Вооруженная охрана объектов силами собственной службы безопасности (Е. Спектор, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2004 г.)

Вооруженная охрана объектов силами собственной службы безопасности

Имеет ли право юридическое лицо организовать охрану своего имущества силами созданного им структурного подразделения (службы безопасности)?

Конституция РФ признает и гарантирует весь комплекс основополагающих прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, являющихся непосредственно действующими. Так, ч. 2 ст. 8 Конституции РФ закрепляет равенство всех форм собственности: частной, государственной, муниципальной и иной. На конституционном уровне закрепляется право граждан на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), в частности, гарантируется принцип неприкосновенности частной собственности (ст. 35).

Конкретизация конституционных положений отражена в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной и частной (негосударственной) охраны имущества, здоровья и жизни граждан: Федеральный закон "О ведомственной охране", постановление Правительства РФ "Об организации ведомственной охраны"; Закон РФ "О милиции"*(1); постановление Правительства "Об утверждении положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел РФ"; Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"; Федеральный закон "Об оружии"; постановление Правительства РФ "Вопросы частной детективной и охранной деятельности", постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности"; постановление Правительства РФ "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации"; приказ МВД России "О мерах по реализации постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814;" приказ МВД России "Об организации исполнения органами внутренних дел закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"; приказ МВД России "О некоторых мерах по обеспечению исполнения органами внутренних дел законодательства о частной детективной и охранной деятельности"; приказ МВД России "О внесении изменений в Инструкцию, утвержденную приказом МВД России от 2 декабря 1992 г. N 442; " приказ МВД России "О мерах по усилению контроля органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью"; приказ МВД России "О проведении организационно-технического эксперимента по отработке оптимальных форм и методов периодических проверок работников юридических лиц с особыми уставными задачами"*(2) и др. ГК РФ в области осуществления частной детективной и охранной деятельности определяет правовое положение юридических лиц, в частности коммерческих организаций, к которым относятся частные детективные и охранные фирмы*(3). УК РФ, КоАП РФ также являются правовой основой частной и детективной деятельности.

Исходя из анализа вышеприведенных нормативных правовых актов субъектами обеспечения безопасности является как государство, так и граждане, иные организации и объединения (ст. 2 Закона РФ "О безопасности"). Легальное определение понятия "безопасность" трактуется названным Законом как защищенность жизненно важных интересов граждан, отдельной личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1 Закона).

Под безопасностью предпринимательской деятельности*(4) следует понимать состояние защищенности субъекта предпринимательской деятельности на всех стадиях его функционирования от внешних и внутренних угроз, имеющих негативные, прежде всего экономические, а также организационные, правовые и иные последствия.

В настоящее время в России сложилась негосударственная система обеспечения безопасности имущества граждан, их жизни и здоровья, общества в целом, выраженная в создании частных охранных предприятий (ЧОП) и собственных служб безопасности юридических лиц, их учредивших (СБ), основные усилия которых вместе с собственными линейными подразделениями направлены на повышение эффективности защиты ресурсов и собственности юридического лица и снижение экономических потерь от преступных посягательств. Следует отметить, что сохранность ценностей и объектов, не включенных в перечень объектов, подлежащих государственной охране*(5), обеспечивается именно их собственниками либо руководителями соответствующих предприятий.

Имеет ли право служба безопасности осуществлять вооруженную охрану имущества создавшего ее юридического лица?

Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в действ. ред.) в основном посвящен частной охранной и детективной деятельности, осуществляемой на возмездной договорной основе специальными субъектами - частным детективом, индивидуальным частным детективным предприятием, частным охранником или частным охранным предприятием. Вместе с тем ч. 5 ст. 3 Закона (как в прежней, так и действующей редакции) вводит дополнительного субъекта охранно-сыскных отношений - охранно-сыскные подразделения (службы безопасности (СБ). Служба безопасности вправе осуществлять смешанную деятельность, а именно охранно-сыскную*(6). Данная норма вместе со ст. 21 Закона уравнивает в правовом статусе всех вышеназванных субъектов охранной деятельности, а это означает, что они наделяются одинаковыми правами, обязанностями и для них устанавливаются одинаковые условия наступления юридической ответственности в порядке, установленном действующим законодательством, запрещая при этом физическим и юридическим лицам, не имеющим соответствующего правового статуса (частного детектива, частного детективного предприятия или объединения либо охранно-сыскного подразделения (СБ), осуществлять охранно-сыскную деятельность.

Статья 14 более подробно раскрывает понятие "охранно-сыскные подразделения на предприятиях", закрепляя за организациями независимо от их организационно-правовой формы право создавать обособленные подразделения для осуществления охранно-сыскной деятельности в интересах собственной безопасности учредителя (службы безопасности с правом открытия текущих и расчетных счетов. Часть 2 ст. 14 распространяет на руководителей и персонал СБ требования Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", из чего следует, что деятельность СБ, ее руководителя и персонала подпадает под требования разд. 5 Закона, регламентирующего порядок применения специальных средств и огнестрельного оружия при осуществлении частной детективной и охранной деятельности и под ограничения, предусмотренные ст. 7 Закона. Служба безопасности (в лице учредившего ее юридического лица), наравне с иными субъектами охранной деятельности обязана иметь лицензию на осуществление соответствующей деятельности согласно требованиям постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности". Для создания СБ руководитель юридического лица обязан согласовать устав о службе безопасности с органом внутренних дел по месту своего учреждения (ч. 2 ст. 14 Закона; п. 19 ст. 10 Закона о милиции; п. 2.4.2 Инструкции о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью (в действ. ред.).

Основным отличительным признаком СБ от ЧОП является возможность первого осуществлять охранно-сыскную деятельность только в интересах учредившего ее юридического лица, в связи с чем запрещается оказывать услуги, не связанные с обеспечением безопасности своей организации.

Исходя из вышесказанного, необходимо заключить, что на деятельность СБ полностью распространяются нормы Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ " (ч. 2 ст. 14) с последующей возможностью осуществления ими вооруженной охраны имущества юридического лица ее учредившего, а также применением технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, средств оперативной радио- и телефонной связи (разд. 5 данного Закона).

Этот вывод подтверждает как нормативная база, так и действительная правоприменительная практика. На законодательном уровне термин "служба безопасности" применяется также в ст. 29 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", устанавливающей, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, организуют охрану указанных ценностей, продукции из них посредством укрепления соответствующих объектов, их оснащения специальными техническими средствами охраны, сигнализации и связи и создания собственных охранных служб (СБ), а при невозможности их создания обязаны заключать договоры о предоставлении услуг с организациями, специализирующимися в области деятельности по охране объектов. Перечень видов специальных средств и оружия и правила их применения определяются Правительством РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 2 постановления Правительства РФ "Вопросы частной детективной и охранной деятельности" устанавливает, что службы безопасности на предприятиях (СБ), в частности, приобретают газовые пистолеты и боеприпасы к ним и т.п. через ОВД. Огнестрельное оружие и боеприпасы к нему, кроме гладкоствольного охотничьего оружия, выдаются ОВД частным охранным предприятиям и службам безопасности на предприятиях во временное пользование за плату; приложение 3 к данному постановлению утверждает перечень видов вооружения охранников, в который входят: 9 мм пистолет ПМ; ТУ 9375-88; ружье охотничье гладкоствольное ТУ 3-3.1421-83; боеприпасы к оружию ТУ А9003-80.

Нормы приказа МВД России "О мерах по реализации постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814 "также распространяют свое действие на деятельность ЧОП и СБ, указывая на тот факт, что при проведении периодической проверки работников юридических лиц с особыми уставными задачами, в том числе частных охранно-сыскных предприятий и служб безопасности юридических лиц, их учредивших, устанавливается знание ими положений статей УК РФ, Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", а проверяются их практические навыки обращения с огнестрельным оружием и специальными средствами (п. 81) Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации; Правила применения частными детективами и охранниками специальных средств). Более того, порядок учета оружия и патронов, обязательный для проведения юридическими лицами (раздел 28), предусмотрен и для деятельности СБ (п. 130, 133 вышеназванной Инструкции).

Раздел 3 Инструкции о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью посвящен порядку приобретения, учета, хранения и ношения специальных средств и оружия, используемых в частной детективной и охранной деятельности, которым регламентируется, что при наличии соответствующей лицензии о частной детективной и охранной деятельности допускается применение отдельных видов специальных средств и оружия согласно перечню, утвержденному Правительством РФ (п. 3.1.1-3.1.7).

Приказ МВД России "О некоторых мерах по обеспечению исполнения органами внутренних дел законодательства о частной детективной и охранной деятельности" указывает на применение частными детективными и охранными предприятиями (объединениями), службами безопасности на предприятиях огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и специальных средств на период действия соответствующей лицензии и определяет размер оплаты за временное их использование (п. 1.1 Инструкции об установлении размера оплаты и порядка использования средств, получаемых за временное пользование огнестрельным оружием, боеприпасами к нему и специальными средствами, а также за выполнение иных услуг, связанных с обеспечением исполнения органами внутренних дел Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ)".

Относится ли юридическое лицо, создавшее службу безопасности в соответствии с Законом "О частной охранной и детективной деятельности" к "юридическим лицам с особыми уставными задачами" в трактовке положений Федерального закона "Об оружии"?

В развитие Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" были приняты Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной (и сыскной) деятельности, утвержденные постановлением Правительства РФ N 600. Лицензирующий орган (МВД России) выдает лицензии на охранную деятельность только специально учрежденным для этих целей юридическим лицам (ЧОПам, в частности), что корреспондируется с нормами Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" и Федеральным законом "Об оружии" (ст. 12). Так, ст. 10 Закона об оружии в перечне субъектов, имеющих право на приобретение оружия, указывает, в частности, на юридических лиц с особыми уставными задачами. Пункты19 и 20 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ N 814 (в действ. ред.) закрепляют право на приобретение оружия по соответствующим лицензиям на территории РФ за субъектами, предусмотренными ст. 10 и 15 Закона об оружии. При этом юридические лица с особыми уставными задачами приобретают оружие и патроны к нему в соответствии с установленными нормами их обеспечения. Статья 4 Закона об оружии под данную категорию подводит следующих субъектов...": юридические лица (их работники), которым законодательством РФ разрешено применение и использование служебного оружия в целях исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по защите собственности, охране природы, природных ресурсов и т.п.". Термин "законодательство" понимается в широком смысле этого слова и включает в себя все нормативные правовые акты. Также необходимо отметить, что до принятия Конституции РФ термина "федеральный закон" не существовало, существовали законы РФ, которые по своей юридической силе равнозначны на сегодняшний день ныне действующим федеральным законам. Конституционное положение о приоритете федеральных законов над иными нормативными актами более низкого уровня обеспечивает единство основ правового регулирования в России (ст. 76 Конституции РФ). Между тем термин "федеральный" применен в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ в широком смысле, т.е. как всякий законРФ.

К законодательству в области обеспечения безопасности посредством осуществления частной охранной и детективной (сыскной) деятельности, наделения ЧОП и СБ функцией по использованию и применению служебного оружия (разд. 5) относятся Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", постановление Правительства РФ "Вопросы частной детективной и охранной деятельности", постановление Правительства РФ "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ", постановление Правительства РФ N 600 и ранее указанные нормативные акты МВД России. Несмотря на то, что согласно ст. 14 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" СБ по своему правовому статусу не является юридическим лицом, будучи обособленным его подразделением, данный Закон фактически уравнивает юридическое лицо, учредившее СБ в правовом статусе с иными субъектами охранной и детективной деятельности, а, именно, ЧОПами, устанавливая за руководителями и персоналом СБ обязанность руководствоваться требованиями Конституции РФ, данного Закона и иными нормативными актами РФ (ст. 2; ч. 2 ст. 14 Закона). Таковым является, в частности, Закон об оружии, регламентирующий оборот оружия. Вместе с тем Федеральный закон "Об оружии" (ст. 10) в перечне субъектов, имеющих право на приобретение оружия, называет юридических лиц с особыми уставными задачами.

Следует отметить, что специальным, тематическим и основополагающим законом в области обеспечения безопасности посредством осуществления частной охранной и детективной (сыскной) деятельности является именно Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", тогда как Закон об оружии является общим, сфера действия которого охватывает оборот оружия и боеприпасов в РФ. Как с доктринальной, так и юридико-технической точки зрения, существует правило, согласно которому общие нормы регулируют более широкий, чем специальные, круг общественных отношений. В свою очередь специальные нормы содержат более детализированные предписания по сравнению с общими нормами, поскольку более полно учитывают особенности общественных отношений. Если расходятся общие и специальные акты одного уровня (коллизии по горизонтали) (подобные акты называют конкурирующими), то применяются последние. Иными словами, действует правило: lex specialis derogat legi generali - специальный закон отменяет действие общего закона применительно к фактам, предусмотренным специальным.

В силу этого юридические лица, учредившие службу безопасности, деятельность которых регламентирована Законом РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" и уравненные в своем правовом статусе с ЧОПами, являются юридическими лицами с особыми уставными задачами и подпадают по содержанию и духу Закона о частной детективной и охраной деятельности в РФ под трактовку Закона об оружии о "юридических лицах с особыми уставными задачами", т.к. на них данным Законом, в частности, возложена обязанность по осуществлению защиты жизни и здоровья работников, организации, обеспечению охраны, защите ценных и опасных грузов с применением оружия и т.д.*(7).

В подтверждение вышесказанного говорит сам законодатель в тексте Закона об оружии, подтверждая равнозначный правовой статус ЧОП и СБ, применяя метод исключения, т.е. исключает их обоих из перечня юридических лиц с особыми уставными задачами, которым разрешается получать во временное пользование в ОВД отдельные типы и модели боевого ручного и стрелкового оружия*(8). Статья 31 Закона об оружии также вкупе упоминает о ЧОПе и СБ, устанавливая, что срок использования боевого ручного стрелкового оружия должен быть ограничен сроком его аренды у Министерства внутренних дел РФ.

В порядке обобщения следует отметить, что сфера действия ст. 10 и 12 Закона об оружии в рамках понятия "юридические лица с особыми уставными задачами" распространяется на юридических лиц, учредивших СБ, за исключением предусмотренного законодателем ограничения в части использования боевого ручного стрелкового оружия.

Имеет ли СБ право осуществлять вооруженную охрану имущества создавшего ее юридического лица в регионе не по месту регистрации юридического лица, а по месту нахождения имущества?

Статья 12 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" предусматривает, что для получения лицензии на оказание охранных услуг необходимо представить в соответствующий ОВД (по месту регистрации юридического лица) среди прочих документов, в частности, записку с перечислением видов охранных услуг и указанием территории деятельности создаваемого предприятия охраны, данные о предполагаемой численности персонала, намерении использовать технические и иные средства, специальные средства, оружие и потребности в них (п. 2.4.1; 2.4.2 Инструкции о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью). Таким образом, территория деятельности создаваемого предприятия охраны (СБ) не обязательна должна ограничиваться территорией одного конкретного субъекта РФ. Соответственно, СБ имеет право осуществлять вооруженную охрану имущества создавшего его юридического лица в регионе не по месту регистрации юридического лица, а по месту нахождения имущества.

В связи с отсутствием четкого закрепления на законодательном уровне общего порядка передачи организациями оружия своим структурным подразделениям (к которым, в частности, относится СБ). Целесообразно применить по аналогии нормы постановления Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. N 460 "О мерах по обеспечению юридических лиц с особыми уставными задачами боевым ручным стрелковым оружием в исключительной части установления регламентированного порядка вышеназванной передачи оружия*(9).

Имеет ли право ОВД отказать юридическому лицу в выдаче разрешения на транспортировку оружия к месту охраны службой безопасности имущества юридического лица, находящегося в ином для ОВД регионе?

Законодатель оперирует следующими понятиями: ввоз оружия в РФ и вывоз из нее; транспортирование и перевозка оружия.

Ввоз/вывоз характеризуется как перемещением оружия и патронов через таможенную границу РФ, так и осуществлением транзитной перевозки. Понятия "транспортирование" и "перевозка" по своей правовой природе разделены. Так, не всякое территориальное перемещение объектов или людей с помощью транспортных средств приводит к возникновению обязательства перевозки. Последнее характеризуется рядом особенностей (см. гл. 40 ГК РФ "Перевозка). Основная особенность перевозки грузов, пассажиров и багажа заключается в том, что она осуществляется на основании договора перевозки (ч. 1 ст. 784 ГК) Иными словами, обязательным элементом является наличие обязательства по перевозке объектов (людей), а также иные обязательства по оказанию транспортных услуг, связанных с перевозкой, либо направленные на перемещение грузов иным способом. Заключение договора требует организационных предпосылок, выраженных во встречных действиях сторон обязательства перевозки. Более того, деятельность по осуществлению перевозки оружия, в частности, предполагает получение соответствующих лицензий (см. п. 72 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ).

Порядок перевозки и транспортирования оружия и патронов установлен также названными Правилами и Инструкцией по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации.

Согласно п. 69 Правил юридические лица имеют право транспортировать принадлежащее им имущество и патроны на основании разрешений ОВД. При этом п. 75 предусматривает случаи транспортирования оружия юридическими лицами без разрешений ОВД в пределах территорий субъектов РФ, органами внутренних дел которых данное оружие и патроны поставлены на учет. Соответственно, транспортирование оружия за пределы соответствующей территории ОВД, которое ставит на учет оружие, нуждается в получении разрешения ОВД по месту регистрации юридического лица, имеющего право приобретать оружие Обращения руководителей юридических лиц о выдаче лицензий и разрешений рассматриваются органами внутренних дел по месту регистрации юридических лиц. Так, п. 62 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации устанавливает, что владельцы оружия и патронов для их транспортирования по территории Российской Федерации получают в органах внутренних дел по месту регистрации разрешения на транспортирование. Пунктом 63 предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения, в частности, согласованный с подразделением ГИБДД маршрут (маршруты) и схему движения автотранспорта в порядке, установленном для перевозки опасных грузов (подп. "е" п. 63). В качестве одного из обязательных условий при осуществлении транспортирования оружия является согласование юридического лица с ОВД по месту учета оружия маршрута движения и вид транспорта (п. 69 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ). В разрешениях указываются количество и номера оружия, а в случаях невозможности внесения записей о номерах большого количества оружия указывается их количество и ставится соответствующий штамп (п. 66 вышеназванной Инструкции)*(10). Передача оружия либо патронов от одной организации другой в пределах системы одного федерального органа исполнительной власти осуществляется на основании плана-передачи, согласованного с МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ и т.п. после получения разрешений на транспортирование оружия и патронов (п. 112).

Отказ ОВД в выдаче разрешений возможен только при несоблюдении юридическим лицом порядка транспортирования оружия, предусмотренного законодательством РФ (п. 66, 69, 74, 77 приказа МВД России N 288). Порядок осуществления ОВД проверок за транспортировкой оружия и патронов в пути следования регламентируется п. 197 приказа.

Е. Спектор

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2004 г.

--------------------------------------------------------------------------------

*(1) Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел, определяется Правительством РФ (абз. 9 ст. 9 Закона РФ "О милиции"); финансирование милиции осуществляется, в частности, за счет средств, поступающих на основе заключенных в установленном порядке договоров (ст. 35 Закона РФ "О милиции").

*(2) Данным приказом МВД России установлено, что в период с 1 января 2003 г. а по 1 декабря 2004 г. на территории г. Москвы проводится организационно-технический эксперимент по отработке оптимальных форм и методов проведения периодических проверок работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия.

*(3) ГК РФ также регулирует договорные отношения между сторонами, которые возникают по поводу данного вида деятельности, в частности заключение договоров на оказание соответствующих услуг.

*(4) Предпринимательская деятельность имеет дело с имущественными отношениями, возникающими по поводу различного рода материальных благ: вещей, работ, услуг и иного имущества в широком смысле этого слова.

*(5) Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержденный постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной и охранной деятельности".

*(6) Принятие данного постановления Правительства РФ требует обязательного внесения изменений в Инструкцию о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью.

*(7) Для приведения в соответствие нормативно-правовых актов, регулирующих лицензирование сыскной и охранной деятельности, требуется внести изменения в Инструкцию о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью.

*(8) См. также п. 5 постановления Правительства РФ от 15 октября 1997 г. N 1314 "Об утверждении Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях".

*(9) Так, оружие выдается ОВД организациям и их территориальным подразделениям во временное пользование на основании письменных ходатайств руководителей организаций. В заявках обязательно должны быть указаны сведения об имеющемся и требуемом количестве оружия, фактическая численность работников организаций и их территориальных подразделений, имеющих разрешение органов внутренних дел на хранение и ношение боевого оружия.

*(10) Контрольные мероприятия со стороны ОВД за осуществлением перевозки и транспортирования оружия одинаковы (п.196, 197 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации) .