Правовое регулирование бюджетного кредитования малого предпринимательства (Л. Ибадова, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2004 г.)

Правовое регулирование бюджетного кредитования
малого предпринимательства

Предоставление бюджетных кредитов субъектам малого предпринимательства (МП) - одна из форм государственного финансирования малого бизнеса.

Средства из государственного бюджета предпринимателям могут передаваться на условиях возвратности и, как правило, платности. В этих случаях следует говорить о государственном кредитовании предпринимательской деятельности. Государственное кредитование предпринимательства представляет собой правовую форму вмешательства государства в экономику с целью поддержки социально и экономически необходимых видов производств, состоящую в предоставлении денежных средств в собственность хозяйствующих субъектов с обременением целевого использования и на условиях возвратности, платности и срочности. Общие условия и основные направления государственного кредитования содержатся в ежегодном законе о федеральном бюджете.

Признаки государственного кредитования

Можно выделить следующие отличительные признаки государственного кредитования:

льготный характер. Данные средства предоставляются с уплатой процентов за пользование ими в размере 1/3 или 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день вступления в силу федерального закона о бюджете. К тому же льгота, связанная с кредитованием субъектов МП, носит несколько иной характер, нежели льготы, относящиеся к налогообложению и ускоренной амортизации. Отличие состоит в том, что льготное кредитование не носит всеобщего характера, поскольку сама возможность ее применения зависит от объема финансовых ресурсов фондов поддержки малого предпринимательства (ФПМП) и условий договорных отношений таких фондов с кредитными организациями;

порядок его осуществления. Государственные средства выделяются в пределах финансового года равными долями и, как правило, в пределах средств, поступающих от возврата ранее выданных кредитов;

создание специальных фондов, аккумулирующих как выделенные средства, так и возврат ранее выданных кредитов;

Формы государственного кредитования

Агентское государственное кредитование. В реализации государственного кредитования участвуют коммерческие банки, выступающие в роли агентов Правительства РФ. Например, в 1997 г. было заключено соглашение между Министерством финансов РФ, Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Коммерческим инвестиционным банком "Альфа-Банк" о кредитовании организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях из средств федерального бюджета. Стороны договорились о создании за счет средств федерального бюджета специального фонда кредитования организаций агропромышленного комплекса. Кредиты, обеспеченные средствами специального фонда, стали выделяться товаропроизводителям агропромышленного комплекса и другим организациям на платной возвратной основе на срок не более одного года с обязательным заключением кредитных договоров между "Альфа-Банком" и банками-агентами соответствующих регионов и заемщиками.

Государственное кредитование в форме банковского кредита. В данном случае, в отличие от предыдущего, банки, участвующие в государственном кредитовании, сами сначала получают кредит в Центральном банке, а затем предоставляют его заемщикам. Важно отметить, что в нормативно-правовых актах практически во всех случаях банки, участвующие в государственном кредитовании, именуются агентами, что не вполне корректно. В первом случае обязанности банков по кредитованию возникают только после получения соответствующих средств, и сами банки практически никаких рисков не несут. Рассматриваемая в данном случае модель кредитования предусматривает самостоятельную ответственность банка.

Условия предоставления кредита

В статье 69 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено предоставление бюджетных средств в форме бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств). Согласно ст. 6 данного Кодекса бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Бюджетный кредит может быть предоставлен малому предприятию на основании договора на условиях возмездности, возвратности и только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. При этом обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. В случае неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по бюджетному кредиту перечисленными способами данный кредит не предоставляется.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Министерство финансов РФ организует проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита через Главное управление федерального казначейства, территориальные органы федерального казначейства и территориальные контрольно-ревизионные органы. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Эти органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов. При заключении кредитного договора применяется процентная ставка, установленная федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

С внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ от 5 августа 2000 г. финансирование фондами субъектов МП сталкивается с новой проблемой. В статье 8 п. 1 Федерального закона от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" говорится, что ФПМП создается путем аккумулирования бюджетных средств, средств, поступающих от приватизации государственного и муниципального имущества, и т.д. Однако теперь БК РФ запрещает передавать бюджетные средства фондам ПМП, что создает препятствия в реализации мер финансовой поддержки МП. Так была уничтожена финансовая система, на создание которой ушел не один год. Теперь, в частности, Московский ФПМП может кредитовать бизнес-проекты только в рамках тех средств, которые пришли от спонсоров или которые он заработал сам. Главный парадокс, созданный БК РФ, заключается в том, что он запрещает выдавать заем даже в 100 тыс. рублей, но при этом позволяет оказывать безвозмездную помощь практически любого размера.

Нормы о кредитовании малого бизнеса содержатся и в Законе N 88-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002 г.). Однако там речь идет о льготном кредитовании. Согласно ст. 11 Закона кредитование субъектов МП осуществляется на льготных условиях с компенсацией соответствующей разницы кредитным организациям за счет средств фондов поддержки МП.

Согласно ст. 8 Закона N 88-ФЗ государственные и муниципальные фонды поддержки МП имеют право на предоставление субъектам МП льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов, т.е. в законе закреплено лишь право, но не обязанность на предоставление фондами льготных кредитов.

Федеральный ФПМП рассматривает заявки на кредитование как от организаций - юридических лиц, так и от отдельных предпринимателей. Заявка подается в региональный фонд. Для ее рассмотрения к ходатайству о финансировании прилагается бизнес-план. Предварительный анализ документации, представляемой хозяйствующими субъектами для выделения финансовых средств, осуществляется силами ФФПМП. При необходимости ФФПМП обращается к независимой третьей стороне за дачей оценки предлагаемому проекту. Ходатайство на финансирование, соответствующее требованиям, подвергается экспресс-анализу и, при положительном заключении экспертизы, поступает на рассмотрение кредитного комитета, о решении которого уведомляется заявитель. В случае положительного заключения экспертизы и соответствующего решения кредитного комитета заявитель представляет в ФФПМП соответствующие документы.

Субъекты МП часто бывают недовольны тем, что не получают аргументированных ответов на запросы о причинах отказа в финансировании предлагаемых ими проектов. Объясняется это следующим: многие предприниматели представляют в фонд необоснованные проекты и, более того, нередко просят значительные суммы, вообще не поясняя, на что конкретно они понадобились. Решение данной проблемы следует искать, видимо, в создании при фонде структуры типа совещательно-рекомендательного совета из представителей общественных объединений малых предприятий в лице Торгово-промышленной палаты РФ, банковских структур, заинтересованных министерств и ведомств.

Создание совещательно-рекомендательного совета может помочь и в решении следующей проблемы. Недостатком системы предоставления кредитов через фонд является ее громоздкость. Фонд применяет достаточно сложные процедуры отбора, экспертизы и кредитования проектов, предъявляет традиционные для коммерческих банков требования к условиям и срокам возврата кредитов, их обеспечению и гарантиям. Создаются такие условия, что льготный кредит получить практически невозможно (требуются всевозможные справки, растягиваются сроки оформления кредита и т.д.). Вследствие этого лишь незначительное количество малых предприятий получает такую помощь.

Тем не менее финансирование через фонды для малых предприятий более выгодно по сравнению с финансированием другими кредитными учреждениями. Это выражается в более продолжительном сроке кредитования, пониженном проценте ставок по кредитам, предоставлении бесплатного консультирования конечным заемщикам и др. Таким образом, трудности получения кредитов от фондов компенсируются их дешевизной.

Необходимо иметь в виду, что задача фонда шире, нежели просто доведение средств до конкретных предпринимательских программ и проектов. Нельзя забывать о том, что речь здесь идет отнюдь не о субсидиях, а о кредите: выданные средства должны вернуться в фонд, причем в несколько большей сумме. Фонд принимает долевое участие в финансировании, не более того. Хотя фонд и является структурой некоммерческой, кредиты выдает под проценты, которые, правда, в некоторых случаях являются символическими. Такой вид государственного кредитования фактически бесплатен, что, как правило, не стимулирует эффективную работу. Поэтому данную форму поддержки МП следует применять лишь в отдельных случаях с инвестиционными проектами, связанными с высокими технологиями и интересами всего государства либо особенностями конкретных регионов и муниципальных образований. Средства на указанные проекты должны предоставляться из бюджета развития РФ в бюджеты различных уровней на конкурсной основе, с учетом установленных на каждом уровне приоритетов. На региональном уровне это могут быть агропереработка, пищевая промышленность, на уровне местного самоуправления - сфера услуг и бытового обслуживания и т.д.

* * *

В практике работы фондов имеются факты, противоречащие принятым законодательным актам по льготному кредитованию. Так, имелись случаи, когда небольшие экономически слабые предприятия вынуждены были даже за "льготные" кредиты фонда выплачивать проценты, в несколько раз превышающие сумму полученного кредита, что приводило их к разорению.

Таким образом, даже незначительная в сравнении с потребностями малого бизнеса сумма, выделяемая государством для поддержки субъектов МП, используется неэффективно, отсутствует контроль за ее распределением и применением.

Так, в 1997 г. Министерством финансов впервые на выполнение программы государственной поддержки МП был предоставлен кредит в сумме 6 млн рублей на один год с процентной ставкой 10% годовых. Эти средства были выделены в форме товарного кредита, состоящего из товаров (главным образом неликвидных остатков), представленных предприятиями - должниками в республиканский бюджет в порядке взаимозачетов. Предполагалось, что вырученные от реализации средства пойдут на финансирование предпринимательских проектов. Но поскольку товар предпринимателей-недоимщиков был низкого качества, высокой стоимости и не соответствовал ГОСТам, предприниматели столкнулись с трудностями его реализации, что повлекло за собой невыполнение обязательств по договорам и обернулось на практике не поддержкой, а дополнительными проблемами предпринимательской деятельности. Неприемлемые в целом условия возвратности, срочности и платности предоставленной ссуды ограничивали масштабность оказания фондом эффективной поддержки малому бизнесу. Использование на таких условиях кредита вызвало обратный задуманному эффект от деятельности фонда.

Имеются и позитивные примеры кредитной деятельности региональных ФПМП. Так, в Свердловской области 15 муниципальных фондов осуществляют микрокредитование малых предприятий. Основными кредитополучателями являются малые предприятия и ПБОЮЛ, занимающиеся торговой деятельностью. Кредиты выдаются максимум на два-три месяца. Чаще всего заемщики их берут под оборотные средства на одну-две недели. Оформление первого кредита занимает в среднем 5 дней. Повторный кредит может быть получен в течение часа. Кредиты предоставляются без залога, при отсутствии кредитной истории заемщика, даже с пониманием того, что деятельность мелких торговцев относится к категории "непрозрачной". При этом норма возврата кредитов близка к 100%. Конечно, кредиты выдаются не всем, а только "проверенным" предпринимателям. Кроме того, используется практика "тесного контакта" с заемщиком, который платит проценты по кредиту раз в три-четыре дня, даже если их сумма невелика. Но главное - своего рода "круговая порука" (не имущественная, а цеховая) тех, кто занимается этим видом бизнеса в Свердловской области. Она важнее, чем формальные кредитные истории.

Уникальность свердловского опыта состоит в достаточно широком охвате малых предприятий. В большинстве же фондов кредитуются от силы несколько десятков предприятий, что, как правило, составляет доли процента от общего числа желающих получить кредит. К сожалению, абсолютное большинство российских региональных ФПМП, привыкших к постоянной бюджетной "подпитке", в настоящее время вообще не имеют средств на организацию кредитования в экономически значимых масштабах.

Одной из форм бюджетного кредитования МП, как уже указывалось, является предоставление инвестиционного налогового кредита (ИНК). Данная форма финансирования деятельности предпринимательских фирм, в том числе и малых, предусмотрена в Налоговом кодексе РФ. Согласно ст. 66 НК РФ инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии соответствующих оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Такой кредит может быть предоставлен малому предприятию, но не может предоставляться индивидуальному предпринимателю. ИНК может быть предоставлен малому предприятию по налогу на прибыль, а также по региональным и местным налогам на срок от одного до пяти лет.

Фирма, в том числе и малая, имеет право на инвестиционный налоговый кредит в следующих случаях:

при проведении ею научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;

при осуществлении этой фирмой внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создании новых или совершенствовании применяемых технологий, создании новых видов сырья или материалов;

если эта фирма выполняет особенно важный заказ по социально-экономическому развитию региона или предоставляет особенно важные услуги населению.

Предоставление ИНК оформляется договором между малым предприятием и финансовым органом субъекта РФ. Малое предприятие имеет право заключать одновременно несколько договоров об ИНК. Договор об ИНК должен содержать следующие сведения: сумму кредита с указанием налога, по которому этот кредит предоставлен; срок действия договора; начисленные на сумму кредита проценты; порядок погашения суммы кредита и начисленных процентов; документы об имуществе, которое является предметом залога, либо поручительство; ответственность сторон.

Малое предприятие, получившее ИНК, вправе уменьшать свои платежи по налогу в течение срока действия договора об ИНК. При этом уменьшение производится по каждому платежу за каждый отчетный период до тех пор, пока сумма, не уплаченная фирмой в результате всех таких уменьшений (накопленная сумма кредита), не станет равной сумме кредита, указанной в соответствующем договоре.

В случае проведения предпринимательской фирмой НИОКР ИНК предоставляется в сумме, составляющей 30% от стоимости приобретенного фирмой оборудования, используемого исключительно для проведения НИОКР или технического перевооружения. В остальных случаях ИНК предоставляется в сумме, определяемой соглашением сторон при заключении договора об ИНК. Проценты на сумму кредита устанавливаются по ставке не менее 1/2 и не превышающей 3/4 ставки рефинансирования Центрального банка РФ.

Помимо инвестиционного налогового кредита Налоговый кодекс предусматривает возможность получения предпринимательскими фирмами, в том числе и малыми предприятиями, налогового кредита. Налоговый кредит может предоставляться в следующих случаях:

при причинении фирме ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы;

при задержке фирме финансирования из бюджета или оплаты выполненного этой фирмой государственного заказа;

при угрозе банкротства фирмы в случае единовременной выплаты ею налога.

В случае предоставления налогового кредита по первым двум основаниям проценты на сумму кредита не начисляются. Если же кредит предоставлен по последнему основанию, то проценты на сумму задолженности начисляются исходя из ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действовавшей в период предоставления налогового кредита.

Вышеизложенное приводит к выводу, что законодательство предоставляет субъектам МП весьма незначительные возможности для получения бюджетного кредита. В связи с этим специалисты предлагают различные меры по улучшению данной ситуации. В частности, Московским Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства разработан проект федерального закона "О малом и среднем предпринимательстве в РФ", в котором предлагается поставить во главе попечительского совета фонда представителя органов государственной власти. Предполагается, что в таком случае фонд будет работать исключительно в интересах государства. Однако в одном из замечаний к проекту предлагается изъять из его текста указание на участие государства в создании фондов ПМП как противоречащее Бюджетному кодексу РФ.

На мой взгляд, предложенное нововведение может лишь решить проблему нецелевого использования бюджетных средств. Но оно не снимет другой важной проблемы - противоречия с БК РФ. Необходимо внести изменения в БК РФ, предусмотрев в нем возможность предоставления бюджетных средств фондам в том случае, если главой их попечительского совета является представитель государственных органов власти.

Л. Ибадова

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2004 г.