Решение Приморского краевого суда от 24 июля 2020 г. по делу N 3а-194/2020 Об отказе в удовлетворении требования о признании недействующим Закона Приморского края от 30.07.2019 N 556-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края"

Решение Приморского краевого суда от 24 июля 2020 г. по делу N 3а-194/2020

Приморский краевой суд в составе

председательствующего судьи Поломошновой Г.А.,

при помощнике судьи Ткаченко А.С.,

с участием прокурора Аралова Д.А.,

представителя административного истца Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа" Шестун Я.Ю.,

представителя административного истца Благотворительного Фонда "Элемент" Дымниковой О.В.,

представителя административного ответчика Законодательного Собрания Приморского края Силантьевой А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа", Благотворительного Фонда "Элемент" к Законодательному Собранию Приморского края, об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

24 июля 2019 года Законодательным Собранием Приморского края принят и подписан исполняющей обязанности Губернатора Приморского края Щербина В.Г. 30 июля 2019 года Закон Приморского края N 556-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", который опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01 августа 2019 года, и в последующем опубликован в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 60(1690), 07 августа 2019 года.

Согласно тексту Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" (далее Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ) вносимыми изменениями определяется порядок создания, изменения границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения. Внесены дополнения (изменения) в статью 3, статью 6, статью 16 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (пункты 1, 2, 4 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ), статья 7 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (пункт 3 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ) изложена в новой редакции:

"Статья 7. Создание, изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения

1. Особо охраняемые природные территории краевого значения создаются в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом.

2. Изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляется в соответствии с настоящим Законом.

3. Основаниями для изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения являются:

включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

исключение из состава особо охраняемой природной территории краевого значения части территории вследствие утраты особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения природными комплексами и объектами, расположенными на этой территории, в целях охраны которых была образована особо охраняемая природная территория краевого значения;

необходимость увеличения площади особо охраняемой природной территории краевого значения.

Основаниями для упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения являются:

включение особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

полное разрушение охраняемого природного комплекса или объекта в результате природного или антропогенного воздействия при невозможности их восстановления;

утрата охраняемым природным комплексом или объектом особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения при невозможности его восстановления.

Изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения по иным основаниям не допускается.

В случае возможности восстановления природного комплекса или объекта, а также его особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения органы и учреждения, уполномоченные на управление особо охраняемыми природными территориями краевого значения, организовывают проведение необходимых мероприятий по функционированию и обеспечению режима особой охраны в соответствии с целями создания особо охраняемой природной территории краевого значения.

4. Инициаторами создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные и иные организации, а также граждане Российской Федерации (далее - инициатор).

5. В целях создания, изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий инициатор направляет в уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края документы, обосновывающие создание, изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения:

пояснительную записку с обоснованием необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения;

картографическое описание границ особо охраняемой природной территории краевого значения и ее охранной зоны в случае, если ее создание предусмотрено действующим законодательством;

документы, подтверждающие необходимость создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения, перечень которых устанавливается Администрацией Приморского края.

6. В целях выявления мнения населения уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 10 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, размещает на официальном сайте Администрации Приморского края в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информацию о поступившем предложении о создании, изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения, а также уведомление о проведении публичных консультаций по данному предложению, в котором должен быть указан срок проведения публичных консультаций, а также способ направления участниками публичных консультаций своих мнений по вопросу, обсуждаемому в ходе публичных консультаций.

7. Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 30 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, организует обследование территории, в отношении которой поступили документы, обосновывающие создание, изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения, и составляет акт обследования указанной территории (далее - акт обследования) по форме, установленной уполномоченным органом исполнительной власти Приморского края.

8. Не позднее 60 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края направляет на рассмотрение комиссии по созданию, изменению границ или упразднению особо охраняемых природных территорий краевого значения (далее - комиссия), создаваемой Администрацией Приморского края, документы, указанные в части 5 настоящей статьи, акт обследования и информацию о поступивших в ходе публичных консультаций мнениях участников данных консультаций.

9. В состав комиссии входят представители уполномоченных органов исполнительной власти Приморского края, иных органов исполнительной власти Приморского края, Законодательного Собрания, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края, на территории которых планируется создание, изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения, научно-исследовательских организаций и иных организаций, в том числе общественных, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, по согласованию с руководителями указанных органов и организаций.

Положение о комиссии и ее состав утверждаются Администрацией Приморского края.

10. Не позднее 60 дней со дня получения документов, указанных в части 8 настоящей статьи, комиссия на основании письменных отзывов членов комиссии утверждает заключение о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения либо об отсутствии необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения (далее - заключение) и направляет его в Администрацию Приморского края.

11. Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 10 дней со дня направления заключения в Администрацию Приморского края уведомляет инициатора об утверждении комиссией заключения о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения либо об отсутствии необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения.

12. Администрация Приморского края не позднее 60 дней со дня получения заключения комиссии о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения принимает решение о создании, изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения.

13. Решение об изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения в случае включения особо охраняемой природной территории краевого значения либо ее части в состав особо охраняемой природной территории федерального значения принимается Администрацией Приморского края на основании документов, обосновывающих изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения, представленных уполномоченным органом исполнительной власти Приморского края, без заключения комиссии и проведения публичных консультаций.

14. Решения о создании, об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий краевого значения подлежат согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и федеральными органами исполнительной власти в области обороны и безопасности государства в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".".

Приморское краевое общественное движение в защиту прав граждан "Право народа", Благотворительный Фонд "Элемент" обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим полностью Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ, указав, что региональные особо охраняемые природные территории сохраняют благоприятную окружающую среду, обеспечивают биологическое разнообразие природных ресурсов, экологическую безопасность, что благоприятно сказывается на жизни человека, в том числе и участников Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа", членов Благотворительного Фонда "Элемент". Считают, что при реализации данного закона, в случае вывода особо охраняемых природных территорий Приморского края из системы особо охраняемых природных территорий их статус перестанет охраняться, они утратят свое уникальное значение, произойдет их переход в частную собственность, на их месте могут возникнуть опасные для жизни граждан промышленные объекты, и будет прекращено право доступа на данные территории граждан, в том числе участников Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа", членов Благотворительного фонда "Элемент".

По мнению административных истцов Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ противоречит Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральному закону от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", положениям Земельного кодекса Российской Федерации. Изменение границ и упразднение особо охраняемых природных территорий, а также предусмотренный для этого порядок, по их мнению, противоречат целям природоохранного законодательства по сохранению и воспроизведению природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания, нарушает их право на благоприятную окружающую среду, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации.

Кроме этого, считают, что нарушена процедура принятия Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ: отсутствует его научное обоснование, правовое заключение, не была привлечена общественность к его разработке, не проводились общественные (публичные) слушания, не проведены общественная экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду.

В ходе рассмотрения дела представители административных истцов уточнили административные исковые требования: просят признать Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ не действующим полностью с даты вступления в законную силу, представителями административных истцов были представлены письменные пояснения по административному исковому заявлению, отзыв на возражения административного ответчика на административное исковое заявление с обоснованием правовой позиции административных истцов.

В судебном заседании представитель административного истца Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа" Шестун Я.Ю., действующая на основании прав по должности и имеющая высшее юридическое образование поддержала доводы, изложенные административном исковом заявлении, письменных пояснениях, в отзыве; дополнительно пояснила, что Законом Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ установлена возможность и прописан механизм и процедура ликвидации региональных особо охраняемых природных территорий Приморского края с формулировками "упразднение", "изменение границ", "исключение из части территории" Указанный пункт 3 статьи 1 оспариваемого Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ, закрепляющий возможность ликвидации региональных особо охраняемых природных территорий Приморского края, прямо противоречит федеральному природоохранному законодательству, в частности Федеральному закону N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Земельному кодексу РФ, Федеральному закону N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Федеральному закону N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", которые не допускают возможности ликвидации особо охраняемых природных территорий. Федеральное законодательство как не предусматривает возможности ликвидации особо охраняемых природных территорий, так и не предоставляет таких полномочий государственным органам субъектов Российской Федерации. Оспариваемый Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ не предусматривает проведение экологической экспертизы в случае ликвидации особо охраняемых природных территорий, что является безусловным нарушением положений Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". В силу положений статьи 12 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются в том числе проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В нормативных правовых актах Приморского края не содержится расшифровка, какие конкретно документы относятся к нормативно-техническим, а только содержится ссылка на статью 12 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Между тем положения оспариваемого Закона не содержат в перечне документов, необходимых для обоснования изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории, положительного заключения государственной экологической экспертизы, тогда как обязательность проведения и наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы предусмотрены Федеральным законом N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральным законом N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Оспариваемый Закон не содержит норму, предусматривающую согласование решений об упразднении особо охраняемых природных территорий краевого значения с государственными органами, указанными в пункте 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Просила административные исковые требования удовлетворить в полном объеме.

Представитель административного истца Благотворительного Фонда "Элемент" Дымникова О.В., действующая на основании доверенности и имеющая высшее юридическое образование, поддержала административные исковые требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, письменных пояснениях к нему, отзыве; дополнительно пояснила, что при принятии оспариваемого Закона Законодательное Собрание Приморского края не позволило в должной мере высказаться общественности, не прислушалось к предложениям общественности.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Приморского края Силантьева А.С., действующая на основании доверенности и имеющая высшее юридическое образование, административные исковые требования не признала и просила отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление и в дополнительных возражениях. Суду пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Приморского края и с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения его в действие, а содержание нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в обсуждении проекта Закона принимали участие представители науки и общественности.

Заслушанный в судебном заседании в качестве специалиста - представитель Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Жигач Н.А. пояснил, что Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю была проведена повторная правовая экспертиза на Закон Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" с учетом редакции от 30 июля 2019 года N 556-КЗ, в результате чего установлено, что Законодательное Собрание Приморского края на уровне субъекта Российской Федерации вправе было принять Закон, регламентирующий изменение границ и упразднение особо охраняемых природных территорий. Но поскольку вид актов об упразднении особо охраняемых природных территорий фактически снимет запрет на ведение хозяйственной деятельности, а снятие запрета на осуществление хозяйственной деятельности может привести к негативным последствиям и изменениям свойств особо охраняемых природных территорий, то в связи с этим в экспертном заключении по результатам проведения повторной правовой экспертизы сделан вывод, что при принятии данных актов необходимо проведение государственной экологической экспертизы, что соответствует ФЗ "Об экологической экспертизе", ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Статья 7 Закона Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" не содержит данных требований. Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Считает, что упразднение особо охраняемой природной территории является одним из случаев изменения режима особой охраны таких территорий и решение об упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения должно согласовываться с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с требованиями пункту 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".

Выслушав объяснения представителей административных истцов, представителя административного ответчика, специалиста, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, заслушав заключение прокурора Аралова Д.А., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административных исковых требований, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом не действующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 КАС РФ, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту "д" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

На федеральном уровне отношения в области охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ), Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 33-ФЗ), Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), другими законами и нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории; порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ определено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Подпунктами 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ определен порядок создания особо охраняемых природных территорий и изменение режима особой охраны таких территорий.

Федеральными законами в области охраны окружающей среды порядок изменения границ и упразднения особо охраняемых природных территорий не регламентирован.

Пункт 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ определяет, что полномочия осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 26 названного Закона до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации могут устанавливаться не указанные в пункте 2 статьи 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Согласно статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся в том числе принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

Федеральные законы в области охраны окружающей среды не содержат запретов относительно возможности изменения границ либо упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения, данные вопросы по ряду оснований возникают либо могут возникнуть после создания особо охраняемых природных территорий в процессе их использования, и требуют разрешения.

При наличии данных обстоятельств Законодательное Собрание Приморского края по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Устава Приморского края, принятого Думой Приморского края 12 сентября 1995 года Законодательное Собрание Приморского края - постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Приморского края.

Законодательное Собрание Приморского края осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Приморского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края в пределах полномочий Приморского края (пункт 2 части 1 статьи 29 Устава Приморского края).

Согласно части 5 статьи 3 Закона Приморского края от 5 мая 1995 года N 5-КЗ "О Законодательном Собрании Приморского края" Законодательное Собрание принимает законы Приморского края и постановления Законодательного Собрания по предметам ведения Приморского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края в пределах полномочий Приморского края.

В соответствии со статьей 2 Закона Приморского края от 6 августа 2014 года N 463-КЗ "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Приморского края" (в ред. от 4 декабря 2019 N 641-КЗ) источниками официального опубликования законов Приморского края являются газета "Приморская газета: официальное издание органов государственной власти Приморского края" (далее - газета "Приморская газета") и Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) (часть 1). Официальным опубликованием закона Приморского края считается первая публикация его полного текста в газете "Приморская газета" или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) (часть 3). Законы Приморского края, постановления Законодательного Собрания Приморского края подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней со дня их подписания (часть 5).

В ходе рассмотрения административного дела судом установлено, что Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ принят на заседании Законодательного Собрания Приморского края 24 июля 2019 года большинством голосов от установленного числа депутатов (при наличии кворума), законодательные процедуры, предусмотренные Регламентом Законодательного Собрания Приморского края, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 7 августа 2002 года N 36, соблюдены.

Подписанный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации Закон Приморского края N 556-КЗ опубликован 1 августа 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01 августа 2019 года, вступил в силу с 1 ноября 2019 года.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого Закона Приморского края Законодательным Собранием Приморского края соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия представительного органа на принятие нормативного правового акта, его форму, процедуру принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу.

Доводы административных истцов о том, что нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, а именно отсутствуют научное обоснование и правовое заключение, не была привлечена общественность к его разработке, не проводились общественные (публичные) слушания, не проведены общественная экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, суд расценивает как несостоятельные.

В соответствии с частью 1 статьи 44 Регламента Законодательного Собрания Приморского края, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 7 августа 2002 года N 36, порядок подготовки проекта закона Приморского края к рассмотрению Законодательным Собранием определяется ответственным комитетом самостоятельно в соответствии со статьей 9 Закона Приморского края "О законодательной деятельности в Приморском крае", настоящим Регламентом и примерной программой законодательной деятельности Законодательного Собрания. Комитет в течение двух месяцев со дня его назначения ответственным по проекту закона Приморского края представляет проект закона Приморского края на рассмотрение Законодательного Собрания в первом чтении, если председателем Законодательного Собрания не установлен иной срок.

По решению ответственного комитета проект закона Приморского края может быть направлен в государственные органы, организации, в том числе научные организации, для подготовки отзывов, предложений и замечаний, проведения научной экспертизы, вынесен на общественное обсуждение или направлен для проведения общественной экспертизы в соответствии с Законом Приморского края "О законодательной деятельности в Приморском крае" (часть 3).

Таким образом, решение вопросов о проведении научной экспертизы, вынесения на общественное обсуждение или направления для проведения общественной экспертизы находится в ведении ответственного комитета и не является обязательным условием работы над проектом закона.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами. Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

В отношении проекта оспариваемого нормативного правового акта данный Закон не содержит обязательных указаний для проведения общественной экспертизы.

Согласно части 4 статьи 44 Регламента Законодательного Собрания Приморского края правовое управление проводит правовую, в том числе антикоррупционную, и лингвистическую экспертизы проекта закона Приморского края на всех стадиях его рассмотрения. По итогам правовой экспертизы правовое управление готовит заключение.

При отсутствии замечаний правового и лингвистического характера к проекту закона Приморского края правовое управление заключений не готовит (часть 5).

Проект закона Приморского края включается в повестку дня заседания ответственного комитета только после проведения правовой и лингвистической экспертиз (часть 6).

Как пояснила представитель административного ответчика Силатьева А.С. правовым управлением были проведены правовая и лингвистическая экспертизы проекта оспариваемого Закона, поскольку правовое управление участвовало в разработке данного проекта, то замечания к проекту отсутствовали, при отсутствии замечаний правовое управление не готовило заключения. Представила в материалы дела листы согласования правового управления проекта Закона, также представила в материалы списки участников заседаний рабочих групп по обсуждению проекта оспариваемого Закона, куда входили представители науки и общественности.

Что касается проведения общественных (публичных) слушаний по проекту нормативного правового акта, то в силу части 2 статьи 25 Закона Российской Федерации от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Оспариваемый нормативный правовой акт к указанным случаям не относится, в связи с чем проведение общественных (публичных) слушаний для обсуждения его проекта не требовалось.

Оспариваемым нормативным правовым актом внесены изменения в Закон Приморского края от 11 мая 2005 года N 245 "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакциях на момент внесения изменений от 5 августа 2014 года N 450-КЗ, от 26 декабря 2014 года N 527-КЗ, от 3 июня 2015 года N 631-КЗ, от 11 мая 2016 года N 818-КЗ), предметом правового регулирования которого являются правоотношения в области создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий Приморского края в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Согласно части 1 статьи 2 данного Закона законодательство Приморского края об особо охраняемых природных территориях основывается на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Приморского края.

Административные истцы ссылаются на нарушение пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ, согласно которому объектами государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом указывают, что в Законе Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ в перечне документов, необходимых для обоснования изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий не содержится указания на необходимость наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно пункту 3 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ изложена в новой редакции статья 7 Закона Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях". Согласно части 3 и части 4 данной статьи 7 основаниями для изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения являются:

включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

исключение из состава особо охраняемой природной территории краевого значения части территории вследствие утраты особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения природными комплексами и объектами, расположенными на этой территории, в целях охраны которых была образована особо охраняемая природная территория краевого значения;

необходимость увеличения площади особо охраняемой природной территории краевого значения.

Основаниями для упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения являются:

включение особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

полное разрушение охраняемого природного комплекса или объекта в результате природного или антропогенного воздействия при невозможности их восстановления;

утрата охраняемым природным комплексом или объектом особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения при невозможности его восстановления.

Изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения по иным основаниям не допускается.

Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

В соответствии с положениями статей 3, 33 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ любая хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе принципов презумпции экологической опасности соответствующей деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Понятие негативного воздействия на окружающую среду дано в статье 1 указанного Федерального закона и определяется как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Проанализировав положения оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к выводу, что он не содержит норм, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду. Данным Законом не предусмотрено изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий, которое могло бы оказать негативное влияние на окружающую среду, в данном Законе в связи с изменением границ особо охраняемых природных территорий либо упразднением особо охраняемых природных территорий не предусмотрены возможности для осуществления каких-либо видов деятельности, воздействующих на природную среду особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, отсутствуют противоречия между оспариваемым Законом и Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ.

Сами проекты решений о создании, изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения не относятся к объектам государственной экологической экспертизы в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ, поскольку по своей природе являются нормативными правовыми актами.

Довод административных истцов, что одно из оснований упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения, указанное в Законе - полное разрушение охраняемого природного комплекса или объекта в результате антропогенного воздействия, а это последствие именно хозяйственной деятельности человека на особо охраняемой природной территории, суд расценивает как надуманный.

Содержание Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ не предусматривает, что с его вступлением в силу допускается осуществление хозяйственной деятельности на особо охраняемых природных территориях.

Антропогенное воздействие, влекущее полное разрушение охраняемого природного комплекса или объекта, могут оказать, в том числе и индустриальные или транспортные катастрофы, возникшие по вине человека (человеческий фактор) либо по каким-либо независящим от человека техническим причинам.

При применении данной нормы Закона вопрос наличия антропогенного воздействия должен решаться в каждом конкретном случае.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

К предмету правового регулирования Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ не относятся вопросы перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.

Оспариваемый нормативный правовой акт также не предусматривает регулирование данных вопросов.

Частью 2 статьи 2 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ предусмотрено, что отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются федеральным законодательством и законодательством Приморского края.

Следовательно, при возникновении вопросов о переводе земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, необходимо руководствоваться нормативными правовыми актами, непосредственно регулирующими данными вопросы.

Оспариваемый Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ не содержат положений об изъятии земель природно-заповедного фонда, об изменении целевого назначения земель в границах государственных природных заповедников, национальных парков и других видов особо охраняемых природных территорий, об изъятии земельных участков отдельных видов особо охраняемых природных территорий, таким образом не содержит противоречий Федеральному закону от 10 января 2002 года N 7-ФЗ (часть 4 статьи 58), Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ (пункт 2.1 статьи 6, пункт 3 статьи 11, пункты 2 и 3 статьи 12, пункты 1.1 статьи 15, пункт 3 статьи 18, пункт 4 статьи 20, пункт 4 статьи 21).

В статье 94 Земельного кодекса Российской Федерации дано понятие и указан состав земель особо охраняемых природных территорий. Частью 4 данной статьи предусмотрено, что порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Запрет на изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий регионального значения данная норма не содержит.

Статья 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности (часть 2); в пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается (часть 3).

Противоречий между оспариваемым нормативно правовым актом и нормами данных статей судом не установлено.

В силу пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с: а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; б) федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Таким образом, данная норма Федерального закона предусматривает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают с соответствующими органами только решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения и решения об изменении режима их особой охраны, в связи с чем являются несостоятельными доводы административных истцов о том, что отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте норм о согласовании с соответствующими федеральными органами решений об изменении границ особо охраняемых природных территорий и решения об упразднении особо охраняемых природных территорий не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Не подлежат правовой оценке в рамках нормоконтроля доводы административных истцов о том, что в случае вывода особо охраняемых природных территорий Приморского края из системы особо охраняемых природных территорий их статус перестанет охраняться, они утратят свое уникальное значение, произойдет их переход в частную собственность, на их месте могут возникнуть опасные для жизни граждан промышленные объекты. Как указывалось выше, в силу части 8 статьи 213 КАС РФ для правильного разрешения спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются: соблюдение порядка принятия нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В ходе рассмотрения дела по ходатайству представителей административных истцов были допрошены свидетели Раков В.А. - главный научный сотрудник лаборатории морской экотоксикологии ФГБУН "Тихоокеанский океанологический институт ДВО РАН", член общественного экспертного Совета по экологической безопасности, сохранению окружающей среды и воспроизводству биологических ресурсов в Приморском крае, и Лебедев А.В. - председатель совета общественной организации "Бюро региональных общественных компаний", издатель журнала "Экология и бизнес", заслуженный эколог России.

Свидетель Раков В.А. показал, что Закон Приморского края от 11 мая 2005 года N 245 был изменен и дополнен. Ознакомившись с Законом Приморского края от 30 июля 2019 года N 556, он увидел в нем много несоответствий федеральному законодательству; в частности, в данном Законе отсутствуют нормы о проведении государственной экологической экспертизы в связи с упразднением особо охраняемых природных территорий. Считает, что принят Закон, который позволяет изменять границы особо охраняемых природных территорий в ущерб природе, нельзя будет создавать рыбохозяйственные зоны. Для изменения границ должно быть экологическое обоснование, разработанное учеными. Считает, что в Приморском крае недостаточно внимания уделяется уникальной природе края.

Свидетель Лебедев А.В. показал, что он принимал участие в обсуждении проекта Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556, считает, что участие общественности в обсуждении проекта Закона было организовано не в достаточной степени. Вместе с тем, ему удалось добиться, чтобы проект Закона был дополнен немаловажным абзацем - абзац 9 части 3 статьи 7; в предложенной им редакции данного абзаца указывалось, что уполномоченный орган в случае утраты ценности особо охраняемой природной территории обязан организовывать мероприятия по восстановлению утраченных ценностей и только после этого решать вопрос упразднения. Однако в принятой редакции формулировка данного абзаца изменилась. Считает, что Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556 противоречит Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях", поскольку в Федеральном законе отсутствуют нормы об изменении границ и упразднении особо охраняемых природных территорий. Полагает, что возможно у Законодательного Собрания Приморского края возникла потребность в создании нормы об изменении границ особо охраняемых природных территорий и возможно это имеет смысл, но сначала должны быть внесены подобные изменения в Федеральный закон. Считает, что в Законе не прописано, каким образом и кем оценивается утрата ценности особо охраняемой природной территории. Полагал, что поскольку региональные особо охраняемые природные территории бывают разного масштаба, то на объектах небольшой площади проводить ряд экспертных и оценочных действий не всегда целесообразно.

Суд расценивает данные показания свидетелей как их личное мнение в отношении оспариваемого административными истцами нормативного правового акта. При этом отмечает, что свидетель Лебедев В.А. подтвердил, что принимал участие в обсуждении и разработке проекта оспариваемого Закона.

Устанавливая нарушены ли права, свободы и законные интересы административных истцов суд исходит из положений ст. 62 КАС РФ в которой указано, что административный истец обязан подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения.

Исходя из доводов, приведенных представителями административных истцов в административном иске с указанием на конституционное право на благоприятную среду, с учетом позиции административных истцов, оспаривающих нормативный правовой акт в области охраны окружающей среды, суд считает, что истцы вправе обратиться с административным иском.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд отказывает в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд, с учетом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым обязать административного ответчика опубликовать сообщение о принятом решении суда в официальном печатном издании данного представительного органа государственной власти Приморского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа", Благотворительного Фонда "Элемент" к Законодательному собранию Приморского края о признании Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" не действующим полностью - отказать.

Обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать сообщение о настоящем решении в официальном печатном издании данного представительного органа государственной власти Приморского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, принесен апелляционный протест в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Г.А. Поломошнова