осуществлялось МАП России и его территориальными органами.

Указом Президента России от 9 марта 2004 г. N 314 Министерство преобразовано в Федеральную антимонопольную службу (ФАС России) с передачей ей функций по контролю и надзору упраздненного МАП России.

Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю и надзору за соблюдением законодательства в указанных сферах.

Федеральная антимонопольная служба находится в ведении Правительства РФ; в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ, международными договорами Российской Федерации, а также Положением, утверждаемым постановлением Правительства.

В 1991 г. был принят Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Российское антимонопольное законодательство по духу и структуре похоже на антимонопольное законодательство ЕЭС (некоторые страны ЕЭС были социалистическими; проводили приватизацию; российские специалисты были знакомы с правовыми системами европейских стран; географическая близость и возможность для выхода на готовые рынки).

С момента принятия в Закон несколько раз вносились поправки. Последняя была внесена Федеральным законом от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ Многочисленные изменения в Законе свидетельствуют о том, что он развивался вместе с экономикой страны.

Быстро меняющиеся российские экономические реалии, накопленный опыт антимонопольного регулирования, глобализация экономики и грядущее вступление России во Всемирное торговое общество (ВТО) выявили объективную необходимость совершенствования антимонопольного законодательства.

К источникам антимонопольного законодательства (АМЗ) относятся:

Конституция РФ, в соответствии с которой гарантируется единство экономического пространства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8), не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию, недобросовестную конкуренцию (ст. 34);

Гражданский кодекс РФ, согласно которому не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах, использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (ст. 10);

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (ст. 19.5, 19.8, 23.48, 28.3, 28.7);.

Уголовный кодекс РФ (ст. 178);

Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. Федерального закона N 122-ФЗ);

Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг";

Федеральный закон N 147-ФЗ от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях";

указы Президента РФ;

постановления и распоряжения Правительства РФ;

нормативные правовые акты, принимаемые Федеральной антимонопольной службой в установленной сфере деятельности.

Основными целями антимонопольной политики государства являются: формирование единого экономического и правового пространства, обеспечение экономической свободы предпринимательской деятельности, создание конкурентной среды на товарных и финансовых рынках.

Эти цели реализуются принятием специального антимонопольного закона, а также путем контроля за его выполнением.

Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках определяет организационные и правовые аспекты предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках в Российской Федерации, ограничения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями.

Закон действует на всей территории Российской Федерации и распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в РФ, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Закон применяется и в тех случаях, когда действия и соглашения, соответственно, совершаемые либо заключаемые указанными лицами за пределами территории Российской Федерации, приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой другие отрицательные последствия на рынках в Российской Федерации.

Структура Закона: основные понятия, запреты, контрольные функции, полномочия антимонопольного органа.

В статье 4 Закона о конкуренции дано определение основных понятий: товарный рынок, конкуренция, монополистическая деятельность, доминирующее положение, недобросовестная конкуренция и др.

Товарный рынок - сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.

Правильное определение границ и объема товарного рынка является неотъемлемым элементом правовой практики.

Конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Конкуренция, способствующая развитию рынка, разрешена законом, в то время как монополистическая деятельность является противоправной и запрещена законом.

Монополистическая деятельность - противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Доминирующее положение - исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более (если хозяйствующий субъект не докажет обратного). Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%.

Закон не карает за высокую долю, занимаемую хозяйствующим субъектом на рынке. Законом запрещено использование рыночной силы в ущерб конкурентам и потребителям.

Сфера действия Закона о конкуренции

Ограничение монополистической деятельности на рынке. Если положение хозяйствующего субъекта на рынке доминирующее, ему запрещается:

злоупотреблять этим положением (ст. 5), в том числе: изымать товар из обращения для поддержания дефицита; навязывать условия договора, не выгодные для контрагента или не относящиеся к предмету договора; включать в договор дискриминирующие условия; создавать препятствия доступу на рынок; нарушать установленный порядок ценообразования; устанавливать монопольно высокие цены;

вступать в сговор; заключать горизонтальные и вертикальные соглашения (ст. 6);

Для обеспечения практики выявления и пресечения соглашений хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, введена норма (ст. 19.1), которая позволит повысить эффективность работы антимонопольных органов по недопущению антиконкурентных соглашений.

Запрещение органам власти принимать решения, препятствующие развитию конкуренции:

в виде предоставления льгот или дискриминации хозяйствующих субъектов (ст. 7);

в виде сговора с хозяйствующими субъектами (ст. 8).

Новая редакция Закона устанавливает прямой запрет издания указанных актов также и законодательными органами субъектов Российской Федерации, что восполняет пробел в борьбе с незаконными административными барьерами и позволит антимонопольным органам обращаться в судебные органы с исками о признании таких актов недействительными, а действий - незаконными.

Сформулированные в ст. 9 Закона о конкуренции требования к условиям конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления позволят правильно оценивать и квалифицировать действия их организаторов по проведению конкурсов и являются существенным дополнением законодательства. Основная задача, которая должна решаться этим нововведением, - недопущение при организации и проведении конкурсов предоставления льгот и преимуществ отдельным участникам, а также исключение проведения конкурсов "для определенной компании".

Однако практика проведения торгов с участием представителей Министерства по антимонопольной политике показала, что имели место факты нарушения конкурентных принципов закупки.

К примеру, во время торгов, проводимых Министерством обороны РФ по закупке продовольствия для армии, были такие нарушения, но из-за отсутствия достаточных полномочий у сотрудников Министерства они оставались без должного наказания. Представляется реальным, что Службе будет также обременителен этот контроль. Кроме того, очень непросто доказать обоснованность тех или иных условий тендера или их направленность на предоставление преимуществ конкретному поставщику. В связи с этим есть опасение, что нормы ст. 9 не будут работать эффективно.

Следовательно, во избежание "холостых ходов" необходимо в новой редакции Закона предусмотреть более жесткие меры ответственности при выявлении нарушений антимонопольного законодательства в процессе торгов, или некоторые функции Службы (например, отслеживать государственные закупки на всех уровнях, выяснять, обоснованы или нет те или иные требования) передать другому ведомству, сохранив за Службой контроль и надзор.

Пресечение недобросовестной конкуренции (ст. 10), в том числе таких ее видов, как распространение ложных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту; введение потребителя в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления товара; некорректное сравнение одних товаров с другими; продажа товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности.

Осуществление контроля экономической концентрации:

контроль за созданием коммерческих структур и их объединений (ст. 17);

контроль за покупкой крупных пакетов акций (ст. 18).

Способом контроля экономической концентрации является механизм предварительного и последующего согласования с антимонопольными органами действий по созданию, слиянию и присоединению организаций в целях государственного контроля экономической концентрации.

Закон о конкуренции установил пороговые значения активов коммерческих организаций. Итак, согласие антимонопольных органов на слияние и присоединение коммерческих организаций обязательно, если балансовая стоимость активов последних превышает 200 тыс. минимальных размеров оплаты труда.

Лица или органы, принимающие решение о слиянии либо присоединении коммерческих организаций, представляют в антимонопольный орган помимо документов, представляемых в регистрирующий орган в соответствии с законодательством Российской Федерации, ходатайство о даче согласия на слияние либо присоединение коммерческих организаций, сведения об основных видах деятельности и объеме производимой и реализуемой на соответствующих товарных рынках продукции (работ, услуг) и иную информацию, в том числе на магнитном носителе, предусмотренную перечнем, утвержденным федеральным антимонопольным органом.

Антимонопольный орган не позднее 30 дней со дня получения необходимых документов сообщает заявителю в письменной форме о принятом решении.

В случае возникновения необходимости указанный срок может быть увеличен антимонопольным органом, но не более чем на 20 дней.

Антимонопольный орган должен быть уведомлен учредителями (участниками) в течение 45 дней со дня государственной регистрации (со дня внесения изменений и дополнений в Единый государственный реестр юридических лиц):

о создании, слиянии и присоединении некоммерческих организаций;

о создании, слиянии и присоединении некоммерческих организаций (ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств), если в состав участников (членов) этих организаций входит не менее двух коммерческих организаций.

Данные изменения не только сократят административные барьеры, но и позволят антимонопольным органам уделять более пристальное внимание действиям и сделкам, имеющим реальную возможность оказывать негативное влияние на конкуренцию

Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" является одним из значимых инструментов оздоровления ситуации в этой сфере.

Предметом регулирования данным Законом являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и иных, связанных с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг.

Цель Закона о защите конкуренции - регулирование поведения участников рассматриваемых правоотношений на финансовом рынке, пресечение любых недобросовестных действий.

Нормы антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг выполняют триединую задачу: охрана интересов конкурентов, защита интересов потребителей финансовых услуг и сохранение конкуренции в интересах общества в целом.

При определении круга участников, на которых распространяется действие Закона, кроме перечисленных источников рекомендуется руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения в сфере финансовых услуг. Так, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" определяет круг профессиональных участников фондового рынка (гл. 2), Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "О банках и банковской деятельности" раскрывает понятия "кредитные организации", в том числе "банк", которые являются участниками рынка банковских услуг.

Законодательство о страховании, в том числе гл. 48 ГК РФ и Федеральный закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в ред. от 10 декабря 2003 г.), регулирует деятельность страховщиков (страховых и перестраховочных организаций).

Кроме того, в целях определения субъектов рынка финансовых услуг рекомендуется использовать Федеральный закон "О лизинге", Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и др. законодательные акты.

Наибольший интерес с точки зрения практического применения представляют статьи:

запрещающие действия финансовой организации, занимающей доминирующее положение на рынке финансовых услуг;

запрещающие недобросовестную конкуренцию на рынке финансовых услуг между финансовыми организациями.

Недобросовестная конкуренция выражается в действиях, направленных на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, заключении соглашений или ведении согласованных действий между собой или с третьими лицами, которые противоречат законодательству Российской Федерации и обычаям делового оборота и могут причинить или причинили убытки другим финансовым организациям - конкурентам на рынке финансовых услуг либо нанесли ущерб их деловой репутации, в том числе в:

распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другой финансовой организации либо нанести ущерб ее деловой репутации;

некорректном сравнении финансовой организацией предоставляемых ею финансовых услуг с финансовыми услугами, предоставляемыми другими финансовыми организациями.

Практика федерального антимонопольного органа по пресечению недобросовестной конкуренции на рынке финансовых услуг показала, что защита от недобросовестной конкуренции в большинстве случаев сводится к защите такого нематериального блага, как деловая репутация.

Например, Липецкое территориальное управление МАП России рассматривало дело о недобросовестной конкуренции, из которого следовало, что руководитель региональной страховой организации допустил в СМИ следующее высказывание "... со страховой компанией Р, кому приходилось сталкиваться, теперь стараются дела больше не иметь...". Антимонопольный орган квалифицировал данные действия региональной страховой компании как недобросовестную конкуренцию, т.к. подобное заявление может сформировать ложные представления о деятельности компании Р у ее контрагентов.

В соответствии со ст. 3 и 15 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О защите конкуренции" недобросовестной конкуренцией на рынке финансовых услуг являются действия, направленные на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречащие законодательству Российской Федерации и обычаям делового оборота и могущие причинить убытки другим финансовым организациям - конкурентам на рынке финансовых услуг либо наносящие ущерб их деловой репутации.

Государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий осуществляются на основе Федерального закона "О естественных монополиях".

Естественная монополия - это состояние рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товары.

Закон о естественных монополиях регулирует деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по трубопроводам;

услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

железнодорожные перевозки;

услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии (абз. 3 ч. 1 ст. 3 Закона).

Деятельность этих лиц регулируется не только на основе Закона о естественных монополиях. Если они осуществляют монополистическую деятельность (например, злоупотребляют своим доминирующим положением на товарном рынке, за исключением случаев установления монопольных цен в регулируемых сферах) или допускают иные нарушения антимонопольного законодательства, то их деяния следует квалифицировать и пресекать в соответствии с нормами Закона о конкуренции на товарных рынках.

Помимо этого в рассматриваемой сфере применяются:

Закон о связи, Закон о почтовой связи, Закон о железнодорожном транспорте, Закон о регулировании тарифов на электрическую энергию.

Методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий: ценовое регулирование, контроль инвестиционной составляющей затрат субъектов естественных монополий, выделение конкурентных сфер из организационной структуры субъектов естественных монополий.

Органы регулирования естественных монополий вправе:

применять конкретные методы регулирования;

направлять субъектам естественных монополий обязательные предписания прекратить нарушения Закона о естественных монополиях;

направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные предписания отменить или изменить принятые ими акты, не соответствующие Закону о естественных монополиях, и (или) прекратить нарушения Закона;

налагать штрафы на субъектов естественных монополий;

использовать другие права, предусмотренные законодательством.

В настоящее время контроль за естественными монополиями осуществляют Федеральная антимонопольная служба России, Федеральная энергетическая комиссия.

За нарушения антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций, коммерческие, некоммерческие организации или их руководители, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность.

Вышеизложенные структурные составляющие антимонопольного законодательства (основные понятия, запреты, созидательные и контрольные функции) необходимо дополнить полномочиями антимонопольного органа, определенными Положением о Федеральной антимонопольной службе, поскольку представляется, что они позволят Службе сосредоточиться на создании и защите конкуренции.

В соответствии с законодательно определенными полномочиями антимонопольная служба:

вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ;

принимает порядок определения доминирующего положения - финансовых организаций на рынке банковских услуг, лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг, участников рынка страховых услуг, негосударственных пенсионных фондов; правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства; положение о реестре хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более 35%, о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона о конкуренции, о порядке выдачи согласия на совершение сделок, связанных с приобретением активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций;

осуществляет: контроль и надзор за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий;

выдает заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере; предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

проводит согласование создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций, согласование приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или пользование основных производственных средств или нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности; осуществляет в установленном порядке проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы.

С целью реализации полномочий Служба имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам, заказывать проведение необходимых расследований, испытаний, анализов по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности, пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического порядка.

Представляется, что решение организационных (создание Службы с определенными полномочиями) и юридических (подготовка новой редакции Законов) проблем позволит повысить эффективность реагирования антимонопольных органов на ограничение конкуренции.

Вместе с тем расследование серьезных нарушений потребует усиления мер административного взыскания, в частности ужесточения санкций против нарушителей антимонопольного законодательства.

При разработке новой редакции антимонопольного Закона необходимо повысить пороговые значения в сфере контроля концентрации по сравнению с имеющимися в действующем Законе, что позволит сосредоточиться на сделках, существенно ограничивающих конкуренцию на товарных и финансовых рынках.

Также требуется совершенствование системы широкого информирования деловых кругов, предпринимательского корпуса и населения о деятельности антимонопольных органов, особенно в регионах, т.к. интернет-сайт, содержащий некоторую информацию о деятельности антимонопольных органов, не достаточно доступен широкой общественности.

Г. Мартыненко

И. Мартыненко

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2004 г.