Приложение. Информация (отчет) о результатах мониторинга правоприменения Закона Томской области от 08.12.2017 N 144-ОЗ "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области"

Приложение
к постановлению
Законодательной Думы
Томской области
от 24.12.2020 N 2728

Информация (отчет)
о результатах мониторинга правоприменения Закона Томской области от 08.12.2017 N 144-ОЗ "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области"

Введение

В соответствии с Положением о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области <1> (далее - Положение о мониторинге), Планом мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области, на 2020 год <2>, графиком мероприятий проведения мониторинга <3> согласно пункту 11 Положения о мониторинге, проведен мониторинг правоприменения Закона N 144-ОЗ (далее - мониторинг, отчет).

<1> постановление Законодательной Думы Томской области от 25.06.2015 N 2768 "Об утверждении Положения о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области"

<2> постановление Законодательной Думы Томской области от 24.12.2019 N 2095 "О плане мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области, на 2020 год"

<3> решение комитета Законодательной Думы Томской области по труду и социальной политике от 18.12.2019 N 387 "Об утверждении графика мероприятий проведения мониторинга правоприменения Закона Томской области от 08.12.2017 N 144-ОЗ "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области"

Мониторинг проведен комитетом Законодательной Думы Томской области по труду и социальной политике. Проведение мониторинга обеспечено отделом по труду и социальной политике аппарата Законодательной Думы Томской области, юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области.

Цель проведения мониторинга - совершенствование законодательства Томской области, повышение качества и эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в Томской области по осуществлению ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области.

Основные задачи мониторинга:

1) определение соответствия нормативного правового акта законодательству Российской Федерации;

2) выявление и восполнение пробелов в правовом регулировании, выявление и устранение дублирования в законодательстве Томской области;

3) определение степени урегулированности вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4) выявление факторов (в том числе коррупциогенных), снижающих эффективность реализации;

5) анализ и оценка соответствия практики применения целям правового регулирования;

6) обеспечение контроля за исполнением и соблюдением нормативного правового акта;

7) выявление перспективных направлений нормотворческой деятельности;

8) выявление невостребованных или не применяемых на практике положений нормативного правового акта.

В целях реализации поставленных задач:

- создана рабочая группа по подготовке настоящего отчета, в которую вошли представители Законодательной Думы Томской области, Администрации Томской области, Совета муниципальных образований Томской области (далее - рабочая группа по мониторингу), проведены консультации и обсуждения с членами рабочей группы по мониторингу <4>;

<4> п. 2 решения комитета Законодательной Думы Томской области по труду и социальной политике от 18.12.2019 N 387 "Об утверждении графика мероприятий проведения мониторинга правоприменения Закона Томской области от 08.12.2017 N 144-ОЗ "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области"; письмо Администрации Томской области от 06.02.2020 N ОП-038. Рабочая группа по мониторингу работала в онлайн-режиме по причине установления в Томской области постоянных ограничительных мер в связи с эпидемиологической обстановкой

- осуществлены консультации и встречи со специалистами исполнительных органов государственной власти Томской области, являющимися уполномоченными органами по проведению ведомственного контроля, руководителями областных государственных организаций и работниками данных организаций, в чьи функции входит проведение соответствующих контрольных мероприятий <5>;

<5> в очном и в онлайн-режиме в связи с установлением в Томской области постоянных ограничительных мер в связи с эпидемиологической обстановкой

- обобщена информация о практике реализации Закона N 144-ОЗ, предоставленная по запросам Законодательной Думы Томской области;

- проведен сравнительный анализ особенностей регулирования правоотношений по осуществлению ведомственного контроля в субъектах Российской Федерации.

Отчет по итогам мониторинга состоит из введения, трех разделов, заключения.

Во введении обозначены структура настоящего отчета, основание, цель проведения мониторинга.

В разделе I представлены юридическая характеристика Закона Томской области N 144-ОЗ, включая краткий обзор нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность субъектов в связи реализацией правоотношений по осуществлению ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области, круг лиц, на которых распространяется действие Закона N 144-ОЗ, - уполномоченных органов, подведомственных им организаций, иных государственных органов, участвующих в реализации Закона N 144-ОЗ.

В разделе II приведена практика реализации Закона N 144-ОЗ на территории Томской области.

В разделе III проведен сравнительный анализ законодательства субъектов РФ, включая Томскую область, с учетом правоприменительной практики Томской области, выявлены проблемы правового регулирования, обозначены основные характеристики для оценки эффективности реализации Закона N 144-ОЗ в части анализируемых правоотношений.

В заключении представлены обобщенные выводы по результатам мониторинга Закона N 144-ОЗ, предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования по осуществлению ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области.

Отчет подготовлен на основе:

- анализа федерального и регионального законодательства (всех субъектов РФ, включая Томскую область), регламентирующего рассматриваемую сферу общественных отношений;

- информации о нормативных правовых актах, принятых в целях реализации Закона N 144-ОЗ;

- заключения юридического отдела аппарата Законодательной Думы Томской области <6>;

<6> заключение юридического отдела аппарата Законодательной Думы Томской области (вх. N 290/08-2/0 от 15.07.2020)

- информации о мерах прокурорского реагирования на нарушения прав и гарантий граждан <7>;

<7> письмо Прокуратуры Томской области от 11.03.2020 N 07-18-2020/Иорг843/6 (вх. N 1304/0516-20 от 13.03.2020)

- информации Управления Министерства юстиции по Томской области о соответствии Закона N 144-ОЗ действующему законодательству <8>;

<8> Письмо Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области от 14.02.2020 N 70/02-522 (вх. N 748/0523-20 от 14.02.2020)

- информации о взаимодействии с Государственной инспекцией труда в Томской области <9>;

<9> письмо Государственной инспекции труда в Томской области от 07.02.2020 N 789 (вх. N 633/0563-20 от 11.02.2020)

- отраслевой и межотраслевой информации о практике применения Закона N 157-ОЗ, поступившей от Администрации Томской области <10>, органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области <11>;

<10> письмо Администрации Томской области от 12.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

<11> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

- информации, содержащейся в обращениях граждан, юридических лиц, организаций, поступивших в Законодательную Думу Томской области, иные государственные органы Томской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области, касающейся практики применения Закона N 144-ОЗ;

- анализа нормативных правовых актов иных субъектов Российской Федерации, регулирующих аналогичные правоотношения;

- итогов рабочих встреч, совещаний, обучающих семинаров, иных мероприятий, проводимых исполнительными органами государственной власти Томской области и иными государственными органами Томской области и организациями.

- методической информации по вопросам осуществления ведомственного контроля в Томской области.

Методологической основой анализа правоприменительной практики послужил системный подход, который позволил рассматривать деятельность субъектов ведомственного контроля как со стороны контрольной практики, так и с точки зрения права (охарактеризовав особенности правового регулирования данной деятельности, посредством анализа правоприменения действующего законодательства - как федерального, так и субъектов РФ, включая анализ соотношения специального законодательства о порядке проведения ведомственного контроля со смежным законодательством - о порядке рассмотрения обращения граждан и юридических лиц). При этом ведомственный контроль изучался как элемент контрольной деятельности, осуществляемой в целом органами государственной власти регионов и органами местного самоуправления, где государственное регулирование имеет как общие направления, так и особенные, присущие исключительно данному виду контроля.

В ходе проведения мониторинга применен информационно-аналитический метод исследования посредством анализа информации, представленной в соответствии с запросами комитета Законодательной Думы Томской области по труду и социальной политике государственными органами, органами местного самоуправления, а также информации по результатам работы рабочей группы по мониторингу.

Дополнительными источниками послужили: информационная база Общероссийской сети распространения правовой информации КонсультантПлюс (Российское законодательство/ВерсияПроф, законодательство субъектов Российской Федерации), информационно-правовой портал Гарант.ру, данные системы автоматизации делопроизводства и электронного документооборота "Дело" (Законодательной Думы Томской области), официальные сайты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе Томской области, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Материалы отчета предназначены для использования в своей деятельности исполнительными органами государственной власти Томской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области в пределах полномочий, определенных федеральным и областным законодательством, руководителями подведомственных им государственных и муниципальных организаций, иными субъектами, участвующими в реализации Закона N 144-ОЗ.

Использование результатов отчета позволит:

- проработать вопросы совершенствования законодательства в сфере ведомственного контроля на территории Томской области;

- повысить качество административно-правового регулирования ведомственного контроля на территории Томской области.

I. Юридическая характеристика Закона N 144-ОЗ

1.1. Предмет правового регулирования Закона N 144-ОЗ, его цели (задачи)

Закон N 144-ОЗ в соответствии со статьей 353.1 Трудового кодекса Российской Федерации определяет порядок и условия осуществления органами исполнительной власти Томской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области в подведомственных организациях ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

1.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений

1.2.1. Перечень нормативных правовых актов, иных документов регулирующих соответствующие общественные отношения, включая смежное законодательство

Правовое регулирование на федеральном уровне.

Закон N 144-ОЗ принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Томской области.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации анализируемая сфера общественных отношений находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации <12>. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации <13>.

<12> пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации

<13> часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации

На федеральном уровне основным законом, устанавливающим правовые основы в области осуществления ведомственного контроля, является Трудовой кодекс Российской Федерации.

В соответствии со статьей 353.1 Трудового кодекса Российской Федерации ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Законодательной Думой Томской области принят Закон Томской области от 08.12.2017 N 144-ОЗ "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области".

Таким образом, Закон N 144-ОЗ принят в рамках компетенции и реализации предоставленных полномочий Томской области по регулированию указанных правоотношений. Закон N 144-ОЗ определяет порядок и условия осуществления органами исполнительной власти Томской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области в подведомственных организациях ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В рамках смежного законодательства Закон N 144-ОЗ должен коррелироваться с иным специальным законом - Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Однако в этой части имеется некая рассогласованность различных порядков (анализ данного соотношения представлен в разделе III настоящего мониторинга).

Правовое регулирование на областном уровне.

В структуре исполнительных органов государственной власти Томской области 20 отраслевых ведомств, имеющих в своем подчинении 260 подведомственных областных государственных организаций <14>.

<14> соответствующий перечень размещен на официальном сайте Администрации Томской области https://tomsk.gov.ru/perechen-podvedomstvennyh-organizatsij

В рамках реализации положений Закона N 144-ОЗ в части рассматриваемых правоотношений приняты следующие нормативные правовые акты Томской области:

1) постановление Губернатора Томской области от 07.06.2019 N 34 "О внесении изменений в постановление Губернатора Томской области от 20.12.2007 N 164", которым в Положении о Департаменте труда и занятости населения Томской области закреплены функции осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении подведомственных департаменту областных государственных учреждений;

2) постановление Губернатора Томской области от 06.12.2018 N 106 "О внесении изменений в постановление Губернатора Томской области от 13.11.2015 N 132", которым в Положении о Департаменте общего образования Томской области закреплены функции осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении подведомственных департаменту областных государственных учреждений;

3) постановление Губернатора Томской области от 04.07.2018 N 59 "О внесении изменений в постановление Губернатора Томской области от 30.06.2007 N 88", которым в Положении о Департаменте социальной защиты населения Томской области закреплены функции осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении подведомственных департаменту областных государственных учреждений;

4) постановление Губернатора Томской области от 25.08.2014 N 63 "Об утверждении Положения о Департаменте профессионального образования Томской области". Соответствующая функция в Положении была предусмотрена с момента его утверждения (п. 20 Положения);

5) распоряжение Департамента по молодежной политике, физической культуре и спорту Томской области от 29.12.2018 N 138-р "Об организации ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении подведомственных Департаменту по молодежной политике, физической культуре и спорту Томской области учреждений", которым утверждены:

- положение об организации и порядке осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении подведомственных Департаменту учреждений;

- форма распоряжения о проведении проверки ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового нрава;

- форма акта проверки ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области;

- форма плана проведения ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении подведомственных Департаменту учреждений.

6) распоряжение Департамента здравоохранения Томской области от 21.12.2018 N 1225 "Об организации ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных Департаменту здравоохранения Томской области учреждений". Распоряжением утверждено Положение об организации и порядке осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных Департаменту здравоохранения Томской области учреждениях, а также форма распоряжения о проведении проверки, форма акта проверки ведомственного контроля и форма плана проведения ведомственного контроля;

7) распоряжение Департамента труда и занятости населения Томской области от 12.12.2018 N 262 "О порядке организации осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права в Департаменте труда и занятости населения Томской области". Распоряжение распределяет обязанности между сотрудниками Департамента, носит организационный характер и не является нормативным правовым актом;

8) распоряжение Департамента по культуре Томской области от 19.11.2019 N 262/01-10 "Об утверждении положения о ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области". Распоряжение регламентирует процедуру проверки, форму акта проверки, перечень локальных актов, документов, запрашиваемых при проведении проверки и др.;

9) приказ Департамента финансово-хозяйственного обеспечения Администрации Томской области от 06.02.2020 N 37/3-35 "О порядке организации осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права в Департаменте финансово-ресурсного обеспечения". Приказом распределены обязанности между сотрудниками Департамента. Разработаны примерные формы документов, сопровождающие процесс осуществления ведомственных проверок подведомственных Департаменту областных государственных казенных учреждений.

Иные исполнительные органы государственной власти Томской области при осуществлении ведомственного контроля руководствуются положениями Закона N 144-ОЗ, дополнительных правовых актов, закрепляющих функции уполномоченных органов, регулирующих порядок осуществления такого контроля, не принимали.

Ежегодно соответствующие исполнительные органы государственной власти Томской области утверждают своими правовыми актами планы проведения проверок в подведомственных организациях.

В результате проведенного мониторинга установлено, что в нормативных правовых актах анализируемой сферы используется единая понятийно-терминологическая система регулирования правоотношений.

Дублирующие нормы права в нормативных правовых актах анализируемой сферы отсутствуют.

Наличие ошибок юридико-технического характера в Законе N 144-ОЗ не обнаружено.

Правовое регулирование на муниципальном уровне.

Исходя из имеющейся информации, размещенной в общедоступных правовых системах <15>, нельзя сделать вывод о том, что все муниципальные образования Томской области внесли соответствующие изменения в свои уставы муниципальных образований. Данные имеются лишь по отдельным муниципальным образованиям <16>.

<15> Общероссийская сеть распространения правовой информации КонсультантПлюс, информационно-правовой портал Гарант.ру http://www.garant.ru

<16> город Томск, ЗАТО Северск, Верхнекетский район, Каргасокский район, Парабельский район, городской округ Кедровый

Также лишь в отдельных муниципальных образованиях Томской области <17> приняты муниципальные правовые акты об организации осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, об утверждении ежегодных планов проверок, о назначении должностных лиц, ответственных за осуществление ведомственного контроля.

<17> Колпашевский район, Тегульдетский район, Асиновский район, Каргасокский район, Первомайский район, Верхнекетский район, Кривошеинский район, Бакчарский район, Парабельский район, город Томск, ЗАТО Северск, городской округ Стрежевой, городской округ Кедровый, Асиновское городское поселение

Вместе с тем органы местного самоуправления Томской области отмечают, что муниципальные правовые акты, например, об утверждении унифицированных форм ведомственного контроля (форм акта проверки, отчета по устранению выявленных нарушений при их наличии, др.), не принимались, так как Закон N 144-ОЗ не предусматривает утверждение указанных форм <18>, хотя целесообразность в их наличии имеется.

<18> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации (ст. 353.1) ведомственный контроль осуществляется органами местного самоуправления исключительно в порядке и на условиях, определяемых законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Закон N 144-ОЗ (в частности, абзац первый статьи 1) не предусматривает положений о том, что органы местного самоуправления вправе устанавливать какие-либо свои правила, касающиеся процедуры (порядка) осуществления ведомственного контроля.

Закон N 144-ОЗ фактически предоставляет органам местного самоуправления лишь право установить в своих уставах муниципальных образований уполномоченные органы местного самоуправления по осуществлению ведомственного контроля в отношении муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий <19>.

<19> ст. 2 Закона N 144-ОЗ

В этой связи, принятые в отдельных муниципальных образованиях муниципальные правовые акты об организации осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства в некоторой степени "выходят" за рамки правового поля в части предоставленных им полномочий.

Возможно, что подобными правами они должны быть наделены в рамках порядка осуществления ведомственного контроля, предусмотренного областным законодательством (данная тема требует дополнительного обсуждения).

Необходимо отметить, что во многих поселениях Томской области отсутствуют организации, подведомственные органам местного самоуправления такого уровня публичных образований, в связи с чем деятельность по ведомственному контролю за соблюдением трудового законодательства в большинстве поселений не осуществляется.

Документы методического, разъяснительного характера.

В Томской области Советом муниципальных образований разработано с использованием материалов, предоставленных прокуратурой Томской области, и издано в 2018 году методическое пособие "Полезная книжка. Муниципальный ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" <20>. В частности, пособие содержит советы практиков, ссылки на конкретные нормы законодательства по отдельным направлениям трудового и смежного законодательства, ряд рекомендуемых типовых образцов документов ведомственного контроля (плана проведения проверок, распоряжения о проверке, акта проверки). А также пособием рекомендовано использовать формы проверочных листов (список контрольных вопросов), утвержденных Приказом Роструда <21>.

<20> методическое пособие размещено на официальном сайте Совета муниципальных образований http://smo-tomsk.ru/files/Dokumenty/2018/Poleznaya_knijka(1).pdf

<21> Приказ Роструда от 10.11.2017 N 655 "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов) для осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права"

Наличие нормативных правовых актов области, обязательность принятия которых обусловлена исследуемым нормативным правовым актом.

С одной стороны, Законом N 144-ОЗ предписано органам государственной власти Томской области, органам местного самоуправления муниципальных образований Томской области привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом в течение шести месяцев со дня вступления его в силу <22>.

<22> ч. 2 ст. 10 Закона N 144-ОЗ

Вместе с тем Закон N 144-ОЗ фактически обязывает органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области лишь внести изменения в Уставы муниципальных образований Томской области в части определения уполномоченных органов местного самоуправления, осуществляющих ведомственный контроль в отношении муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий <23>.

<23> ст. 2, ч. 2 ст. 10 Закона N 144-ОЗ

Принятие иных подзаконных нормативных правовых актов Законом N 144-ОЗ не предусмотрено.

1.2.2. Место исследуемого Закона N 144-ОЗ в системе указанных нормативных правовых актов

Закон N 144-ОЗ в соответствии со статьей 353.1 Трудового кодекса Российской Федерации является основным законодательным актом в сфере ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, регулирующим отношения в данной сфере на территории Томской области.

1.2.3. Круг лиц, на которых распространяется действие Закона N 144-ОЗ, их права и обязанности, а также перечень уполномоченных Законом N 144-ОЗ органов государственной власти и их компетенция

Действие Закона Томской области N 144-ОЗ распространяется на исполнительные органы государственной власти Томской области, выполняющие функции и полномочия учредителей областных государственных учреждений, областных государственных унитарных предприятий, и уполномоченные уставами муниципальных образований органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области в отношении муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий (также по тексту - уполномоченные органы), а также на указанные организации, подведомственные соответствующим органам власти.

К кругу лиц, на которые распространяется действие Закона N 144-ОЗ, можно отнести также лица, с которыми осуществляется взаимодействие при проведении контрольных мероприятий - Государственную инспекцию труда в Томской области, а также экспертов - граждан и юридических лиц, привлекаемых уполномоченными органами к участию в проверках. Обязательные требования для данной категории лиц Законом N 144-ОЗ не установлены.

Права и обязанности уполномоченных органов, их компетенция описаны в настоящем отчете при анализе Закона N 144-ОЗ, практики его реализации, сравнительном анализе регионального законодательства (разделы II, III).

Закон N 144-ОЗ напрямую распространяет свое действие на указанный круг лиц, не требуя дальнейшей конкретизации порядка осуществления ведомственного контроля в каждой из отраслей либо на территории муниципальных образований (кроме, как указано выше, определения в уставах муниципальных образований уполномоченных органов).

1.2.4. Опубликование Закона N 144-ОЗ (дата и источник официального опубликования, дата вступления в силу)

Закон Томской области N 144-ОЗ опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 12.12.2017, номер опубликования: 7000201712120008, а также в Собрании законодательства Томской области, 15.12.2017, N 12/1 (184).

Закон Томской области N 144-ОЗ вступил в силу с 1 мая 2018 года <24>.

<24> ч. 1 ст. 10 Закона N 144-ОЗ

Изменения в Закон N 144-ОЗ с момента его вступления в силу не вносились.

1.2.5. Ответственность за нарушение Закона N 144-ОЗ, иные меры правового воздействия в отношении субъектов исследуемых правоотношений

Ответственность за неисполнение Закона N 144-ОЗ предусмотрена данным Законом исключительно для проверяемых организаций в случае, если организация не устранила нарушения трудового законодательства в срок, предусмотренный актом проверки <25>.

<25> ч. 3 ст. 9 Закона N 144-ОЗ

Ответственность уполномоченных органов за нарушение Закона N 144-ОЗ, иные меры правового воздействия в отношении данных субъектов исследуемых правоотношений Законом N 144-ОЗ не обозначены, ссылка на иные нормативные правовые акты, где это предусмотрено, отсутствует.

Данный анализ представлен в разделе III настоящего мониторинга.

1.2.6. О наличии мер прокурорского реагирования, заключений Управления министерства юстиции России по Томской области, судебных актов, принятых в отношении Закона N 144-ОЗ, результаты антикоррупционной экспертизы

Меры прокурорского реагирования в отношении Закона N 144-ОЗ не применялись, заключения Управления Министерства юстиции России по Томской области, судебные акты, принятые по вопросам реализации Закона N 144-ОЗ, отсутствуют.

В ходе проведенной данными государственными органами правовой экспертизы противоречия Закона N 144-ОЗ Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным правовым актам органов государственной власти Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Томской области и законам Томской области не выявлены <26>. Прокуратура Томской области и Управление Минюста России по Томской области сообщают, что обращений граждан, юридических лиц о практике правоприменения Закона N 144-ОЗ о его несоответствии федеральному законодательству, включая антикоррупционное, не поступало <27>.

<26> заключение юридического отдела аппарата Законодательной Думы Томской области (вх. N 290/08-2/0 от 15.07.2020); письмо Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области от 14.02.2020 N 70/02-522 (вх. N 748/0523-20 от 14.02.2020)

<27> письмо прокуратуры Томской области от 11.03.2020 N 07-18-2020/Иорг843/6 (вх. N 1304/0516-20 от 13.03.2020); письмо Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области от 14.02.2020 N 70/02-522 (вх. N 748/0523-20 от 14.02.2020)

По результатам проведенной данными государственными органами антикоррупционной экспертизы Закона N 144-ОЗ в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96, коррупциогенные факторы в Законе N 144-ОЗ не выявлены <28>.

<28> заключение юридического отдела аппарата Законодательной Думы Томской области (вх. N 290/08-2/0 от 15.07.2020); письмо Администрации Томской области от 10.ОЗ.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.ОЗ.2020); письмо Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области от 14.02.2020 N 70/02-522 (вх. N 748/0523-20 от 14.02.2020)

Администрация Томской области отмечает, что за период действия Закона N 144-ОЗ в Департамент труда и занятости населения Томской области поступило 2 обращения в 2018 году о разъяснении положений Закона N 144-ОЗ из органов местного самоуправления относительно круга вопросов, которые могут быть охвачены в ходе проведения проверок (пределов проведения проверок), а также по принятию нормативных правовых актов в связи со вступлением в силу Закона N 144-ОЗ. Иных предложений, заявлений, жалоб не поступало <29>.

<29> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

II. Практика реализации закона N 144-ОЗ на территории Томской области

2.1. Информация об осуществлении ведомственного контроля исполнительными органами государственной власти Томской области

Департаментом по управлению государственной собственностью Томской области в рамках осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства областными государственными учреждениями, областными государственными унитарными предприятиями, в отношении которых департаментом выполняются функции и полномочия учредителя, в период с 2018 по 2019 г. проведены 2 плановые проверки. Внеплановые проверки в указанный период не проводились. В ходе проведения проверок выявлены нарушения, не носящие системного характера:

- в части ведения и хранения трудовых книжек;

- установления ежемесячной надбавки за стаж работы в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях.

На 2020 год Департаментом запланировано контрольное мероприятие в отношении одной организации.

Информация о нарушениях трудового законодательства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не направлялась в связи с отсутствием фактов нарушения организациями сроков устранения нарушений трудового законодательства, указанных в актах проверок.

Департаментом социальной защиты населения Томской области проведено 10 проверок, из них плановых - 9, внеплановых - 1. В ходе проведения проверок выявлены нарушения, не носящие системного характера, в части:

- заполнения трудовых книжек;

- ведения карточек формы Т-2;

- ознакомления с локальными документами;

- ознакомления с графиком сменности.

Информация о нарушениях трудового законодательства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не направлялась в связи с отсутствием фактов невыполнения актов проверки.

Департамент охотничьего и рыбного хозяйства Томской области является учредителем одного областного государственного бюджетного учреждения.

В рамках практической реализации положений Закона N 144-ОЗ начальником Департамента 11.12.2019 утвержден План проведения проверок на 2020 год областного учреждения, согласно которому проверка была запланирована на 2020 год.

Департаментом труда и занятости населения Томской области в 2019 году проведены 2 плановые выездные проверки.

Основные нарушения связаны с:

- ошибками и неточностями при заполнении личных карточек работников формы Т-2;

- ведением трудовых книжек;

- неактуализированными локальными нормативными актами, трудовыми договорами;

- прохождением обучения и проверкой знаний по охране труда;

- оформлением документов по охране труда.

В связи с выполнением актов проверок информация о нарушениях в Государственную инспекцию труда в Томской области не направлялась.

В декабре 2019 года на областном совещании с подведомственными Департаменту учреждениями до руководителей указанных учреждений с целью проведения профилактики была доведена информация о наиболее часто возникающих нарушениях.

На 2020 год были запланированы 3 проверки.

Департаментом государственного заказа Томской области в апреле 2019 года проведена плановая проверка единственного подведомственного Департаменту областного государственного казенного учреждения.

По результатам проверки выявлены нарушения трудового законодательства, не влекущие привлечение виновных лиц к ответственности:

- в сфере охраны труда;

- назначения компенсационных выплат;

- заключения договора о полной индивидуальной материальной ответственности.

В связи с принятием учреждением мер по устранению выявленных нарушений в срок, определенный департаментом в акте проверки, информация о нарушениях трудового законодательства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не направлялась.

Департаментом финансово-хозяйственного обеспечения Администрации Томской области в 2019 году проведена выездная документарная проверка одного подведомственного учреждения.

Выявлены нарушения;

- при издании приказов по личному составу, оформляющих прием, перевод и увольнение работников;

- ошибки в ведении личных карточек формы Т-2;

- ошибки в трудовых договорах;

- ошибки в ведении трудовых книжек.

По акту проверки данные нарушения были устранены.

Департаментом здравоохранения Томской области было проведено 12 (7 плановых и 5 внеплановых) проверок ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства в подведомственных Департаменту учреждениях здравоохранения.

В ходе проверок выявлялись нарушения в части;

- оформления трудовых договоров (необходимости включения обязательных положений);

- содержания "кадровых" приказов;

- оформления документов (локальных актов), регулирующих вопросы оплаты труда, рабочего времени, времени отдыха.

Информация по результатам в федеральные органы не передавалась (отсутствие оснований).

Департаментом ветеринарии Томской области проведено 13 плановых проверок, внеплановые проверки не проводились.

В ходе проведения проверок выявлены:

- ошибки и неточности при заполнении трудовых книжек, личных карточек работников по форме Т-2;

- неактуализированные локальные нормативные акты;

- отсутствие ознакомления с локальными актами.

В связи с устранением выявленных нарушений информация в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не направлялась.

На 2020 год были запланированы 3 проверки.

Департаментом лесного хозяйства Томской области в 2019 году на основании обращений граждан о нарушениях в подведомственных организациях трудового законодательства инициировано проведение двух внеплановых проверок (выездной и документарной).

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона N 144-ОЗ в связи с началом проведения в отношении учреждения проверки Государственной инспекции труда Томской области в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства внеплановая выездная проверка в отношении учреждения прекращена. По результатам внеплановой документарной проверки, нарушений со стороны учреждения по фактам, изложенным в обращении, не выявлено.

В Департаменте по вопросам семьи и детей Томской области ежегодный план проверок утверждается до 15 декабря года, предшествующего году проведения проверок, и размещается на официальном сайте Департамента. План проверок содержит информацию, предусмотренную статьей 4 Закона N 144-ОЗ, дополнительно доводится до руководителей учреждений на совещаниях, проводимых департаментом, а также направляется в учреждения по электронной почте.

Плановые проверки проводятся на основании распоряжения Департамента о проведении плановой проверки в рамках ведомственного контроля, которое издается и направляется в учреждение не позднее чем за 3 рабочих дня до начала ее проведения.

Содержание распоряжения соответствует требованиям статьи 5 Закона N 144-ОЗ. С 2019 года к распоряжению о проведении плановой проверки прикладывается план-задание, в котором указываются предмет проверки, лица, ответственные за проверку по соответствующему предмету, и вид проверки (сплошная, выборочная, выездная, документарная).

Все плановые проверки включают в себя выездные мероприятия, дата проведения которых отражается в распоряжении о проведении проверки.

Перед проведением выездных мероприятий в проверяемом учреждении запрашиваются необходимые для проведения проверки документы (локальные правовые акты и др.), которые могут быть представлены с соблюдением требований законодательства о защите персональных данных.

По результатам проверки лицами, проводившими проверку, составляется и подписывается акт проверки, содержащий сведения, предусмотренные статьей 8 Закона N 144-ОЗ в установленные сроки. Акт проверки утверждается начальником Департамента и в течение 3-х рабочих дней после дня окончания проверки направляется руководителю или иному уполномоченному представителю учреждения.

В акте проверки указываются выявленные нарушения трудового законодательства, а также меры, которые необходимо принять для их устранения и недопущения в будущем с указанием сроков принятия этих мер. Письменные возражения руководителей проверяемых учреждений о несогласии с результатами проверки в Департамент не поступали.

Отчет о принятых мерах по устранению нарушений трудового законодательства, указанных в акте проверки, направляется учреждением в Департамент в установленный срок.

В связи с этим случаи направления информации о выявленных нарушениях в Государственную инспекцию труда в Томской области в практике Департамента отсутствуют.

Все выявленные в рамках проверок нарушения трудового законодательства дополнительно рассматриваются с руководителями учреждений на совещаниях, проводимых в Департаменте.

В 2019 году в соответствии с планом проверок, утвержденным 14.12.2018, проведены плановые проверки в отношении 4 учреждений. Планом проверок, утвержденным 13.12.2019, в 2020 году предусмотрено проведение проверок 6 учреждений.

В 2019 году проведена 1 внеплановая проверка в отношении учреждения на основании поступившего в Департамент коллективного обращения.

Типичными и наиболее часто допускаемыми нарушениями требований трудового законодательства, выявляемыми по результатам проверок учреждений, являются нарушения требований:

- к оформлению трудовых отношений работников, работающих по совместительству или по совмещению профессий (должностей), установлению продолжительности рабочего времени для указанных лиц (ст. 60.1, ст. 60.2, ст. 284 ТК РФ),

- к порядку заполнения и ведения трудовых книжек (Постановление Правительства РФ от 16.04.2003 N 225 "О трудовых книжках". Инструкция по заполнению трудовых книжек, утвержденная Постановлением Минтруда России от 10.10.2003 N 69);

- о заключении трудовых договоров только с лицами, предоставившими справку об отсутствии судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования при трудоустройстве в организацию социальной защиты и социального обслуживания несовершеннолетних (ст. 65 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ);

- к составлению и доведению до работников графиков сменности (ст. 103 Трудового кодекса РФ);

- к наличию образования и (или) опыта работы лиц, принимаемых на работу (профессиональные стандарты, квалификационные справочники, локальные акты учреждений).

В Департаменте профессионального образования Томской области в рамках реализации Закона N 144-ОЗ было назначено:

в 2018 году - 5 внеплановых проверок;

в 2019 году - 10 внеплановых, 2 плановые проверки;

в 2020 году - 2 внеплановые проверки, в ежегодный план включены 2 плановые проверки.

Большинство выявленных нарушений связано с:

- нарушениями при выплате заработной платы работникам;

- содержанием локальных нормативных актов учреждений по вопросам заработной платы.

Департаментом общего образования Томской области проведены 2 плановые и 1 внеплановая выездные проверки, в ходе которых выявлены следующие нарушения:

- не актуализированы локальные правовые акты, регулирующие систему оплаты труда работников;

- отдельные трудовые договоры с работниками учреждений не в полной мере соответствуют Распоряжению Правительства РФ от 26.11.2012 N 2190-р "Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы";

- в некоторых приказах о наложении дисциплинарных взысканий отсутствуют ссылки на статьи Трудового кодекса РФ, на основании которых они вынесены;

- обнаружены ошибки и неточности при ведении документации по охране труда;

- отсутствует ряд обязательных психиатрических освидетельствований работников учреждения, проводимых с периодичностью не реже 1 раза в 5 лет.

По итогам проверок были составлены акты проверок.

В связи с выполнением актов проверок в установленные сроки, информация о нарушениях в Государственную инспекцию труда в Томской области не направлялась.

Департаментом по культуре Томской области в 2019 году была проведена одна плановая проверка.

В соответствии с утвержденным планом на 2020 год было запланировано 4 плановые проверки.

Оснований для проведения внеплановых проверок не возникало.

В связи со своевременным устранением выявленных нарушений, информация о нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в федеральный орган исполнительный власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства не направлялась.

2.2. О системе нарушений, выявленных в результате ведомственного контроля в муниципальных образованиях Томской области

Информация в рамках проведения настоящего мониторинга предоставлена отдельными муниципальными образованиями <30>. Остальные муниципальные образования Томской области не предоставили соответствующей информации.

<30> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020) содержит информацию по следующим муниципальным образованиям: Колпашевский район, Тегульдетский район, Асиновский район, Каргасокский район, Первомайский район, Верхнекетский район, Кривошеинский район, Бакчарский район, Парабельский район, город Томск, ЗАТО Северск, городской округ Стрежевой, городской округ Кедровый, Асиновское городское поселение

Некоторые муниципальные образования приняли муниципальные правовые акты, регулирующие отдельные вопросы порядка организации ведомственного контроля на своей территории <31>.

<31> Колпашевский район, город Томск, Кривошеинский район, ЗАТО Северск, городской округ Кедровый

Вместе с тем о пределах подобного правового регулирования на муниципальном уровне уже отмечено в настоящем отчете (раздел I).

Муниципальные образования, предоставившие информацию для настоящего мониторинга, утверждают ежегодные планы проверок, везде назначены ответственные должностные лица.

В среднем проводится от 1 до 4 проверок (кроме города Томска, здесь в 2019 году проведено 18 проверок, одна из них - внеплановая).

Типичными нарушениями, отраженными в актах проверок муниципальных уполномоченных органов, являются следующие:

- несоответствие положений локальных нормативных актов трудовому законодательству <32>, кадровым документам <33>, отсутствие необходимых локальных нормативных актов <34>;

<32> город Томск

<33> Бакчарский район

<34> Асиновское городское поселение

- отсутствие актуализации трудовых договоров в связи с изменениями законодательства, муниципальных правовых актов и локальных нормативных актов <35>, отсутствие в трудовых договорах обязательных условий <36>

<35> город Томск, Каргасокский район

<36> Колпашевский район, город Томск, Первомайский район, Асиновское городское поселение

- неознакомление работников с должностными инструкциями и локальными актами, связанными с трудовой деятельностью, трудовыми договорами <37>;

<37> город Томск, Первомайский район, Асиновское городское поселение

- неправильное оформление кадровых документов: приказов о приеме работников на работу, карточек по форме Т-2, графика отпусков, личных дел и трудовых книжек <38>;

<38> Асиновский район, город Томск, Первомайский район, Бакчарский район, Асиновское городское поселение

- нарушения в начислении заработной платы <39>, оплаты отпускных <40>;

<39> Каргасокский район, Асиновское городское поселение

<40> Бакчарский район

- нарушение пункта 8 части I статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в части приема на работу главного бухгалтера без согласования с местной администрацией <41>;

<41> Асиновское городское поселение

- нарушение статьи 123 ТК РФ в части отсутствия графиков отпусков, непредоставление отпусков работнику <42>;

<42> Асиновское городское поселение

- нарушение графика прохождения ежегодных медицинских осмотров <43>;

<43> Колпашевский район

- нарушения при организации работы по охране труда:

отсутствие, ненадлежащее состояние документации по охране труда (журналов регистрации инструктажей, инструкций по охране труда, программ обучения, протоколов проверки знаний по охране труда, приказов и т.д.) <44>;

<44> Первомайский район

неосуществление в полной мере выдачи работникам специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты <45>;

<45> Колпашевский район

неосуществление в соответствии со ст. 226 ТК РФ ежегодного финансирования разрабатываемых мероприятий по улучшению условий и охраны труда на основании Типового перечня, утвержденного Приказом Минтруда России от 01.03.2012 N 181н, в размере не менее 0,2% суммы затрат на производство работ (услуг) <46>;

<46> Асиновский район

отсутствие личных карточек учета спецодежды, спецобуви и предохранительных приспособлений в учреждении на каждого сотрудника, имеющего право на обеспечение средствами индивидуальной защиты в соответствии со статьями 212, 214, 219, 221 ТК РФ <47>;

<47> Асиновский район

отсутствие инструктажа по охране труда с работниками <48>;

<48> Асиновский район

нарушение установленного порядка проведения обучения и проверки знаний требований охраны труда, инструктажей по охране труда <49>;

<49> Первомайский район, Верхнекетский район

неназначение работника, ответственного за организацию и ведение работы по охране труда <50>;

<50> Асиновский район, Верхнекетский район

- ошибки, допускаемые при осуществлении специальной оценки условий труда в соответствии с положениями Федерального закона от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда";

- отсутствие актуализации коллективного договора <51>.

<51> Асиновский район, Верхнекетский район

Выводы по разделу II

Как справедливо отмечено прокуратурой Томской области <52>, отдельный учет выявленных нарушений в сфере законодательства о ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства ведомственной статистической отчетностью не предусмотрен.

<52> письмо Прокуратуры Томской области от 11.03.2020 N 07-18-2020/Иорг843/6 (вх. N 1304/0516-20 от 13.03.2020)

К тому же, как будет обозначено ниже (в разделе III), ведение сводной аналитической работы в Томской области в части рассматриваемых правоотношений Законом N 144-ОЗ не предусмотрено.

В связи с этим информация о системе выявленных нарушений и принятых мер, полученная Законодательной Думой Томской области при проведении настоящего мониторинга, носит разрозненный характер и не может являться полной. Представленные данные являются лишь примерами осуществления ведомственного контроля в отдельных отраслях Томской области, а также на территории отдельных муниципальных образований.

Из приведенных примеров видно, что, как правило, предметом проверки в подведомственных организациях из всего спектра трудовых отношений и связанных с ними являются в основном кадровые вопросы, изредка вопросы оплаты труда, в муниципальных образованиях актуальной темой является охрана труда. Связано это, прежде всего, с наличием/отсутствием в самих уполномоченных органах специалистов с необходимой квалификацией для рассмотрения тех или иных вопросов - специалистов по кадрам, юристов, специалистов в области охраны труда (о чем неоднократно упоминается в настоящем мониторинге).

При этом большую методическую работу среди муниципальных образований проводит Совет муниципальных образований. Был организован ряд обучающих семинаров для органов местного самоуправления (06.04.2018, 06.06.2020), в 2018 году издано методическое пособие "Полезная книжка. Муниципальный ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" (с использованием материалов, предоставленных прокуратурой Томской области, ссылка указана в разделе I). В частности, данное пособие содержит советы практиков, ссылки на конкретные нормы законодательства по отдельным направлениям трудового и смежного законодательства, ряд рекомендуемых типовых образцов документов ведомственного контроля (плана проведения проверок, распоряжения о проверке, акта проверки). А также рекомендуется использовать формы проверочных листов (список контрольных вопросов), утвержденных Приказом Роструда <53>.

<53> Приказ Роструда от 10.11.2017 N 655 "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов) для осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права"

В настоящее время некоторые муниципальные образования самостоятельно организуют подобные мероприятия. Например, администрацией Первомайского района по итогам проведения проверок сформирован обзор типичных нарушений требований трудового законодательства, выявленных в ходе ведомственного контроля, с последующим его доведением до сведения подведомственных организаций <54>.

<54> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

III. Особенности регулирования правоотношений по осуществлению ведомственного контроля в субъектах Российской Федерации. Сравнительный анализ

В процессе мониторинга правоприменения Закона N 144-ОЗ проведен сравнительный анализ законодательства 84 субъектов РФ, включая Томскую область (кроме Кировской области, где соответствующий закон на момент подготовки настоящего отчета не принят) <55>.

<55> приложение к настоящему мониторингу - "Законодательство субъектов Российской Федерации об осуществлении ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (основные правовые акты)"

В большинстве регионов процедура (порядок и условия) проведения ведомственного контроля идентичны. Есть общие положения, предусмотренные практически аналогичными друг другу законами субъектов РФ.

Вместе с тем в ряде регионов законодательно установлены особенности порядка и условий проведения ведомственного контроля, способствующие осуществлению контрольной деятельности в более оптимальном режиме, с учетом имеющихся ресурсов как для самих уполномоченных органов власти, так и для подведомственных организаций. Практика данных регионов может быть рассмотрена в качестве примера для совершенствования законодательства Томской области.

3.1. Понятийный аппарат

В законах подавляющего количества субъектов РФ предусмотрен более широкий перечень используемых в соответствующих законах понятий (установленных отдельной статьей), чем в Томской области.

Например, установлены такие отдельные понятия, как "ведомственный контроль", "подведомственная организация", "уполномоченный орган", "должностные лица", "мероприятия по ведомственному контролю", "проверка", "предмет проверки" <56>.

<56> Алтайский край, Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Республика Крым, город Севастополь, Забайкальский край, Кабардино-Балкарская Республика, Калининградская область, Камчатский край, Карачаево-Черкесская Республика, Кемеровская область, Костромская область, Краснодарский край, Курганская область, Курская область, Красноярский край, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, город Москва, Московская область, Мурманская область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новгородская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермский край, Приморский край, Псковская область, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Республика Тыва, Республика Хакасия, Ростовская область, Рязанская область, город Санкт-Петербург, Самарская область, Сахалинская область, Свердловская область, Ставропольский край, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Челябинская область, Чеченская Республика, Чукотский автономный округ, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ярославская область

В основном это никак не влияет на использование данных понятий по тексту законов в соответствующих значениях. При этом двусмысленность и необходимость в их толковании отсутствуют.

Однако в части формулировки "ведомственного контроля" необходимо отметить следующее. Понятие толкуется как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений трудового законодательства в подведомственных им организациях посредством проведения плановых и внеплановых проверок.

В отдельных регионах такие задачи <57>/цели <58> ведомственного контроля выделены отдельной статьей. Здесь можно отметить следующее.

<57> город Севастополь, Иркутская область, Красноярский край, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Республика Хакасия, Саратовская область, Удмуртская Республика

<58> Пермский край, Хабаровский край

Во всех регионах задачами (целями) ведомственного контроля отмечены следующие три:

- выявление нарушений трудового законодательства;

- предупреждение нарушений прав и законных интересов работников и работодателя;

- принятие мер по восстановлению нарушенных прав работников учреждений и привлечению виновных должностных лиц к ответственности за нарушения.

В Хабаровском крае, помимо указанных выше задач (целей), определены еще две:

- контроль за организацией профилактической работы по предупреждению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, обеспечением средствами индивидуальной и коллективной защиты в соответствии с требованиями охраны труда, а также работы по улучшению условий труда;

- определение необходимости обучения специалистов учреждений на курсах повышения квалификации, семинарах, посвященных вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе вопросам охраны труда.

В Томской области данное понятие не установлено.

Таким образом, полагаем, что в Законе N 144-ОЗ упущено указание на основные задачи/цели ведомственного контроля - предупреждение, выявление и пресечение нарушений трудового законодательства с учетом того, что федеральным законодательством это также не определено.

В этой части возможно рассмотреть поправки в Закон N 144-ОЗ (в том числе с учетом анализа и выводов, отраженных в разделе III и в Заключении настоящего отчета). Предложение поддержано членами рабочей группы по мониторингу.

В Томской области предусмотрено лишь одно понятие - "подведомственная организация", под которой для целей настоящего Закона понимаются областные государственные учреждения и областные государственные унитарные предприятия, муниципальные учреждения и муниципальные унитарные предприятия (аналогичное понятие предусмотрено в законах других субъектов РФ).

Целесообразность специальной отдельной расшифровки иных понятий, на наш взгляд, отсутствует, т.к. их содержание полностью раскрывается в дальнейших статьях региональных законов, как это предусмотрено и Законом N 144-ОЗ.

Например, определение "уполномоченных органов" следует из содержания статьи 2 Закона N 144-ОЗ: "Ведомственный контроль осуществляют исполнительные органы государственной власти Томской области, выполняющие функции и полномочия учредителей областных государственных учреждений, областных государственных унитарных предприятий, и уполномоченные уставами муниципальных образований органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области в отношении муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий (далее - уполномоченные органы)".

Аналогично - по формулировкам иных понятий.

Интересен опыт некоторых субъектов РФ, где полномочия по ведомственному контролю исполняются (или могут исполняться) не только в отношении подведомственных организаций:

В Белгородской области законом предусмотрено, что "полномочия по осуществлению ведомственного контроля в отношении государственных (муниципальных) учреждений либо предприятий могут быть возложены соответственно Правительством Белгородской области или главой местной администрации на орган, непосредственно не осуществляющий функции и полномочия учредителя в отношении указанных учреждений либо предприятий. В этом случае на такой уполномоченный орган распространяются положения, установленные настоящим законом в отношении органа ведомственного контроля";

в Еврейской автономной области (единственный субъект РФ) сложилась практика централизованного осуществления ведомственного контроля - установлен единый уполномоченный орган ведомственного контроля на территории региона в отношении всех организаций, подведомственных органам исполнительной власти. Таким органом является управление трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области.

Практическая реализация подобного рода делегирования полномочий или централизации достаточно спорна как с точки зрения соответствия законодательству (согласно статье 353.1 ТК РФ ведомственный контроль проводится в отношении именно подведомственных организаций), так и с точки зрения эффективности осуществления ведомственного контроля. Например, согласно планам проверок, в Еврейской автономной области в год приходится не более 5 проверок на весь субъект РФ, кроме того, поскольку трудовые отношения, прежде всего, регулируются федеральным законодательством, нельзя утверждать, что и специалисты регионального органа по занятости имеют необходимый профессиональный опыт контрольно-ревизионной работы в сфере именно трудового права (как, в принципе, и в других отраслевых ведомствах).

Иные примеры.

В Хабаровском крае в сфере образования полномочия по осуществлению мероприятий по ведомственному контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возложены на Краевое государственное бюджетное учреждение "Центр бухгалтерского учета и ресурсно-правового обеспечения образования". Подобной практики возложения полномочий по ведомственному контролю на свою же подведомственную организацию нет в других регионах, что также вызывает сомнения в части соответствия статье 353.1 ТК РФ, так как в ней однозначно сказано, что ведомственный контроль осуществляют именно органы власти.

В Красноярском крае установлено, что в случае, когда функции и полномочия учредителя в отношении подведомственной организации осуществляются двумя и более органами исполнительной власти края, Правительство края определяет один из них в качестве органа, уполномоченного на осуществление ведомственного контроля. Аналогичное положение закреплено в отношении муниципальных образований. Подобных положений также нет в законодательстве иных субъектов РФ. Вероятно, что такая сложная иерархия подчиненности организаций свойственна исключительно данному региону и не требует подобного регулирования в других субъектах РФ.

В отдельных субъектах РФ в законодательстве, регулирующем рассматриваемую сферу, прямо отражены вопросы кадрового обеспечения деятельности по осуществлению ведомственного контроля. Например:

в Республике Тыва законом предусмотрено, что осуществление уполномоченным органом контроля в подведомственных ему организациях не предполагает наличия в штатном расписании уполномоченного органа штатной единицы - специалиста по осуществлению контроля в подведомственных организациях. Подобного ограничения не установлено ни одним субъектом РФ;

в городе Санкт-Петербурге подзаконным актом установлено, что полномочием по решению вопроса кадрового обеспечения наделены руководители самих уполномоченных органов. "В целях кадрового обеспечения осуществления ведомственного контроля руководителем уполномоченного органа может быть принято одно из следующих решений: а) о создании в структуре уполномоченного органа структурного подразделения по осуществлению ведомственного контроля; б) об образовании в установленном порядке рабочей группы по осуществлению ведомственного контроля без создания в структуре уполномоченного органа структурного подразделения; в) об определении должностных лиц, уполномоченных на осуществление ведомственного контроля. В случае принятия решения о создании структурного подразделения или об образовании рабочей группы руководитель уполномоченного органа назначает ответственного за организацию работы по ведомственному контролю.".

В Томской области как исполнительные органы государственной власти, так и органы местного самоуправления отмечают основную проблему, возникающую при реализации Закона N 144-ОЗ, - отсутствие необходимых специалистов для проведения данной работы (в поселениях - отсутствие юристов вообще), загруженность специалистов иной работой в рамках своих основных должностных обязанностей <59>. Зачастую эти же специалисты (работники кадров, юристы) участвуют в контрольных мероприятиях по иным направлениям (в сфере государственных и муниципальных закупок, в сфере противодействия коррупционным и иным правонарушениям).

<59> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

Обращает на себя внимание опыт Нижегородской области, где введено понятие "регламент ведомственного контроля", а именно - принимаемый органом ведомственного контроля документ, содержащий конкретные требования к осуществлению в подведомственных организациях ведомственного контроля, а также формы документов с учетом особенностей деятельности подведомственных организаций. О данном опыте сказано ниже при описании механизмов реализации регионального закона.

3.2. Виды и формы контрольных мероприятий

Практически все регионы, включая Томскую область, установили следующие виды контрольных мероприятий:

- плановые проверки (согласно ежегодному плану проверок с установленной периодичностью);

- внеплановые проверки (при поступлении обращения и/или информации в ином виде).

Указанные проверки осуществляются в следующих формах:

- документарные проверки (проводятся по месту нахождения уполномоченного органа. В процессе документарной проверки должностные лица уполномоченного органа рассматривают документы подведомственной организации, имеющиеся в распоряжении уполномоченного органа, а также полученные по запросу уполномоченного органа из подведомственной организации);

- выездные проверки (проводятся по месту нахождения организации). В подавляющем большинстве случаев такие проверки проводятся, если при документарной проверке не представляется возможным оценить соответствие деятельности подведомственной организации требованиям трудового законодательства.

В Забайкальском крае законодатель установил, что выездная проверка проводится "в случае выявления в ходе документарной проверки недостоверных данных или данных, содержащих признаки нарушения обязательных требований".

Аналогично урегулировано в Удмуртской Республике. При этом уточняется, что при проведении выездной проверки запрещается требовать от подведомственной организации представления документов и (или) информации, которые были представлены указанной организацией в ходе проведения документарной проверки.

Как плановая, так и внеплановая проверка почти во всех регионах проводится в форме документарной и (или) выездной проверки.

Как правило, выездная проверка следует за документарной проверкой, если в этом есть необходимость.

В Красноярском крае предусмотрено, что только внеплановые проверки могут быть проведены в форме документарных или выездных, а плановые - только в документарной форме.

Особенностью законодательства Рязанской области является то, что внеплановая проверка проводится только в форме выездной.

Дополнительно к указанным выше видам и формам проверок в отдельных регионах <60> законодатель предусмотрел такой вид проверки как "повторная", проводимая должностными лицами органа, осуществляющего ведомственный контроль, в срок не позднее 6 месяцев со дня окончания предыдущей проверки, в случае если руководителем подведомственной организации либо его заместителем не представлен отчет об устранении ранее выявленных нарушений в срок, указанный в акте, оформленном по результатам проведения проверки, либо не заявлено мотивированное ходатайство о продлении указанного срока.

<60> Волгоградская область, Мурманская область, Республика Бурятия, Республика Тыва, Самарская область

Во всех остальных регионах (кроме Тульской области, о практике этого региона сказано ниже) такой вид проверок относится к внеплановым проверкам, что фактически отражает их суть, поэтому не дифференцируется отдельно.

Отдельные регионы по-иному подошли к системе контрольно-проверочных мероприятий (что в целом несколько изменяет систему ведомственного контроля):

1) декларирование подведомственной организацией соответствия деятельности обязательным требованиям.

Забайкальский край является единственным регионом, где установлен такой способ организации ведомственного контроля как "ведение реестра организаций, гарантированно соблюдающих трудовые права работников (Реестр)". Одновременно с этим введено понятие "декларирование подведомственной организацией соответствия деятельности обязательным требованиям - как направление подведомственной организацией уполномоченному органу сведений о соответствии ее деятельности обязательным требованиям (декларации соответствия)" и установлена соответствующая процедура - порядок декларирования подведомственной организацией соответствия деятельности обязательным требованиям. В частности, данный порядок заключается в следующем:

- декларирование подведомственной организацией соответствия деятельности обязательным требованиям проводится добровольно путем заполнения и направления уполномоченному органу декларации соответствия, которая подписывается руководителем подведомственной организации или уполномоченным им лицом (форма декларации соответствия утверждается уполномоченным органом и размещается на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и должна включать обязательные требования в сфере оплаты труда, охраны труда, режимов рабочего и свободного времени);

- рассмотрение декларации соответствия проводится в порядке, установленном уполномоченным органом, и в срок, не превышающий 20 рабочих дней со дня ее регистрации в уполномоченном органе;

- по окончании рассмотрения декларации соответствия уполномоченный орган принимает решение о включении (невключении) подведомственной организации в Реестр и в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения направляет подведомственной организации письменное уведомление о ее включении в Реестр или мотивированном отказе о включении в Реестр;

- основанием для невключения уполномоченным органом подведомственной организации в Реестр является несоответствие представленных в ее декларации соответствия сведений обязательным требованиям и (или) наличие у уполномоченного органа документов, содержащих сведения о нарушениях подведомственной организацией обязательных требований, не устраненных к моменту подачи декларации соответствия;

- по результатам рассмотрения уполномоченным органом декларации соответствия подведомственная организация включается в Реестр на 5 лет, если за указанный период в уполномоченный орган не поступят документально подтвержденные сведения о нарушениях подведомственной организацией обязательных требований. В отношении подведомственных организаций, включенных в Реестр, уполномоченный орган не проводит плановых проверок;

- реестр размещается уполномоченным органом на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

На первый взгляд, такой подход должен существенно оптимизировать ресурсы и работу как уполномоченных органов, так и их подведомственных организаций (особенно в тех отраслях, где их большое количество, например, здравоохранение, социальная защита, образование, др.), а также определенным образом дисциплинировать подведомственные организации, заставляя их осуществлять некий самоконтроль соблюдения трудового законодательства.

Вместе с тем и члены рабочей группы по мониторингу, и уполномоченные органы отмечают некоторые риски такой системы (декларирование соответствия), несмотря на ее теоретическую разумность. Сознательно нарушения норм законодательства подведомственными организациями не допускаются. Однако нарушения, как правило, допускаются в связи с большим объемом работы, неверным применением норм законодательства в связи с отсутствием знаний, опыта. Декларирование подведомственной организацией соответствия деятельности обязательным требованиям и ведение соответствующего реестра таких организаций требует дополнительных временных затрат в деятельности специалистов, для которых функции ведомственного контроля не являются основными, увеличение должностной нагрузки, также существует риск получения недостоверной информации опять же в силу незнания сотрудником, осуществляющим заполнение декларации, норм законодательства;

2) объединение контрольных мероприятий.

Законом Республики Татарстан закреплено, что проверки в рамках ведомственного контроля могут проводиться одновременно с иными видами государственного контроля (надзора).

Подобного положения нет в законодательстве других субъектов РФ, включая Томскую область. Однако на практике в Томской области применяется, в частности, при комплексных проверках финансово-хозяйственной деятельности организаций. Однако, как отмечают члены рабочей группы по мониторингу, зачастую получается, что это очень неудобная практика, т.к. за работниками подведомственных организаций закреплены также несколько направлений работы, в связи с чем они буквально "разрываются" в период подобных комплексных проверочных мероприятий между проверяющими должностными лицами, когда те приходят с проверкой всей деятельности организации;

3) отсутствие плановых проверок.

Это самый упрощенный порядок ведомственного контроля и своя, отличная от всех, классификация видов и форм проверок установлены законодательством Тюменской области. Заключается это в следующем.

В регионе отсутствуют плановые проверки. Основанием для проверки является обращение или заявление о возникновении угрозы причинения вреда жизни или здоровью работников подведомственной организации либо о нарушении трудовых прав работников подведомственной организации, поступившее в уполномоченный орган. То есть во всех иных регионах, включая Томскую область, в таком случае проводится внеплановая проверка. Все проверки осуществляются исключительно в документарной форме, но по месту нахождения самих подведомственных организаций (в других регионах это считается выездной проверкой). Во всех иных субъектах РФ документарная проверка - это та, которая проводится по месту нахождения уполномоченного органа.

Подобные предложения о совершенствовании системы ведомственного контроля высказывают сами исполнительные органы государственной власти Томской области <61>, в частности:

<61> письмо Администрации Томской области от 12.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

- ликвидировать разграничение плановых и внеплановых проверок, заменив их просто проверкой и установив, что всякая проверка осуществляется только на основании обращения в уполномоченный орган. В качестве доводов приводится следующее. На практике плановые проверки назначаются в отношении тех организаций, на руководство которых имеются жалобы работников. У уполномоченного органа нет людских и временных ресурсов для проверок тех организаций, в которых конфликты отсутствуют (тем более плановых, подразумевающих обширную область проверки в сфере трудового права). Фактически плановые проверки являются продолжением внеплановых (в том числе и по тематике). Кроме того, в обращении, на основании которого назначается проверка, претензии к работодателю очень часто сформулированы настолько широко, что по тематическому охвату внеплановая проверка ничем не уступает плановой. Все это делает бессмысленным разграничение плановых и внеплановых проверок;

- ликвидировать разграничение выездных и документарных проверок. Исходя из практики правоприменения следует, что смысл деления проверок на документарные и выездные отсутствует. Согласно Закону N 144-ФЗ предметом выездной проверки являются сведения, содержащиеся в документах подведомственной организации, а также соответствие используемых подведомственной организацией при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств требованиям охраны труда и принимаемые подведомственными организациями меры по соблюдению трудового законодательства <62>. Таким образом, фактически все проводимые выездные проверки являются документарными. В выездной проверке возникает необходимость, только если она является плановой (как следствие, без конкретных направлений поиска, по которым можно сделать запрос документов) и проводится за пределами места нахождения уполномоченного органа. Учитывая предыдущее предложение (об исключении плановых проверок), то и не будет необходимости в установлении такой формы проверки как выездная.

<62> ч. 3 ст. 7 Закона N 144-ОЗ

Как исполнительные органы государственной власти Томской области, так и органы местного самоуправления (как неоднократно приводится в настоящем мониторинге) указывают на дефицит кадров для проведения полноценного контрольного мероприятия в сфере трудового права, в частности, на отсутствие специалистов в штате уполномоченных органов, способных провести проверку соответствия используемых подведомственной организацией при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств требованиям охраны труда. Соответственно плановых проверок и выездных проверок с такой тематикой своими силами не будет проводиться.

Закон N 144-ОЗ предоставляет возможность для проверяющего ознакомиться с документами учреждения в рамках выездной проверки без проведения перед этим документарной проверки <63>.

<63> ч. 5 ст. 7 Закона N 144-ОЗ

Также возможна и обратная ситуация, когда в ходе ознакомления с документами в рамках документарной проверки выявится необходимость выезда в учреждение, а затем (в ходе данного выезда) - необходимость ознакомления с дополнительными документами.

На практике, как отмечено специалистами уполномоченных органов в Томской области, формы документарной и выездной проверки фактически не разграничиваются.

Таким образом, целесообразность классификации проверок по видам и формам отсутствует.

Полагаем, что стоит рассмотреть данные предложения и практику регионов для совершенствования порядка и условий осуществления ведомственного контроля в Томской области. Предложение поддержано членами рабочей группы по мониторингу.

3.3. Сроки проведения проверок

Большинство регионов предусмотрели следующие сроки проведения проверки: плановой - 20 рабочих дней, продление в исключительных случаях - не более чем на 20 рабочих дней, кроме того, плановые проверки назначаются и проводятся не чаще, чем раз в три года; срок проведения внеплановой проверки, как правило, не превышает 10 рабочих дней, продление внеплановой проверки - на срок не более чем на 10 рабочих дней в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку. Аналогичные сроки предусмотрены и в Томской области.

Ряд регионов предусмотрел иные сроки проведения проверок (в большую или меньшую сторону), сроки продления проверок, иную периодичность проверок, например:

в Вологодской области - это более длительный период: срок осуществления мероприятий по контролю в случае проведения плановой проверки не может превышать одного месяца, внеплановой и повторной - 14 календарных дней;

в Свердловской области общий срок проведения проверки не может превышать 30 календарных дней, продление - также не более чем на 30 календарных дней;

в Кабардино-Балкарской Республике допускается продление срока плановой проверки не более чем на 30 календарных дней;

в Тюменской области срок проведения проверки продляется не более чем на 15 календарных дней;

в городе Санкт-Петербурге отдельно закреплено, что в случае принятия решения в ходе проведения документарной проверки о проведении проверки в форме выездной общая продолжительность проверочных мероприятий не может превышать 40 рабочих дней;

в Красноярском крае плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в 2 года, но и не реже чем один раз в 3 года;

в Забайкальском крае в отношении подведомственных организаций, включенных в Реестр организаций, гарантированно соблюдающих трудовые права работников, уполномоченный орган не проводит плановых проверок в течение 5 лет, если за указанный период в уполномоченный орган не поступят документально подтвержденные сведения о нарушениях подведомственной организацией обязательных требований;

в Новосибирской области плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в год;

в Республиках Бурятия, Дагестан установлено, что внеплановые/повторные проверки (в случае непредставления отчета об устранении ранее выявленных нарушений в установленный срок) проводятся в срок не более 2 месяцев со дня окончания предыдущей проверки;

в Республике Тыва сроки плановых проверок дифференцированы по отраслям: по общему правилу плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года, а в отношении подведомственных организаций, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования, социальной и жилищной сфере, в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки проводятся два и более раза в три года;

в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра аналогично: общий срок - не чаще одного раза в три года, а в отношении подведомственных организаций, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования и социальной сфере, плановые проверки проводятся два раза в три года.

В трех регионах <64>, где установлен риск-ориентированный подход для формирования ежегодного плана проверок, периодичность плановых проверок различная - в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска.

<64> Белгородская область, Нижегородская область, Челябинская область

Например, в Челябинской области:

- для категории высокого риска - один раз в три года;

- для категории значительного риска - один раз в четыре года;

- для категории среднего риска - один раз в пять лет;

- для категории умеренного риска - один раз в шесть лет;

- в отношении подведомственной организации, деятельность которой отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Несмотря на положительные стороны риск-ориентированного подхода, у уполномоченных органов есть некоторые сомнения о возможности его применения, так как это требует разъяснений в части выбора критериев для обоснования той или иной степени риска.

Лишь в Астраханской области имеется уточнение, что продление проверки осуществляется однократно.

Только в законе Ямало-Ненецкого автономного округа указано, что решение о продлении срока проверки должно быть принято до окончания ранее установленного срока проверки.

Отдельно стоит привести пример законодательной практики Тамбовской области. Законом региона сами ведомственные органы государственной власти, осуществляющие контроль, наделены полномочием устанавливать периодичность проведения плановых проверок в отношении подведомственных организаций. В большинстве случаев периодичность плановых проверок установлена 1 раз в 3 года. Исключение составляет сфера культуры и архивного дела региона - здесь плановые проверки проводятся 1 раз в 5 лет.

Следует упомянуть также практику отдельных регионов <65>, которые предусмотрели, что сроки проведения внеплановой проверки по обращению (граждан и юридических лиц) должны устанавливаться с учетом необходимости выполнения требований законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Варианты учета такого порядка в законодательстве регионов разные, например:

<65> Нижегородская область, город Санкт-Петербург, Самарская область, Тюменская область

законом Самарской области установлено, что в случае поступления обращений о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, внеплановые проверки проводятся в срок не позднее 30 дней с момента поступления такого обращения. Аналогично - в Тюменской области. К тому же в Тюменской области предусмотрено, что лица, по обращению (заявлению) которых проводилась проверка, информируются в письменной форме о результатах проверки. Фактически косвенное соотношение с законодательством об обращении граждан, без ссылки на него;

законодательством города Санкт-Петербурга предусмотрена прямая ссылка на специальное законодательство: установлено, что в случае проведения внеплановой проверки по обращению граждан или юридических лиц ее результаты доводятся до сведения заявителя(ей) в порядке и сроки в соответствии с Федеральным законом N 59-ФЗ.

Предложение о необходимости гармонизации законодательства о ведомственном контроле с законодательством об обращении граждан высказывают сами уполномоченные органы <66>, о чем в настоящем мониторинге указано неоднократно (в настоящем разделе, в подразделе 8 "Процедура проведения проверок и оформления их результатов", в выводах по настоящему разделу).

<66> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

На наш взгляд, такая корреляция различного специального законодательства просто необходима, так как установление в законодательстве о ведомственном контроле иного порядка рассмотрения обращений в зависимости от их отраслевой принадлежности фактически не согласуется законодательством о порядке рассмотрения обращений граждан.

Кроме того, следует отметить, что отдельные виды обращений (запросы информации) средств массовой информации также рассматриваются в особом порядке, которым установлены сокращенные сроки рассмотрения <67>. Данная особенность не учтена в законодательстве о ведомственном контроле всех субъектов РФ, включая Томскую область, несмотря на то, что везде обращения/запросы СМИ указаны в качестве одного из оснований проведения внеплановой проверки. Вопрос разграничения предмета таких обращений (в рамках какого законодательства оно должно рассматриваться) остается нерешенным.

<67> ст.ст. 38 - 40 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации"

Здесь следует отметить, что и федеральное законодательство в отношении порядка проведения федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не учитывает особенности специального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и законодательства о средствах массовой информации. Однако в нашей ситуации особенности (порядок и условия) осуществления ведомственного контроля устанавливаются не федеральными законами, а законом субъекта РФ. В этой связи региональный законодатель, а также региональные органы власти и органы местного самоуправления в процессе правоприменения вынуждены учитывать все нормы права, предусмотренные федеральным законодательством <68>, в том числе и регулирующего особенности порядка рассмотрения обращения граждан и запросов средств массовой информации.

<68> ч. 1 ст. 15 Конституции РФ; ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

На практике, если в таких случаях проверка не проведена в срок, необходимый для ответа заявителю, то руководствуются общим правилом: заявителю дается промежуточный ответ о том, что проводятся проверочные мероприятия, по результатам которых ему будет дан окончательный ответ. Однако, на наш взгляд, здесь есть тема для того, чтобы рассмотреть вопрос корректировки Закона N 144-ОЗ.

Полагаем целесообразным рассмотреть приведенную практику иных регионов по установлению сроков и периодичности проведения проверок в целях совершенствования порядка и условий осуществления ведомственного контроля в Томской области (с учетом количества подведомственных организаций у уполномоченных органов, количества и характера обращений, явившихся основанием для проведения внеплановых проверок, корреляции с законодательством о порядке рассмотрения обращений граждан, законодательством о средствах массовой информации).

3.4. Процедура формирования плана проверок на год

Во всех регионах <69> при включении организации в ежегодный план проверок учитываются:

<69> кроме Тюменской области, где установлена особая система ведомственного контроля, не предусматривающая плановые проверки

- дата государственной регистрации подведомственной организации в качестве юридического лица;

- время окончания проведения последней плановой проверки в подведомственной организации.

В Забайкальском крае учитывается срок включения подведомственной организации в Реестр организаций, гарантированно соблюдающих трудовые права работников (включается на 5 лет при отсутствии случаев нарушения требований законодательства).

Всего в трех регионах <70> предусмотрено, что при разработке ежегодных планов органы ведомственного контроля применяют риск-ориентированный подход, учитывающий количество работников подведомственной организации, потенциальную опасность применяемого оборудования, техники и технологий, информацию о наличии предписаний федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства, и иные сведения о подведомственной организации. Категория риска, к которой отнесена деятельность подведомственной организации, в данных регионах обязательно указывается в ежегодном плане проверок.

<70> Белгородская область, Нижегородская область, Челябинская область

Прежде всего, применение такого подхода влияет на периодичность плановых проверок. Второй момент - это то, что некоторые организации (например, как в Челябинской области - с категорией низкого риска) в принципе не подпадают под контрольные мероприятия.

Только в законе Челябинской области обозначен порядок применения такого риск-ориентированного подхода. А именно:

- при составлении ежегодного плана проверок орган ведомственного контроля применяет риск-ориентированный подход, при котором выбор периодичности проведения плановых проверок определяется категорией риска, к которой в рамках осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и в соответствии с Положением о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.2012 N 875, отнесена деятельность подведомственной организации;

- при отсутствии решения об отнесении деятельности подведомственной организации к определенной категории риска деятельность подведомственной организации считается отнесенной к категории низкого риска;

- проведение плановых проверок в отношении подведомственных организаций в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска осуществляется с различной периодичностью, о чем сказано выше в подразделе о сроках контрольных мероприятий.

Особенностью законодательства Тульской области является то, что в данном регионе основаниями для включения подведомственной организации в ежегодный план проверок являются данные ежегодного мониторинга соблюдения организациями требований трудового законодательства (проводит Министерство труда и социальной защиты Тульской области), свидетельствующие о наличии системных и множественных нарушений трудового законодательства, при наличии обоснованных предложений органов исполнительной власти, являющихся учредителями подведомственных организаций. Перечень оснований для включения плановой проверки в ежегодный план устанавливается Правительством области.

Во всех регионах, кроме Республики Северная Осетия - Алания <71>, утверждение уполномоченным органом плана проверок должно быть осуществлено в ноябре - декабре года, предшествующего году проведения проверок. В Республике Северная Осетия - Алания установлен самый ранний срок утверждения плана проверок, где предусмотрено, что до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, план направляется в орган прокуратуры по месту нахождения лиц, в отношении которых планируется проведение плановых проверок.

<71> а также кроме Тюменской области, где установлена особая система ведомственного контроля, не предусматривающая плановые проверки

План проверок должен быть доведен до сведения подведомственных организаций посредством его размещения на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (при его отсутствии - на официальном сайте соответствующего муниципального образования) либо иным доступным способом, в том числе в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи или посредством факсимильной связи. Предельный срок доведения до сведений подведомственных организаций в разных субъектах РФ различен, но в любом случае установлено, что это происходит до конца года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Возможность доведения ежегодного плана проверок до подведомственных организаций иным доступным способом, помимо размещения в сети "Интернет", предусмотрена законами лишь ряда регионов <72>.

<72> Алтайский край, Курганская область, Нижегородская область, Республика Башкортостан, Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Тыва, Сахалинская область, Тверская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ярославская область

В Томской области предусмотрено, что ежегодный план проведения проверок утверждается руководителем уполномоченного органа в срок до 15 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, и в течение 10 рабочих дней после дня его утверждения размещается на официальном сайте уполномоченного органа.

Иной способ доведения до подведомственных организаций в Томской области не предусмотрен, что, на наш взгляд, не вполне практично.

При этом мнение членов рабочей группы по мониторингу разделилось в этой части. Одни поддерживают возможность закрепления соответствующих положений об ином способе доведения ежегодного плана проверок (при сохранении такой системы ведомственного контроля) до подведомственных организаций с учетом того, что это доведение должно быть осуществлено в течение тех же предусмотренных 10 рабочих дней после его утверждения. По мнению других, целесообразно оставить только вариант размещения информации на официальном сайте уполномоченного органа (но с примечанием, что - при отсутствии проблем с размещением информации у уполномоченных органов). В этой связи, на наш взгляд, противоречий в этих двух мнениях нет, так как положение о возможности доведения информации до подведомственных организаций иным способом как раз и предусматривает такие исключительные случаи. Кроме того, фактическая реализация Закона N 144-ОЗ показывает, что иные способы доведения информации до подведомственных организаций на практике используются уполномоченными органами. Например, Департамент по вопросам семьи и детей Томской области ежегодный план проверок дополнительно доводит до руководителей учреждений на совещаниях, проводимых Департаментом, а также направляет в организации по электронной почте.

Необходимо отметить также следующее.

Закон N 144-ОЗ в императивном (т.е. обязательном) порядке предписывает утверждение ежегодного плана проверок.

Вместе с тем в Томской области имеются исполнительные органы государственной власти, в ведении которых находится по одной-две организации <73>, например:

<73> соответствующий перечень размещен на официальном сайте Администрации Томской области https://tomsk.gov.ru/perechen-podvedomstvennyh-organizatsij

- по одной подведомственной организации имеют следующие уполномоченные органы: Департамент охотничьего и рыбного хозяйства Томской области; Департамент государственного заказа Томской области; Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области; Департамент по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области;

- по две подведомственные организации имеют следующие уполномоченные органы: Департамент по социально-экономическому развитию села Томской области; Департамент архитектуры и строительства Томской области; Департамент развития информационного общества Администрации Томской области.

Учитывая условия, при которых проводится плановая проверка (1 раз в 3 года), в указанных случаях будут года, когда в ежегодный план проверок невозможно будет включить ни одну организацию. Аналогичная ситуация может сложиться и в муниципальных образованиях.

Таким образом, возникает правовая коллизия между фактически сложившимися правоотношениями и теми нормами, которые установлены Законом N 144-ОЗ.

Одновременно с этим в течение этих трех лет в отношении соответствующих организаций могут поступать обращения или информация о нарушении трудового законодательства, что согласно Закону N 144-ОЗ является основанием для проведения внеплановой проверки.

В данной ситуации возможно предусмотреть, что плановое контрольное мероприятие о соблюдении трудового законодательства в целом (при сохранении действующей системы ведомственного контроля) может быть проведено:

во-первых, до истечения трехлетнего срока;

во-вторых, в рамках ежегодной ревизии финансово-хозяйственной деятельности организации;

в-третьих, с акцентом на ту тематику трудовых правоотношений, в части которых были подтверждены обоснованные факты нарушения трудового законодательства при внеплановых проверках.

Такие примеры осуществления ведомственного контроля приводятся в настоящем отчете на основании предложений уполномоченных органов и законодательной практики иных регионов.

Практика реализации Закона N 144-ОЗ показала целесообразность нормативного закрепления подобных положений.

3.5. Корректировка ежегодного плана проверок. Случаи и порядок

В Томской области <74> предусмотрено, что изменения в ежегодный план проведения проверок вносятся в следующих случаях:

<74> ч. 5 ст. 3 Закона N 144-ОЗ

- ликвидация или реорганизация подведомственной организации;

- изменение адреса места нахождения, наименования юридического лица;

- в целях исключения дублирования проверок, проводимых уполномоченными федеральными органами.

Сведения о внесенных в ежегодный план проведения проверок изменениях размещаются на официальном сайте уполномоченного органа в течение 5 рабочих дней со дня внесения изменений в ежегодный план проведения проверок.

Подобным образом это отражено и в законах большинства иных субъектов РФ.

Однако в ряде регионов перечень оснований для корректировки ежегодного плана шире. Например, помимо перечисленных выше, предусмотрены следующие основания:

- изменение формы проведения плановой проверки <75>;

<75> Алтайский край, Ненецкий автономный округ

- изменение даты начала и окончания проведения плановой проверки <76>.

<76> Алтайский край, Костромская область, Ненецкий автономный округ, Саратовская область

В Ленинградской области установили дополнительные возможности для изменения ежегодного плана проведения проверок. Изменения могут быть внесены в случае:

- мотивированного заключения должностного лица уполномоченного органа по итогам анализа результатов деятельности подведомственной организации по соблюдению трудового законодательства;

- непредоставления руководителем подведомственной организации отчета об устранении ранее выявленных нарушений в ходе ведомственного контроля в установленный в акте проверки срок, в случае если руководителем подведомственной организации не заявлено мотивированное ходатайство о продлении указанного срока. Во всех регионах данный случай является основанием для проведения внеплановой (либо повторной) проверки, а в Ленинградской области это может являться основанием для изменения ежегодного плана проверок.

Предложение о расширении случаев внесения изменений в ежегодный план проверок обозначено исполнительными органами государственной власти Томской области <77>.

<77> письмо Администрации Томской области от 12.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

Мнение членов рабочей группы по мониторингу разделилось. Одни предложили учесть еще и такой случай для корректировки ежегодного плана, как введение на территории региона, муниципального образования режима "повышенная готовность" или чрезвычайной ситуации (либо сложность санитарно-эпидемиологических условий, как показал 2020 год). Другие считают перечень оснований для изменения плана проверок исчерпывающим. На наш взгляд, учет большего количества случаев для изменения плана проверок позволит более мобильно подходить к корректировке плановых мероприятий с учетом возникающих обстоятельств.

Срок внесения изменений в ежегодный план варьируется от 3 <78> до 5 - 7 <79> рабочих дней.

<78> Алтайский край

<79> Калужская область, Ненецкий автономный округ и мн. др.

Форма доведения до сведений подведомственной организации данных изменений шире, чем в Томской области, - не только путем размещения на официальном сайте уполномоченного органа власти, но и при отсутствии официального сайта у органа местного самоуправления, - на официальном сайте соответствующего муниципального образования либо иным доступным способом, в том числе в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи или посредством факсимильной связи <80>.

<80> Алтайский край

Подобное положение, полагаем, вполне оправданно и может быть учтено при совершенствовании Закона N 144-ОЗ. Мнение членов рабочей группы по мониторингу по данному моменту аналогично тому, как это отражено в предыдущем подразделе о порядке доведения до сведений подведомственных организаций ежегодного плана.

3.6. Условия, основания и предмет проверок

В Законе Томской области, прежде всего, закреплены условия осуществления ведомственного контроля <81>. Таких условий фактически три:

<81> ст. 4 Закона N 144-ОЗ

а) ведомственный контроль посредством проведения плановой проверки осуществляется при условии того, что ежегодным планом проведения проверок не предусмотрено проведение в отношении подведомственной организации плановой проверки в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства;

б) ведомственный контроль посредством проведения внеплановой проверки при поступлении обращения граждан/организаций осуществляется при условии того, что такие обращения позволяют установить лицо, обратившееся в уполномоченный орган;

в) ведомственный контроль посредством проведения внеплановой проверки при поступлении обращения/ информации граждан/организаций/органов осуществляется при условии того, что нарушения трудового законодательства, указанные в обращении (информации), не являлись предметом ранее проведенных плановых проверок.

Первые два условия предусмотрены в законодательных актах многих регионов <82>. Третье условие отражено лишь в законодательстве отдельных регионов - Томской, Псковской и Тульской областей.

<82> Томская область, Астраханская область, Кабардино-Балкарская Республика, Псковская область, Республика Коми, Тверская область и др.

Вместе с тем исполнительные органы государственной власти Томской области отмечают, что третье условие нуждается в корректировке <83>. Как правило, работники, если жалуются на работодателя, то направляют свои обращения с одинаковым текстом сразу в несколько органов, которые затем их пересылают контрольному органу, уполномоченному на проведение ведомственного контроля. Чтобы по каждому такому обращению не проводить отдельную внеплановую проверку, из части 2 статьи 4 Закона N 144-ОЗ следует исключить слово "плановых". Таким образом, данное условие будет относится к проверкам любого вида.

<83> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1234/0808-20 от 12.03.2020)

Члены рабочей группы по мониторингу поддерживают данное предложение об уточнении Закона N 144-ОЗ в этой части.

В Нижегородской области закрепили следующее условие, когда внеплановая проверка не проводится, - если имеется вступившее в законную силу решение суда в отношении ситуации, изложенной в обращении гражданина.

Следует отметить, что в отличие от Томской области, ряд субъектов РФ закрепил законодательно порядок информирования уполномоченного органа о "дублирующих" федеральных проверках. Например:

в Алтайском крае подведомственная организация в течение 3 рабочих дней со дня начала проведения плановой проверки федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства, информирует об этом уполномоченный орган региона любым доступным способом (посредством телефонной, факсимильной, электронной или иной связи). Аналогичный порядок предусмотрен в Красноярском крае и Сахалинской области;

в Республике Северная Осетия - Алания сведения о факте проведения проверки или предполагаемой дате ее проведения в рамках федерального государственного надзора подведомственная организация обязана сообщить уполномоченному органу любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты уполномоченного органа, если такой адрес содержится в едином государственном реестре юридических лиц, не позднее чем за 24 часа до проведения проверки с момента получения от уполномоченного органа уведомления о проверке;

в Нижегородской области подведомственная организация, в отношении которой в текущем году предусмотрена плановая проверка федеральной инспекцией труда, направляет в орган ведомственного контроля заявление об исключении организации из ежегодного плана проверок.

Также некоторые регионы (в отличие от Томской области) законодательно предусмотрели дальнейшие действия уполномоченного органа, если возникает ситуация с "дублированием" федеральной проверки:

- плановая проверка подлежит переносу уполномоченным органом в соответствии с установленной региональным законом периодичностью <84> либо на следующий календарный год <85>;

<84> Кабардино-Балкарская Республика, Новосибирская область, Республика Мордовия, Челябинская область, Чеченская Республика, Чувашская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Сахалинская область

<85> Челябинская область, Чеченская Республика

- осуществляется изменение сроков проверки в соответствии с установленной периодичностью <86>;

<86> Республика Саха (Якутия), Тверская область

- плановая проверка подлежит исключению из плана проверок на текущий год <87>.

<87> Нижегородская область, Ямало-Ненецкий автономный округ

Целесообразно предусмотреть соответствующую процедуру в Законе N 144-ОЗ. Большинство членов рабочей группы высказало предложение, что это должно быть сделано посредством исключения организации из плана проверок (и перенос проверки с учетом установленной периодичности).

Исполнительные органы государственной власти Томской области отмечают также, что Закон N 144-ОЗ содержит правовой пробел, так как не учитывает следующие случаи <88>.

<88> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1234/0808-20 от 12.03.2020)

Законом N 144-ОЗ предусмотрено, что в случае если после начала проверки в рамках ведомственного контроля будет установлен факт проведения в отношении подведомственной организации проверки в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства, проверка подведомственной организации прекращается, о чем уполномоченным органом издается распоряжение <89>. Однако в данной норме не учтена ситуация, когда проверка в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства, проведена еще до издания распоряжения о назначении проверки в рамках ведомственного контроля и, соответственно, прекращать нечего. Кроме того, в данной норме ничего не говорится о проверках со стороны органов прокуратуры. В этой части правовое урегулирование возможно следующим образом: установить, что проверка не проводится, т.е. акт проверки не составляется, если выяснится, что уже состоялась проверка по обращению аналогичного содержания органами прокуратуры либо в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

<89> ч. 5 ст. 5 Закона N 144-ОЗ

Полагаем, что целесообразно рассмотреть законодательную практику регионов в этой части, а также устранить пробел, обозначенный уполномоченными органами Томской области.

В частности, члены рабочей группы по мониторингу предлагают рассмотреть вариант уточнения оснований, при которых проверка не проводится, например, путем закрепления в Законе N 144-ОЗ следующей формулировки: "... проверка не проводится и, соответственно, акт проверки не составляется, если выяснится, что уже состоялась проверка по обращению аналогичного содержания органами прокуратуры либо в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права".

В Кабардино-Балкарской Республике и Республике Алтай дополнительно обозначили общие условия осуществления ведомственного контроля. Как определено региональными законами "Ведомственный контроль осуществляется в соответствии с настоящим Законом на условиях плановости, системности, необходимости и достаточности.".

Отдельно проведен анализ оснований и предмета проведения внеплановых проверок.

Основаниями для проведения внеплановых проверок в Томской области являются <90>:

<90> ч.ч. 7, 9 ст. 3 Закона N 144-ОЗ

а) поступление в уполномоченный орган обращений граждан, организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о нарушениях в подведомственных организациях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

б) непредставление подведомственной организацией в уполномоченный орган отчета о принятых мерах по устранению нарушений трудового законодательства.

Данные основания можно назвать общими, т.к. они закреплены в законодательстве всех регионов, кроме трех - Республики Карелия, Республики Саха (Якутия) и Тюменской области, где установлен свой перечень оснований.

В Тюменской области, как указано выше, установлена особая система ведомственного контроля, не предусматривающая плановых проверок. Ведомственный контроль осуществляется исключительно по основанию поступления в уполномоченный орган обращения или заявления о возникновении угрозы причинения вреда жизни или здоровью работников подведомственной организации либо о нарушении трудовых прав работников подведомственной организации.

В Республике Карелия основанием для внеплановой проверки служит только случай поступления в уполномоченный орган информации от граждан, юридических лиц, в том числе профессиональных союзов, средств массовой информации, органов государственной власти, органов местного самоуправления, о фактах нарушения подведомственной организацией трудового законодательства.

В Республике Саха (Якутия) внеплановые проверки проводятся в случаях:

- установления фактов об устранении ранее выявленных нарушений;

- обращений граждан по поводу нарушения их трудовых прав;

- при возникновении или угрозе возникновения на территориях катастроф, аварий или иных чрезвычайных обстоятельств;

- при возникновении необходимости оказания подведомственной организации своевременной помощи, направленной на предотвращение негативных производственных факторов в целях обеспечения безопасности работников. Аналогичное основание предусмотрено законом Республики Калмыкия.

Последнее основание представляется достаточно неясным, так как не определено, каким образом определяется соответствующая необходимость, что же все-таки конкретно (какая информация и от кого) является основанием для внеплановой проверки.

В отдельных субъектах РФ установлены иные дополнительные, по отношению к общим, указанным выше, основания для внеплановой проверки. Например:

- обращение руководителя подведомственной организации об оказании методической помощи в целях обеспечения соблюдения требований трудового законодательства <91> (уникальный пример);

<91> Ярославская область (единственный регион, где введено подобное основание внеплановой проверки)

- поступление в уполномоченный орган обращения или заявления работника подведомственной организации о нарушении его трудовых прав <92>;

<92> Алтайский край, Красноярский край, Ненецкий автономный округ, Новгородская область, Ставропольский край, Тверская область

- поступление в уполномоченный орган запроса работника подведомственной организации о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со статьей 219 Трудового кодекса Российской Федерации <93> (согласно статье 219 ТК РФ каждый работник имеет, в частности, право на получение достоверной информации от работодателя, соответствующих государственных органов и общественных организаций об условиях и охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, а также о мерах по защите от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов);

<93> Новгородская область

Полагаем, что целесообразность отдельного указания второго и третьего дополнительного основания отсутствует, так как это поглощается основанием "обращение граждан";

- обращение гражданина, работавшего в подведомственной организации, о нарушении подведомственной организацией трудового законодательства при условии, если это обращение направлено в уполномоченный орган не позднее 30 календарных дней с даты расторжения трудового договора между гражданином и подведомственной организацией. В случае если обращение гражданина направлено в уполномоченный орган по истечении 30 календарных дней с даты расторжения трудового договора между гражданином и подведомственной организацией, внеплановая проверка не проводится, о чем в течение 7 календарных дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину <94>;

<94> Республика Коми

Данное основание допускает проверки в отношении фактов о нарушении прав граждан, фактически не являющимися работниками подведомственных организаций. Вместе с тем, это не противоречит действующему законодательству и является вполне оправданным, так как нарушения прав граждан могли произойти в период его работы в подведомственной организации, включая, например, сам факт обоснованности увольнения.

Практически всеми членами рабочей группы по мониторингу поддержано предложение о необходимости такой формулировки оснований. Вместе с тем есть мнение, что подобная конкретизация не нужна, так как уполномоченный орган в любом случае будет выходить на проверку по поступившему обращению. Однако, полагаем, что закрепление подобного основания более точно определяет пределы компетенции уполномоченного органа по контролю, не вызывая сомнений о необходимости и возможности проведения проверки и может быть рассмотрено при совершенствовании Закона N 144-ОЗ.

- обращение, поступившие не только от граждан, работающих или работавших в подведомственной организации, но членов их семей и их представителей <95>;

<95> Республика Тыва, Тверская область

- истечение срока, установленного для устранения подведомственной организацией указанных в акте предыдущей проверки нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, либо непредоставление руководителем подведомственной организации отчета об устранении ранее выявленных нарушений в установленный срок в случае, если руководителем подведомственной организации не заявлено ходатайство о продлении указанного срока <96>.

<96> Амурская область, Кабардино-Балкарская Республика, Ненецкий автономный округ

Полагаем, что даже при отсутствии в формулировке такого основания упоминания об отчете подведомственной организации об устранении нарушений, данное основание является интерпретацией второго общего основания ввиду того, что о принятых мерах организация должна представить информацию в уполномоченный орган по каждому замечанию в определенный срок, указанный в акте проверки/предписании, что фактически и является таким отчетом.

- поступление требования прокурора о проведении внеплановой проверки подведомственной организации, вынесенного в рамках осуществления надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям <97>;

<97> Амурская область, Костромская область, Приморский край, Саратовская область

Возможно рассмотреть вопрос о дополнении первого общего основания (закрепленного и в Законе N 144-ОЗ) положением о поступлении информации/требования от государственных органов в целом, а не только от государственных органов власти (так как это могут быть и правоохранительные органы, и иные контрольно-надзорные органы).

Членами рабочей группы по мониторингу поддержано предложение.

- издание приказа (распоряжения) руководителя уполномоченного органа на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям <98>;

<98> Хабаровский край, Чукотский автономный округ

- поручение губернатора <99> / наличие правового акта органа, осуществляющего ведомственный контроль, изданного в соответствии с поручением губернатора <100>/председателя правительства по поступившим в исполнительные органы государственной власти материалам и обращениям, связанным с нарушениями трудового законодательства <101>;

<99> Магаданская область

<100> Новгородская область

<101> Удмуртская Республика

- наличие информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью работников и/или нарушении трудовых прав работников <102>;

<102> Республика Бурятия, Республика Калмыкия

- при возникновении или угрозе возникновения на территориях организаций катастроф, аварий или иных чрезвычайных обстоятельств <103>.

<103> Республика Саха (Якутия)

В Ставропольском крае одним из оснований для проведения внеплановой проверки является поступление в контролирующий орган также сведений, содержащихся в общедоступных информационных системах, в том числе на официальных сайтах органов исполнительной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" о фактах нарушений в подведомственной организации трудового законодательства, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников.

Подобного регулирования нет ни в одном ином субъекте РФ.

В Кемеровской области перечень оснований для проведения внеплановой проверки сделали открытым, установив "иные основания, предусмотренные действующим законодательством".

Вместе с тем такое положение может вызвать неясность в правоприменении, носит некий коррупциогенный характер и не может рассматриваться в качестве примера.

В Мурманской области (единственный регион в РФ) особенностью проведения внеплановых проверок является то, что руководитель уполномоченного органа может принять решение не проводить такую проверку (решение должно быть мотивировано тем, что отсутствуют основания для проверки).

Данное положение, как это предусмотрено в Мурманской области, перекликается с положениями законов ряда регионов <104>, где установлено, что обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

<104> Астраханская область, Челябинская область, Республика Татарстан, Чеченская Республика, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ

Исполнительные органы государственной власти Томской области <105>, исходя из практики, вносят предложения о том, что для того, чтобы обращение стало основанием для проведения внеплановой проверки, оно должно содержать конкретные данные, а именно:

<105> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

- указаны конкретные работники, трудовые права которых, по мнению обратившегося нарушены;

- приведена информация о фактах, в которых, по мнению обратившегося, выразилось нарушение трудовых прав указанных работников, с обязательным указанием, когда эти факты имели место быть.

Полагаем, что к подобному правовому регулированию стоит отнестись положительно в силу того, что это позволяет исключить необходимость проведения проверок тогда, когда поступившее обращение или иная информация не содержит достаточных доводов/сведений о нарушении законодательства. Иначе любое обращение/информация (кроме анонимного), поступившее в установленном порядке в уполномоченный орган, является основанием для внеплановой проверки.

Членами рабочей группы по мониторингу предложение поддержано.

Многие регионы предусмотрели положение о том, что обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в уполномоченный орган (или анонимные обращения), не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки <106>. Однако только в Томской области это закреплено в качестве одного из основных условий осуществления ведомственного контроля <107>, что, конечно, больше отражает суть подобной ситуации.

<106> Алтайский край, Кемеровская область, Курганская область, Красноярский край, Липецкая область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новгородская область, Омская область, Оренбургская область, Приморский край, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Самарская область, Тамбовская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Чеченская Республика, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ

<107> ч. 2 ст. 4 Закона N 144-ОЗ

Интересным при этом представляется опыт Астраханской области, которая, с одной стороны закрепила порядок фиксации фактов при поступлении подобного рода обращений, и как с ними дальше поступать: обращение, в котором не указана фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме (адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа), обжалуется судебное решение, содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица уполномоченного органа, а также членов его семьи, либо текст которого не поддается прочтению, а также обращение, содержащее информацию о фактах нарушения трудового законодательства в подведомственной организации, в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение суда, не может служить основанием для проведения внеплановой проверки. В таком случае уполномоченный орган в течение 3 рабочих дней со дня поступления обращения или информации, принимает решение об отсутствии оснований для проведения внеплановой проверки и в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения об отсутствии оснований для проведения внеплановой проверки уведомляет о своем решении лиц, направивших обращение или информацию, посредством почтового отправления либо иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование информации.

С другой стороны, в данной процедуре явно видна правовая коллизия, когда при отсутствии указания в обращении/информации фамилии и адреса обратившегося лица уведомить его невозможно.

Лишь отдельные регионы, сделали уточнение, что в случае если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока для устранения нарушений, предметом такой проверки может являться только выполнение требований акта проверки/предписания в отношении нарушений трудового законодательства, срок для устранения которых истек <108>. В законе Томской области такое уточнение отсутствует.

<108> Карачаево-Черкесская Республика, Липецкая область, Магаданская область, Ставропольский край, Удмуртская Республика

Членами рабочей группы по мониторингу поддержано предложение об уточнении Закона N 144-ОЗ в этой части.

Законодатель Липецкой области уточнил один момент по форме подачи обращения в уполномоченный орган. Обращения, направленные заявителем в форме электронных документов, могут служить основанием для проведения внеплановой проверки только при условии, что они были направлены заявителем с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации.

Законодательство иных субъектов РФ, включая Томскую область, подобного положения не содержит.

Полагаем, что данное уточнение соотносится с действующим законодательством, отражает современные правоотношения и определяет пределы компетенции уполномоченных органов на осуществление ведомственного контроля в подобных ситуациях.

Подобная норма может быть предметом для обсуждения по корректировке областного законодательства.

Членами рабочей группы по мониторингу поддержано предложение об уточнении Закона N 144-ОЗ в этой части.

Законом Томской области, как и в большинстве регионов, установлено, что предметом внеплановой проверки являются нарушения трудового законодательства, на которые указано в обращениях граждан, организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, а также в акте проверки, в случае непредставления подведомственной организацией в уполномоченный орган отчета о принятых мерах по устранению нарушений трудового законодательства <109>.

<109> ч. 9 ст. 3 Закона N 144-ОЗ

Однако есть регионы, которые иначе определили предмет внеплановой проверки.

В Республике Адыгея установлено, что предметом внеплановой проверки является проверка фактов, изложенных в соответствующих обращениях/заявлениях/информациях о нарушениях в подведомственной организации трудового законодательства.

В Удмуртской Республике предметом внеплановой проверки является соблюдение подведомственной организацией трудового законодательства в процессе осуществления деятельности, выполнение предписаний органов, осуществляющих ведомственный контроль, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью работников, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

На наш взгляд, в законе Томской области наиболее точно отражен предмет внеплановой проверки (т.е. то, на что она нацелена) - это собственно те нарушения, которые явились поводом для поступления соответствующей информации в уполномоченный орган. Проверка фактов, изложенных в обращении, как это установлено в Республике Адыгея, - это сам процесс, деятельность по ведомственному контролю. А в Удмуртской Республике установлены слишком общие формулировки, которые могут быть отнесены и к предмету плановой проверки.

3.7. Процедура назначения проверок

Всегда (во всех регионах) проверка проводится на основании распоряжения уполномоченного органа. Содержание соответствующего распоряжения идентично во всех субъектах РФ, в нем указываются (как это отражено, например, в законе Томской области <110>):

<110> ч. 2 ст. 4 Закона N 144-ОЗ

- наименование уполномоченного органа;

- фамилия, имя и отчество (при наличии), должность лица, уполномоченного на проведение проверки;

- наименование подведомственной организации, в отношении которой проводится проверка, и место ее нахождения;

- цели, предмет и форма проверки;

- сроки проведения проверки и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей проверки;

- даты начала и окончания проведения проверки.

Законом города Санкт-Петербурга установлено дополнительно, что такое распоряжение уполномоченного органа должно также содержать следующее:

- правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащее проверке соблюдение требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

- перечень мероприятий по ведомственному контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

- перечень документов, представление которых подведомственной организацией необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

В Хабаровском крае, так как полномочия по осуществлению ведомственного контроля возложены на краевое учреждение, не издается распоряжение о проверке, а направляется уведомление в проверяемую организацию. Данное уведомление, помимо перечисленных выше пунктов должно содержать также информацию о необходимости обеспечения условий для проведения проверки, в части предоставления помещения для работы, средств связи и иных необходимых материальных средств и оборудования для осуществления мероприятий ведомственного контроля.

Только в законе Липецкой области говорится о том, что правовой акт руководителя органа, осуществляющего ведомственный контроль, о проведении проверки подлежит размещению на официальном сайте органа, осуществляющего ведомственный контроль, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с соблюдением требований Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" в течение двух рабочих дней, следующих за днем его издания.

Вместе с тем в части целесообразности издания отдельного распоряжения о назначении проверки у исполнительных органов государственной власти Томской области имеется особое мнение. Уполномоченные органы говорят об отсутствии необходимости издания такого распоряжения о проверке, если проверка проводится по обращению граждан/юридических лиц <111>. О необходимости корреляции специального законодательства о ведомственном контроле и законодательства об обращении граждан уже упоминалось в настоящем отчете. В связи с чем практики Томской области предлагают закрепить в Законе N 144-ОЗ положения о том, что:

<111> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

- проверка проводится без издания распоряжения контрольного органа о проведении проверки в течение 30 календарных дней после дня регистрации в контрольном органе обращения с возможностью продления срока проверки еще на 30 календарных дней;

- проверка завершается утверждением в течение указанного срока руководителем контрольного органа (либо, по его решению, иным должностным лицом) акта проверки.

В качестве обоснования приводится следующее:

а) практически все внеплановые проверки проводятся на основании обращений работников. Поскольку внеплановая проверка является, по сути, рассмотрением обращения работника, а ответ работнику составляется на основе акта внеплановой проверки, в установлении срока проведения проверки, отличного от срока рассмотрения обращения, нет никакого практического смысла;

б) до вступления в силу Закона N 144-ОЗ проверки по поступающим от граждан жалобам на нарушения их трудовых прав проводились без каких-либо распоряжений об их проведении. При этом проблем практического характера, связанных с результативностью проверок, от отсутствия таких распоряжений не возникало.

Распоряжение о проведении проверки предназначено определять лиц, непосредственно проводящих проверку. Но в условиях, когда каждую проверку проводят одни и те же лица, известные всем подведомственным учреждениям (их в контрольном органе не более 2 - 3-х человек), то их полномочия на проведение проверки вполне можно установить в документе, определяющем их должностные обязанности.

Кроме того, на практике акт проверки утверждается руководителем контрольного органа, который тем самым подтверждает полномочия проверяющих лиц хотя бы и по окончании проверки.

Вопрос о неуполномоченном сотруднике контрольного органа, осуществившем проверку по собственной инициативе, не может возникнуть уже только по тому, что такого рода инициатива, направленная на выполнение чужой работы, в условиях недостаточности штата уполномоченного органа и загруженности его сотрудников фактически не возникнет.

Возможно обсудить данную тему при рассмотрении вопроса о корректировке Закона N 144-ОЗ. Из приведенных выше доводов уполномоченных органов следует, что в случае исключения из Закона N 144-ОЗ положений о необходимости издания распоряжения о проведении проверки процесс проведения контрольного мероприятия останется прежним, а с точки зрения документооборота - станет проще.

Кроме того, члены рабочей группы по мониторингу отметили следующий момент.

В Законе N 144-ОЗ не регламентировано, какой период можно проверять в рамках ведомственного контроля (только предполагается, что три предыдущих года), указывается лишь срок самой проверки.

Возможно в распоряжении о проведении проверки (в случае сохранения такого порядка назначения проверки) указывать, какой период будет проверяться (во-первых, данный момент принципиально важен для проверяемой организации, а во-вторых, целесообразно законодательно предусмотреть пределы усмотрения для уполномоченных органов).

Предложение внесено членами рабочей группы по мониторингу.

Сроки принятия решения о проведении проверки.

В Томской области решение о проведении внеплановой проверки принимается руководителем уполномоченного органа в течение 5 рабочих дней со дня возникновения оснований для проведения внеплановой проверки <112>. Таким образом предусмотрен общий срок для всех оснований.

<112> ч. 8 ст. 3 Закона N 144-ОЗ

Подобным образом период принятия соответствующего решения отражен законодательством большинства субъектов РФ.

Лишь в отдельных субъектах РФ установлены иные сроки, например:

в Республике Башкортостан и в Ульяновской области: в течение 10 дней со дня поступления информации принимается решение о проведении или об отказе в проведении проверки. О принятых решениях сообщается обратившимся в течение 3 дней со дня их принятия;

в Липецкой области в отношении назначения внеплановой проверки в случае истечения срока устранения подведомственной организацией выявленного нарушения трудового законодательства, установленного в акте проверки, срок принятия решения иной - не позднее месяца, следующего за днем истечения срока предоставления отчета об устранении нарушений;

в Московской области и в Республике Адыгея в случае истечения срока устранения подведомственной организацией выявленного нарушения трудового законодательства, установленного акте проверки, решение о назначении внеплановой проверки должно быть принято в течение 10 рабочих дней со дня истечения указанного в акте проверки срока для устранения нарушений трудового законодательства.

Сроки уведомления подведомственной организации о проведении проверки.

Согласно Закону N 144-ОЗ о проведении плановой проверки подведомственная организация уведомляется не позднее чем за 3 рабочих дня до начала ее проведения, а о внеплановой - не менее чем за 24 часа до начала ее проведения <113>.

<113> ч. 4 ст. 4 Закона N 144-ОЗ

Подобный срок уведомления предусмотрен в подавляющем большинстве регионов.

Лишь в законодательстве отдельных регионов эти сроки продолжительнее, например: в Алтайском крае: о плановой проверке организация уведомляется не позднее чем за 5 рабочих дней (аналогично в Хабаровском крае, Чеченской Республике), а о внеплановой - не позднее, чем за 3 рабочих дня (также в Самарской области).

Встречается и практика особого регулирования случаев уведомления подведомственных организаций, например:

в Республике Башкортостан и Хабаровском крае законами предусмотрено, что предварительное уведомление подведомственной организации о начале проведения любой внеплановой проверки не требуется.

На наш взгляд, это достаточно коррупциогенная норма, так как не определены пределы усмотрения уполномоченного органа/должностного лица;

в законах Ярославской области и Чеченской Республики содержится более категоричная норма в отношении случая, когда внеплановая проверка назначается в связи с поступлением обращения или заявления граждан, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов о фактах нарушений требований трудового законодательства, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников. В таких случаях предварительное уведомление подведомственной организации о внеплановой проверке не допускается;

законом Ямало-Ненецкого автономного округа установлено, что о проведении внеплановой проверки в связи с поступившим обращением/информацией в части нарушений требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, подведомственная организация уведомляется уполномоченным органом незамедлительно.

3.8. Процедура проведения проверок и оформления их результатов

Закон Томской области устанавливает, что в процессе документарной проверки (которая является первичной по отношению к выездной) должностные лица уполномоченного органа рассматривают документы подведомственной организации, имеющиеся в распоряжении уполномоченного органа, а также полученные по запросу уполномоченного органа из подведомственной организации <114>.

<114> ч. 3 ст. 6 Закона N 144-ОЗ

Аналогичным образом урегулирован данный момент в законодательстве иных субъектов РФ.

И лишь три региона <115> сделали уточнение, которое, на наш взгляд, существенным образом может влиять на ресурсозатратность проверяемых организаций (затраченное время сотрудников, расходы на материалы). А именно закреплено: что в процессе проведения документарной проверки должностными лицами уполномоченного органа именно в первую очередь рассматриваются документы подведомственной организации, имеющиеся в распоряжении уполномоченного органа, и лишь только тогда, когда достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении уполномоченного органа, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение подведомственной организацией трудового законодательства, уполномоченный орган направляет в адрес подведомственной организации мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.

<115> Магаданская область, Псковская область, Чувашская Республика

Возможно обсудить данную тему при рассмотрении вопроса о корректировке Закона N 144-ОЗ.

Документы, которыми оформляется проверка.

Во всех регионах установлено, что результаты проверок оформляются актом проверки. В Томской области и в большинстве субъектов РФ акт проверки является единственным документом по итогам проверки, в котором отражаются все результаты проверки, включая установленные нарушения, определяются сроки для их устранения.

Содержание акта проверки у всех регионов практически одинаковое.

Как и в Томской области, во всех регионах в акте проверки указываются:

- дата, время и место составления акта проверки;

- наименование уполномоченного органа;

- дата и номер распоряжения уполномоченного органа о проведении проверки;

- фамилия, имя, отчество (при наличии) и должность лица, проводившего проверку;

- наименование подведомственной организации, в отношении которой проведена проверка, и место ее нахождения;

- фамилия, имя, отчество (при наличии) и должность руководителя или иного уполномоченного представителя подведомственной организации, присутствовавшего при проверке;

- дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях трудового законодательства, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

- срок для принятия мер по устранению нарушений трудового законодательства;

- сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя или иного уполномоченного представителя подведомственной организации, присутствовавшего при проведении проверки.

Однако есть исключения.

Например, лишь законом Республики Коми предусмотрено, что если в ходе проверки нарушений трудового законодательства не выявлено, то в акте проверки делается запись об их отсутствии. Подобной формулировки не закреплено в законах иных субъектов РФ, включая Томскую область, что априори подразумевает наличие установленных нарушений законодательства.

Отдельные члены рабочей группы считают содержание акта проверки полным и не требующим корректировки. Вопрос о целесообразности дополнения содержания акта проверки можно обсудить в процессе работы по корректировке Закона N 144-ОЗ.

Из содержания закона Республики Татарстан косвенно можно сделать подобный вывод о том, что нарушения могут быть и не установлены: "В случае выявления нарушений ... срок для их устранения указывается в акте проверки или правовом акте органа исполнительной власти, органа местного самоуправления.".

В некоторых регионах <116> дополнительно к акту проверки оформляется предписание, в котором указываются нарушения, обязательные для устранения, и срок для их устранения. А в Новосибирской области такой документ именуется представлением. И составляется он именно в тех случаях, когда установлены нарушения.

<116> Костромская область, Ненецкий автономный округ, Новгородская область, Республика Алтай, Республика Дагестан, Ростовская область, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ

Срок составления акта проверки.

Значительная часть регионов законодательно закрепила, что акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения <117>.

<117> Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Республика Северная Осетия, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чувашская Республика, Камчатский край, Краснодарский край, Волгоградская область, Воронежская область, Калининградская область, Калужская область, Костромская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Ульяновская область, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Красноярский край, Саратовская область

Далее - по возрастающей срока:

один регион установил, что акт проверки составляется до истечения срока проведения проверки <118>;

<118> Челябинская область

также один регион предусмотрел оформление акта проверки на следующий рабочий день после ее завершения <119>;

<119> Сахалинская область

в ряде регионов, как и в Томской области, акт проверки оформляется в течение 3 рабочих дней после ее завершения <120>;

<120> Томская область, Республика Коми, город Севастополь, Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Архангельская область, Белгородская область, Владимирская область, Магаданская область, Новосибирская область, Омская область, Самарская область, Курганская область

акт проверки составляется не позднее 5 рабочих дней после дня ее завершения <121>;

<121> Чеченская Республика, Забайкальский край, Приморский край, Астраханская область, Мурманская область, Новгородская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Мордовия, Алтайский край, Кемеровская область, Псковская область, Тульская область

один регион предусмотрел составление акта проверки в течение 7 рабочих дней по окончании проверки <122>;

<122> Ярославская область

в двух регионах акт проверки оформляется в течение 10 рабочих дней после ее завершения <123>;

<123> Республика Карелия, Ивановская область

есть и такие регионы, которые в законе не обозначили срок составления акта проверки <124>.

<124> Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский край, Амурская область, Брянская область, Курская область, Липецкая область, город Москва, Московская область, Республика Адыгея, Республика Алтай, Кабардино-Балкарская Республика, Пермский край, Вологодская область, Иркутская область, Ростовская область, Свердловская область, Тверская область, Тюменская область

Практика реализации Закона N 144-ОЗ в муниципальных образованиях показала, что срок составления акта проверки, предусмотренный в областном законе недостаточен. Органы местного самоуправления высказывают мнение о том, что 3 рабочих дня - это слишком сжатый срок. В ситуации, когда в местных администрациях отсутствуют штатные ревизоры и функции по проведению проверок возложены на сотрудников кадровых служб (как, в принципе, и в некоторых исполнительных органах государственной власти Томской области), времени на оформление результатов проверок одновременно с исполнением иных должностных обязанностей оказывается мало.

В связи с этим муниципальные образования предлагают увеличить срок составления акта проверки до 10 рабочих дней <125>.

<125> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

Отдельные члены рабочей группы по мониторингу - представители от тех уполномоченных органов, где имеется большое количество подведомственных организаций, такой срок предлагают увеличить до 14 календарных дней.

В связи с этим целесообразно рассмотреть изменения в Закон N 144-ОЗ.

Срок устранения нарушений.

У многих регионов срок устранения выявленных нарушений, указываемый в акте проверки/предписании, составляет не более 30 календарных дней. В исключительных случаях (в случае невозможности по не зависящим от руководителя подведомственной организации причинам устранить выявленные нарушения в срок, указанный в акте проверки) по ходатайству руководителя проверяемой организации срок может быть продлен не более чем на 30 календарных дней <126>. При этом продление срока - это право руководителя уполномоченного органа при наличии уважительных причин и отсутствии угрозы жизни и здоровью работников подведомственной организации.

<126> Томская область, Алтайский край, Ивановская область, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Карелия, Удмуртская Республика, Челябинская область и др.

Однако ряд регионов обозначил у себя в законодательстве более продолжительный срок для устранения нарушений, а некоторые также предусмотрели минимальный срок, который может быть назначен уполномоченным органом для устранения нарушений, например:

в Амурской области срок устранения нарушений не может быть менее 25 рабочих дней и не должен превышать 35 рабочих дней с даты получения акта проверки;

в Республике Северная Осетия - Алания сроки устранения выявленных нарушений не могут составлять более 30 календарных дней (аналогично в Ставропольском крае, Тверской области) и менее 7 календарных дней со дня получения акта проверки;

в Рязанской области первоначальный срок для устранения нарушений может быть установлен до 60 календарных дней.

Срок продления исполнения акта проверки также предусмотрен иной в отдельных субъектах РФ, например:

в Липецкой области срок может быть продлен не более, чем на 20 раб. дней;

в законе Республики Коми предусмотрены основной срок для устранения нарушений (не более 60 календарных дней), срок продления (не более чем на 30 календарных дней) и общий совокупный срок, который может быть установлен для устранения нарушений ("при условии, что общий срок устранения выявленных нарушений трудового законодательства не превысит 90 календарных дней");

согласно закону Челябинской области первоначальный срок устранения нарушений не определен, так как предусмотрено, что этот срок устанавливается в акте проверки. Предельный срок, на который может быть продлен срок для устранения нарушений трудового законодательства подведомственной организацией, составляет 30 календарных дней;

в трех регионах <127> предусмотрена возможность установления самого длительного срока для устранения нарушений: продление срока исполнения акта проверки возможно не более чем на 90 рабочих дней (помимо основного срока для устранения нарушений).

<127> Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Ставропольский край

Согласно законодательству Ставропольского края сроки устранения нарушений, указанные в акте проверки, устанавливаются уполномоченным должностным лицом по согласованию с руководителем подведомственной организации и определяются исходя из характера таких нарушений.

Можно привести пример и неоднозначного урегулирования данного вопроса. Согласно закону Тверской области, срок продления первоначально установленного периода для устранения нарушений при наличии уважительных причин "определяется по усмотрению руководителя уполномоченного органа.".

Данная норма, на наш взгляд, имеет признаки коррупциогенности.

Уникальной является практика Ульяновской области в части определения уважительности причин для продления срока устранения нарушений.

Если во всех других регионах законодательно указана общая формулировка - "в случае невозможности по не зависящим от руководителя подведомственной организации причинам устранить выявленные нарушения в срок, указанный в акте проверки", то в Ульяновской области установлен конкретный закрытый перечень причин, препятствующих устранению выявленных в результате проверки нарушений в срок, указанный в акте проверки, не зависящих от руководителя подведомственной организации. К таким причинам отнесены:

- отсутствие или недостаточность лимитов бюджетных обязательств, доведенных до организации, находящейся в ведении исполнительного органа государственной власти Ульяновской области или органа местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области;

- необходимость проведения конкурсных процедур в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

- наступление обстоятельств непреодолимой силы (форс-мажорные обстоятельства), сделавшие невозможным исполнение предписания;

- реорганизация или ликвидация подведомственной организации;

- отсутствие по уважительной причине (направление в служебную командировку, отпуск, временная нетрудоспособность) на рабочем месте лиц, участвующих в устранении нарушений.

Отдельные члены рабочей группы по мониторингу отметили интересной практику Ульяновской области в части определения уважительности причин для продления срока устранения нарушений.

Муниципальные образования Томской области высказывают мнение о необходимости закрепления в Законе N 144-ОЗ минимальных и максимальных сроков для принятия мер по устранению нарушений трудового законодательства <128>.

<128> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

Последствия невозможности провести проверку.

Лишь законодательством города Санкт-Петербурга предусмотрен порядок оформления случая, когда проверку оказалось провести невозможно. "В случае если проведение плановой или внеплановой выездной проверки оказалось невозможным в связи с отсутствием руководителя подведомственной организации, ее представителя или иного уполномоченного должностного лица либо в связи с иными действиями (бездействием) руководителя подведомственной организации, представителя подведомственной организации или иного уполномоченного должностного лица, повлекшими невозможность проведения проверки, уполномоченное должностное лицо органа государственной власти составляет акт о невозможности проведения проверки с указанием причин невозможности ее проведения. Акт о невозможности проведения проверки направляется в подведомственную организацию заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру указанного акта, хранящемуся в уполномоченном органе.".

Члены рабочей группы по мониторингу отметили, что подобная ситуация вполне может произойти на практике, поэтому целесообразно рассмотреть изменения в Закон N 144-ОЗ.

3.9. Процедура отчетности подведомственных организаций об устранении нарушений, принятие мер по итогам проверок

Законом N 144-ОЗ предусмотрено, что отчет о принятых мерах по устранению нарушений трудового законодательства направляется подведомственной организацией в уполномоченный орган не позднее 5 календарных дней со дня истечения срока, указанного в акте проверки. К отчету прилагаются документы, подтверждающие устранение нарушений трудового законодательства <129>. Аналогично предусмотрено в большинстве регионов.

<129> ч.ч. 2, 3 ст. 9 Закона N 144-ОЗ

В отдельных регионах срок для предоставления отчета установлен иной, например:

- в течение 10 рабочих дней со дня истечения срока, установленного в акте для устранения нарушений <130>;

<130> Алтайский край

- не позднее 3 рабочих дней после истечения срока устранения выявленных нарушений <131>;

<131> Белгородская область

- ежемесячно не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, до полного устранения указанных в акте нарушений <132>.

<132> Забайкальский край

В отношении мер, принимаемых уполномоченным органом, в случае неустранения подведомственной организацией нарушений трудового законодательства регионы подошли также по-разному.

В Томской области уполномоченный орган в таких случаях в течение 10 рабочих дней со дня истечения срока, указанного в акте проверки, направляет информацию об указанных нарушениях в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (т.е. в Государственную инспекцию труда в Томской области).

Например, по данным Государственной инспекции труда в Томской области, на начало февраля 2020 года с ним поступило из Департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений Администрации Томской области два материала проверки в областных учреждениях здравоохранения. Нарушения были установлены при приеме на работу работников (оформление приказов, ведение личных карточек формы N Т.2, ведение трудовых книжек, заключение трудовых договоров), ознакомлении работников с локальными нормативными актами, с приказами. По результатам рассмотрения поступивших документов руководители организации, начальник отдела кадров одного учреждения и специалисты по кадрам обоих учреждений привлечены к административной ответственности в виде предупреждений за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 1 и ч. 4 ст. 5.27 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях <133>.

<133> письмо Государственной инспекции труда в Томской области от 07.02.2020 N 789 (вх. N 633/0563-20 от 11.02.2020)

Иных мер Закон N 144-ОЗ не предусматривает.

Аналогичным образом закреплено законами других субъектов РФ <134>.

<134> Ивановская область, Кемеровская область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Пензенская область, Республика Дагестан, Республика Марий Эл, Сахалинская область, Смоленская область, Чукотский автономный округ

Но имеется много примеров и иного регулирования данного вопроса.

В одних случаях региональное законодательство достаточно лояльно подходит к установлению мер ответственности по итогам проверок. Например:

законы Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва предусматривают лишь право уполномоченного органа в 7-дневный срок со дня окончания проверки обратиться в правоохранительные органы или иные государственные органы в целях принятия мер по фактам указанных нарушений, в том числе привлечения к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством;

законами Красноярского края, Республики Бурятия предусмотрено также право руководителя уполномоченного органа принять решение о применении в отношении руководителя подведомственной организации дисциплинарного взыскания и о направлении информации о выявленных нарушениях в соответствующие органы в целях принятия мер по фактам выявленных нарушений трудового законодательства, в том числе привлечения к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством;

в Калужской области предусмотрено лишь такое последствие как применение дисциплинарного взыскания к руководителю организации;

в Республике Ингушетия и Республике Татарстан законодатель указал общую формулировку о необходимости принятия руководителем уполномоченного органа мер, направленных на привлечение виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

согласно закону Мурманской области обращение в правоохранительные органы и (или) иные государственные органы для привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности следует только при наличии соответствующих оснований;

в ряде регионов <135> обращение уполномоченного органа в территориальную государственную инспекцию труда следует только в случае неустранения выявленных нарушений по истечении установленного срока либо отказа руководителя подведомственной организации в их устранении.

<135> Тамбовская область, Тверская область, Тюменская область, Хабаровский край, Чеченская Республика, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ

В других случаях законодательство регионов шире закрепляет меры, принимаемые уполномоченным органом по итогам проверок, при невыполнении предписаний, а, порой, данные меры носят и более жесткий характер:

- обязательное применение дисциплинарного взыскания к руководителю подведомственной организации, в отношении которой проводилась проверка, наряду с иными мерами ответственности <136>;

<136> Алтайский край, Забайкальский край, Красноярский край, Липецкая область, Мурманская область, Республика Дагестан, Саратовская область

- направление информации / копии акта проверки в государственную инспекцию труда <137> в 3-дневный срок <138> / не позднее 15 рабочих дней со дня окончания проверки <139>.

<137> Республика Дагестан, Чувашская Республика, Ханты-Мансийский автономный округ

<138> Республика Мордовия

<139> Ульяновская область

Законом Республики Дагестан дополнительно установлено, что в случае выявления нарушений руководитель органа, осуществляющего ведомственный контроль, на основании акта проверки обязан: 1) выдать руководителю подведомственной организации предписание с требованием об устранении выявленных нарушений; 2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, привлечению к ответственности должностных лиц подведомственной организации, допустивших выявленные нарушения;

- незамедлительное (т.е. сразу по окончании проведения проверки) направление материалов проверки в правоохранительные органы или иные государственные органы в целях принятия мер по фактам выявленных нарушений трудового законодательства, в том числе привлечения к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством <140>;

<140> Алтайский край, Кабардино-Балкарская Республика, Костромская область, Магаданская область

- направление материалов в течение 3 рабочих дней с даты составления акта проверки в соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, правоохранительные органы, в компетенцию которых входит решение вопроса о привлечении к административной и уголовной ответственности лиц, допустивших нарушения трудового законодательства, в том числе нормативных требований охраны труда, повлекшие возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, а также приведшие к невыплате или неполной выплате в установленный срок заработной платы, других выплат, причитающихся работникам, либо к установлению заработной платы менее минимального размера оплаты труда <141>.

<141> Саратовская область

Законодательством Тульской области при этом предписано, что в случае выявления по результатам проверки действий (бездействия) должностных лиц подведомственной организации, содержащих признаки состава уголовного преступления, материалы проверки подлежат направлению в правоохранительные и следственные органы; а в законах Липецкой и Тюменской областей, указано, что в случае выявления по результатам проверки действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения или состава преступления, материалы проверки (незамедлительно) подлежат направлению в соответствующие органы и (или) должностным лицам в соответствии с их компетенцией для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Законами Костромской, Саратовской областей уточнено, что такое направление материалов должно последовать незамедлительно вне зависимости от устранения допущенного нарушения;

- обращение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в целях привлечения должностных лиц подведомственной организации к административной ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда в соответствии с федеральным законом <142>;

<142> Забайкальский край

- направление уполномоченным органом в подведомственную организацию предложений о привлечении виновных лиц к ответственности в соответствии с федеральным законодательством и принятие мер к руководителю подведомственной организации в соответствии с федеральным законодательством <143>.

<143> Белгородская область

Таким образом, каждый регион изначально законодательно определил различный объем обязательств и мер ответственности уполномоченных органов и подведомственных организаций за нарушения трудового законодательства, выявленные в рамках контрольных мероприятий. Эффективность и обоснованность применения тех или иных мер может показать только практика.

3.10. Права, обязанности и ответственность проверяемых организаций

Права, обязанности и ответственность проверяемых организаций обозначены законодательством многих субъектов РФ <144>.

<144> Алтайский край, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, город Севастополь, Липецкая область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новгородская область, Орловская область, Псковская область, Республика Карелия, Республика Мордовия, Тюменская область, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.

В Законе Томской области права проверяемой организации не обозначены. Но при этом закреплены обязанности руководителя, иного уполномоченного представителя подведомственной организации <145>:

<145> ч. 5 ст. 7 Закона N 144-ОЗ

- предоставить должностному лицу уполномоченного органа, проводящему выездную проверку, возможность ознакомиться с документами подведомственной организации, связанными с предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки;

- обеспечить доступ проводящему выездную проверку должностному лицу уполномоченного органа на территорию, в используемые подведомственной организацией при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к оборудованию, транспортным средствам.

Законом Архангельской области, например, установлены следующие права проверяемой организации. Руководитель либо иное должностное лицо подведомственной организации при проведении проверки имеют право:

- непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- получать от органа, осуществляющего ведомственный контроль, его должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим законом;

- знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа, осуществляющего ведомственный контроль;

- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа, осуществляющего ведомственный контроль, повлекшие за собой нарушение прав подведомственной организации при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичным образом закреплено и в иных регионах, где предусмотрены такие положения.

Законом Орловской области дополнительно закреплены следующие права руководителя подведомственной организации (иного уполномоченного должностного лица):

- "ознакомляться" с документами и (или) информацией, полученными при проведении проверки органом, осуществляющим ведомственный контроль, в рамках межведомственного информационного взаимодействия от иных государственных органов, органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления муниципальных образований Орловской области организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация;

- представлять документы и (или) информацию, запрашиваемые в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в орган, осуществляющий ведомственный контроль, по собственной инициативе.

В Алтайском крае и в Новгородской области предусмотрена такая обязанность проверяемой организации, как обеспечить присутствие руководителя (заместителя руководителя), иных уполномоченных должностных лиц подведомственной организации при проведении выездной проверки.

В Новгородской области закреплена обязанность руководителя проверяемой организации - устранить нарушения, выявленные при проведении проверки, и представить информацию о выполнении выданного предписания в орган, осуществляющий ведомственный контроль, в установленные сроки.

Возможно рассмотреть изменения в Закон N 144-ОЗ в отношении положений о правах и обязанностях проверяемых организаций. Такое дополнение Закона N 144-ОЗ члены рабочей группы по мониторингу считают обоснованным.

Нормы об ответственности подведомственных организаций и их должностных лиц в подавляющем большинстве законов субъектов РФ носят обобщенный характер с отсылкой на действующее законодательство Российской Федерации (в законодательстве Томской области отсутствуют).

3.11. Переходные положения закона о ведомственном контроле в отношении правового регулирования вопросов ведомственного контроля на муниципальном уровне

К положительным моментам Закона N 144-ОЗ в отличие от всех регионов РФ следует отметить то, что при разработке и принятии закона были предусмотрены переходные положения для субъектов, которые непосредственно должны заниматься реализацией соответствующего законодательства. А именно, органам государственной власти Томской области, органам местного самоуправления муниципальных образований Томской области был дан срок для приведения своих нормативных правовых актов в соответствие с Законом N 144-ОЗ - в течение шести месяцев со дня вступления его в силу. Данное положение призвано было способствовать, в большей степени, органам местного самоуправления полноценно подготовить свою нормативную базу.

Данным примером воспользовался лишь законодатель Челябинской области, где соответствующий закон был принят только в июле 2020 года.

3.12. Иные положения, характерные для законодательства других регионов, но не отраженные в законодательстве Томской области

3.12.1. Определение круга вопросов, в отношении которых проводится ведомственный контроль

Некоторые регионы <146> предусмотрели в законах (либо подзаконных правовых актах) круг вопросов для осуществления контрольных мероприятий.

<146> город Севастополь, Еврейская автономная область, Республика Коми, город Санкт-Петербург, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Чукотский автономный округ

Например, законом города Севастополя установлено, что к таким вопросам отнесены следующие:

- развития социального партнерства в сфере труда;

- заключения, изменения и расторжения трудового договора;

- продолжительности рабочего времени и времени отдыха;

- установления систем оплаты и применения систем нормирования труда;

- предоставления гарантий и компенсаций;

- создания условий, необходимых для соблюдения работниками трудового распорядка и дисциплины труда;

- подготовки и дополнительного профессионального образования работников;

- наступления материальной ответственности сторон трудового договора;

- проведения аттестации работников;

- обеспечения безопасных условий и охраны труда.

В Мурманской области перечень таких направлений шире. Помимо аналогичных вопросов, как предусмотрено в законе города Севастополя, к направлениям ведомственного контроля отнесены:

- трудовой распорядок и дисциплина труда;

- квалификация работников;

- аттестация работников;

- профессиональные стандарты;

- подготовка и дополнительное профессиональное образование работников;

- специальная оценка условий труда;

- особенности регулирования труда отдельных категорий работников;

- рассмотрение и разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров.

Законом Хабаровского края более подробно определены формулировки по основным направлениям для проведения проверки, а именно:

- содержание и условия трудового договора, порядок его заключения, изменения и прекращения;

- правильность оформления и ведения документов по кадровому учету;

- соблюдение гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам;

- соблюдение трудового распорядка и дисциплины труда;

- профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников;

- охрана труда в части:

обеспечения работников специальной одеждой, специальной обувью и иными средствами индивидуальной защиты;

специальной оценки условий труда;

организации обучения по охране труда;

расследования и учета несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

обязательных медицинских осмотров и профилактики несчастных случаев;

обеспечения пожарной безопасности;

организации работ по обеспечению электробезопасности.

Лишь в трех регионах данный перечень вопросов/направлений проверки определен открытым, а именно следующим образом:

в законе Хабаровского края помимо перечисленных конкретных направлений для проверки указано и на "иные направления в области трудового законодательства";

законом города Санкт-Петербурга предусмотрено, что "перечисленные в законе основные направления ведомственного контроля при проведении плановой проверки не являются исчерпывающими и корректируются в зависимости от отраслевой принадлежности подведомственной организации.";

в Чукотском автономном округе перечень основных вопросов для контроля вытекает из одной из задач ведомственного контроля, обозначенных в законе, как указано выше: обеспечение соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях, в том числе по вопросам - заключения, изменения и расторжения трудового договора; продолжительности рабочего времени и времени отдыха; установления систем оплаты и применения систем нормирования труда; предоставления гарантий и компенсаций; создания условий, необходимых для соблюдения работниками трудового распорядка и дисциплины труда; подготовки и дополнительного профессионального образования работников; наступления материальной ответственности сторон трудового договора; проведения аттестации работников; обеспечения безопасных условий и охраны труда. Формулировка "в том числе" позволяет трактовать данный перечень как открытый.

Только в Законе Хабаровского края определены некоторые пределы для рассмотрения установленных направлений проверки, так как предусмотрено, что "финансовая составляющая вопросов, касающихся начисления оплаты труда, доплат и надбавок компенсационного и стимулирующего характера, рассматривается (проверяется) в рамках ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения.".

Однако в этой части необходимо отметить следующее.

В любом случае (определен ли законодательно круг вопросов для контроля или нет) все направления трудового законодательства (каждое из которых достаточно специфично) не могут быть полноценно охвачены плановыми контрольными мероприятиями при отсутствии ресурсов для осуществления такого контроля (прежде всего необходимого количества работников для ведения этой работы в постоянном режиме и обладающих специальными знаниями в сфере трудового права), особенно в тех отраслях, где имеется много подведомственных организаций, например, в сфере здравоохранения, социальной защиты, образования.

Члены рабочей группы по мониторингу подтверждают тот момент, что Закон N 144-ОЗ не регламентирует, какие конкретно вопросы могут проверяться в ходе проверок. Формулировка "контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" достаточно широкая, требуется конкретизация.

Выходом из этой ситуации может быть, например, использование перечня вопросов из проверочных листов, утвержденных Приказом Роструда <147> (кстати, именно такой позиции придерживается Совет муниципальных образований Томской области в своих методических рекомендациях <148>) с определением на очередной проверочный год какой-то ключевой темы из всего массива трудового законодательства либо установление пределов направлений проверки, как это указано в законе Хабаровского края (т.е. кроме финансовой составляющей), также важно определение способа проверки (сплошная или выборочная) и определение периода проверки (за какое время).

<147> Приказ Роструда от 10.11.2017 N 655 "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов) для осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права"

<148> методическое пособие размещено на официальном сайте Совета муниципальных образований http://smo-tomsk.ru/files/Dokumenty/2018/Poleznaya_knijka(1).pdf

Однако подобные правила целесообразно закрепить законодательно, так как на практике с этими вопросами сталкиваются должностные лица уполномоченных органов.

3.12.2. Процедура согласования возражений на акт проверки

В Законе N 144-ОЗ подобная процедура отсутствует.

Закреплено лишь, что акт проверки <149> составляется в течение трех рабочих дней после дня ее окончания, вручается руководителю или иному уполномоченному представителю подведомственной организации под расписку. В случае несогласия с результатами проверки руководитель подведомственной организации прилагает к акту проверки письменные возражения. В случае отсутствия руководителя или иного уполномоченного представителя подведомственной организации, а также в случае их отказа от подписи акта проверки либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт проверки направляется подведомственной организации любым доступным способом, в том числе заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

<149> ч. 4, 5 ст. 8 Закона N 144-ОЗ

Таким образом, акт проверки подписывается проверяемой организацией в любом случае в установленный срок лишь с приложением к нему возражений.

Вместе с тем в некоторых субъектах РФ <150> законом установлена подробная процедура подписания акта проверки и согласования возражений на акт проверки перед его подписанием.

<150> Алтайский край, Белгородская область, Орловская область, город Санкт-Петербург, Ульяновская область, Челябинская область

Например, в Алтайском крае предусмотрен следующий порядок рассмотрения возражений на акт проверки: в случае несогласия с фактами и выводами, изложенными в акте проверки, руководитель подведомственной организации вправе в течение 5 рабочих дней со дня получения акта проверки представить в письменном виде в уполномоченный орган замечания (возражения, пояснения) в отношении акта проверки в целом или его отдельных положений. При этом к замечаниям (возражениям, пояснениям) могут быть приложены документы, подтверждающие обоснованность таких замечаний (возражений, пояснений), или их заверенные копии. Руководитель (заместитель руководителя) уполномоченного органа в течение 5 рабочих дней со дня получения замечаний (возражений, пояснений) по акту проверки организует их рассмотрение. О времени и месте рассмотрения замечаний (возражений, пояснений) подведомственная организация извещается не позднее чем за 3 рабочих дня до дня их рассмотрения.

Согласно закону города Санкт-Петербурга подведомственная организация, проверка которой проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, в течение 15 дней со дня получения акта проверки вправе представить в орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, проводивший проверку, в письменной форме возражения в отношении акта проверки в целом или его отдельных положений. При этом предусмотрено, что в случае невозможности урегулирования разногласий между уполномоченным органом и подведомственной организацией, обусловленных различным толкованием отдельных положений трудового законодательства, связанным с результатами проведенной проверки, руководитель уполномоченного органа вправе направить мотивированное обращение в орган государственной власти города Санкт-Петербурга по вопросам труда и занятости населения или в органы государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В Орловской области предусмотрена более подробная процедура:

- руководитель подведомственной организации в течение 10 рабочих дней со дня получения акта проверки, в случае несогласия с изложенными в нем фактами, выводами, предложениями, вправе представить в орган, осуществляющий ведомственный контроль, возражения в письменной форме, а также документы, подтверждающие их обоснованность, или заверенные в установленном законодательством Российской Федерации порядке копии указанных документов;

- руководитель органа, осуществляющего ведомственный контроль, в течение 10 рабочих дней со дня получения возражений организует их рассмотрение. О времени и месте рассмотрения возражений руководитель подведомственной организации извещается любым доступным способом, подтверждающим получение извещения, не позднее чем за три рабочих дня до дня их рассмотрения;

- рассмотрение возражений осуществляется руководителем органа, осуществляющего ведомственный контроль. К участию в рассмотрении возражений по решению руководителя привлекаются иные должностные лица органа, осуществляющего ведомственный контроль, за исключением лиц, участвовавших в проверке;

- в случае неявки руководителя подведомственной организации на рассмотрение возражений органом, осуществляющим ведомственный контроль, принимается решение об отложении рассмотрения возражений на срок, не превышающий 10 рабочих дней, если присутствие руководителя подведомственной организации признано обязательным, либо рассмотрение возражений осуществляется в отсутствие указанного лица, если его присутствие не признано обязательным;

- при повторной неявке руководителя подведомственной организации, надлежаще извещенного о времени и месте рассмотрения возражений, рассмотрение возражений осуществляется в его отсутствие;

- в случае, если по результатам рассмотрения возражений органом, осуществляющим ведомственный контроль, доводы подведомственной организации будут признаны обоснованными, в течение 5 рабочих дней со дня рассмотрения возражений подготавливается письменное заключение. Один экземпляр заключения приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в органе, осуществляющем ведомственный контроль, второй экземпляр направляется подведомственной организации любым доступным способом, подтверждающим получение документа, не позднее рабочего дня, следующего за днем подготовки заключения;

- в случае признания возражений необоснованными письменное уведомление органа, осуществляющего ведомственный контроль, о принятии соответствующего решения (с указанием доводов, причин, оснований) в течение 5 рабочих дней со дня рассмотрения возражений направляется подведомственной организации любым доступным способом, подтверждающим получение документа.

В Ульяновской области по результатам рассмотрения возражений руководитель уполномоченного органа принимает одно из следующих решений:

- об удовлетворении возражений полностью или в части;

- об отказе в удовлетворении возражений.

Решение руководителя уполномоченного органа оформляется распоряжением уполномоченного органа. В случае принятия руководителем уполномоченного органа решения об удовлетворении возражений в акт проверки не позднее первого рабочего дня, следующего за днем принятия данного решения, вносятся соответствующие изменения.

В Чеченской Республике результатом рассмотрения замечаний (возражений, пояснений) в случае их удовлетворения руководитель уполномоченного органа при необходимости своим приказом продлевает срок устранения выявленных нарушений.

В Чувашской Республике уполномоченный орган в течение 10 рабочих дней со дня получения замечаний (возражений, пояснений) по акту проверки организует их рассмотрение и составляет по его результатам письменное заключение в двух экземплярах, утверждаемое руководителем уполномоченного органа. Один экземпляр заключения направляется подведомственной организации, другой приобщается к материалам проверки. Законом предусмотрено право подведомственной организации обратиться в уполномоченный орган за получением дополнительной информации.

Законодательную регламентацию подобным образом поддерживают члены рабочей группы по мониторингу (предлагается предусмотреть процедуру рассмотрения возражений на акт проверки, например, посредством подготовки заключения, в котором указывать об обоснованности/необоснованности возражений и, соответственно, об их принятии/непринятии. Заключение считать неотъемлемой частью акта проверки при наличии возражений.

Полагаем, что подобным образом права проверяемых организаций соблюдаются в большей степени (с учетом дефицита специалистов в сфере трудового права в самих уполномоченных органах).

Возможно обсудить вопрос о включении подобных положений в Закон N 144-ОЗ.

3.12.3. Права, обязанности и ответственность уполномоченных на проверку должностных лиц (ограничения при проверке)

Подобные положения предусмотрены в законодательстве многих регионов РФ <151>. Например, закреплено следующим образом.

<151> Алтайский край, Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, город Севастополь, Еврейская автономная область, Кабардино-Балкарская Республика, Красноярский край, Липецкая область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новгородская область, Орловская область, Псковская область, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Карелия, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Тульская область, Тюменская область, Удмуртская Республика, Ульяновская область, Хабаровский край, Челябинская область, Чеченская Республика, Чукотский автономный округ, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ

При проведении выездной проверки должностные лица уполномоченного органа, осуществляющие проверку, вправе (сводный перечень по регионам):

- проводить обследование территории и объектов (зданий, строений, сооружений, помещений, транспортных средств, оборудования и т.д.) подведомственных организаций (либо в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно при предъявлении служебных удостоверений посещать в целях проведения выездной проверки территории, используемые подведомственной организацией при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения);

- запрашивать документы и материалы по вопросам, относящимся к предмету проверки, а также устные и письменные объяснения должностных лиц и работников подведомственных организаций по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- производить ксерокопирование документов по вопросам, относящимся к предмету проверки, а также осуществлять фото- и видеосъемку территории и объектов (зданий, строений, сооружений, помещений, транспортных средств, оборудования и т.д.) подведомственных организаций;

- участвовать в расследовании несчастных случаев на производстве в установленном законодательством порядке.

При проведении выездной проверки должностные лица уполномоченного органа, осуществляющие проверку, обязаны (сводный перечень по регионам):

- своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством региона полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений подведомственной организацией трудового законодательства;

- соблюдать законодательство Российской Федерации и законодательство региона, права и законные интересы подведомственной организации;

- проводить проверку на основании правового акта о проведении проверки в соответствии с ее назначением;

- проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии правового акта о проведении проверки;

- соблюдать сроки проведения выездной проверки;

- не препятствовать руководителю (заместителю руководителя), иным уполномоченным должностным лицам подведомственной организации присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- представлять руководителю (заместителю руководителя), иным уполномоченным должностным лицам подведомственной организации, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

- знакомить руководителя (заместителя руководителя), иное уполномоченное должностное лицо подведомственной организации с результатами проверки;

- учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан и организаций;

- не требовать от проверяемой подведомственной организации представления документов и сведений, не относящихся к предмету проверки;

- осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок;

- учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан и подведомственных организаций;

- доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании подведомственными организациями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- при проведении выездной проверки предъявлять служебное удостоверение, копию распорядительного документа руководителя органа ведомственного контроля о проведении выездной проверки;

- давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.

Закрепление в региональном законе либо отдельных положений, либо отдельной статьи ограничений при проверке, т.е. в части того, что должностные лица делать не вправе <152> (сводный перечень по регионам):

<152> Амурская область, Архангельская область, Брянская область, город Севастополь, Еврейская автономная область, Ивановская область, Калининградская область, Камчатский край, Карачаево-Черкесская Республика, Кемеровская область, Курганская область, Магаданская область, город Москва, Московская область, Омская область, Орловская область, Пензенская область, Приморский край, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Рязанская область, город Санкт-Петербург, Самарская область, Сахалинская область, Смоленская область, Ставропольский край, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Удмуртская Республика Ульяновская область, Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Челябинская область, Чукотский автономный округ, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ

- проверять выполнение требований, не относящихся к предмету проверки;

- осуществлять выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя или иного уполномоченного представителя подведомственной организации;

- требовать представления документов, информации, не относящихся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

- распространять персональные данные, информацию, полученную в результате проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- превышать установленные в приказе сроки проведения проверки;

- осуществлять выдачу подведомственным организациям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по ведомственному контролю;

- давать рекомендации подведомственной организации о проведении за ее счет мероприятий по контролю.

В законе Ненецкого автономного округа отдельно упоминается, что не допускается требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в орган, осуществляющий ведомственный контроль, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Вопросы ответственности органа, осуществляющего ведомственный контроль, и его должностных лиц при проведении проверки также предусмотрены законодательством ряда регионов <153>.

<153> Архангельская область, Воронежская область, город Севастополь, Ненецкий автономный округ, Республика Северная Осетия - Алания, Ставропольский край, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ

Например, законами одних регионов <154> закреплено, что орган, осуществляющий ведомственный контроль, и его должностные лица в случае ненадлежащего исполнения функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. И при этом орган, осуществляющий ведомственный контроль, осуществляет контроль за исполнением его должностными лицами служебных обязанностей при проведении проверки, ведет учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводит проверки таких случаев и принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации меры в отношении виновных должностных лиц.

<154> Архангельская область, Воронежская область, Ненецкий автономный округ, Ставропольский край, Чувашская Республика

В законах некоторых регионов <155> при этом предусмотрено, что о мерах, принятых в отношении виновных должностных лиц, в течение 10 дней со дня принятия таких мер уполномоченный орган обязан сообщить в письменной форме подведомственной организации, права и (или) законные интересы которой нарушены в результате действий (бездействия) должностных лиц уполномоченного органа.

<155> Воронежская область, Республика Северная Осетия - Алания, Ставропольский край Ямало-Ненецкий автономный округ

Законом Удмуртской Республики установлено, что руководитель органа, осуществляющего ведомственный контроль, контролирует исполнение должностными лицами данного органа служебных обязанностей, проводит соответствующие служебные расследования в случае ненадлежащего исполнения должностными лицами функций, служебных обязанностей, совершения ими противоправных действий (бездействия) при проведении проверки, и принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации меры в отношении виновных должностных лиц.

Законодательством Тюменской области предусмотрено, что обращения (жалобы) на действия (бездействие), решения уполномоченных должностных лиц рассматриваются уполномоченным органом в порядке, установленном Федеральным законом N 59-ФЗ.

Недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований регионального закона.

Более того, законами отдельных субъектов РФ закреплены положения, позволяющие признать результаты проверки недействительными, если проверка проведена с грубыми нарушениями требований регионального закона <156>.

<156> Архангельская область, Ямало-Ненецкий автономный округ

В частности, законом Архангельской области установлено следующее.

Результаты проверки, проведенной органом, осуществляющим ведомственный контроль, с грубым нарушением установленных настоящим законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения подведомственной организацией трудового законодательства и подлежат отмене: в отношении исполнительных органов государственной власти Архангельской области - распоряжением Губернатора Архангельской области; в отношении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области - правовым актом главы соответствующего муниципального образования Архангельской области.

При этом к грубым нарушениям относятся: отсутствие оснований проведения проверки, нарушение срока уведомления о проведении проверки; проведение проверки в отсутствие правового акта о проведении проверки; требование документов, не относящихся к предмету проверки, превышение установленного срока проведения проверки; непредставление подведомственной организации экземпляра акта проверки; проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Аналогичное правовое регулирование - в Ямало-Ненецком автономном округе.

Таким образом, ряд регионов предусмотрел более прозрачный механизм защиты прав проверяемых организаций, в случае их нарушения (в том числе исходя из объема полномочий должностных лиц уполномоченного органа). Полагаем, что подобными нормами закреплены определенные гарантии проверяемых организаций в части обоснованности предъявляемых к ним требований и замечаний.

Предложение о включении в Закон N 144-ОЗ механизмов защиты прав проверяемых организаций поддержано членами рабочей группы по мониторингу.

Однако, рассматривая приведенную практику регионов, на наш взгляд, необходимо учитывать следующее (при принятии решения о дополнении областного закона подобными нормами):

невозможно установить исчерпывающий перечень того, что должностные лица делать не вправе (в таком случае возможно указать, что это основные права, обязанности и ограничения, а иные - установлены действующим законодательством);

вопрос признания недействительности результатов проверки - это, скорее, прерогатива правоохранительных и судебных органов в случае обжалования или оспаривания таких результатов проверяемой организацией. Однако подобными полномочиями при обжаловании действий должностных лиц, которые проводили проверку, фактически обладают вышестоящие должностные лица. Поэтому эту тему можно обсудить при работе над совершенствованием в целом Закона N 144-ОЗ.

3.12.4. Учет проверок, сводная отчетность и координация работы по ведомственному контролю в регионе

Значительное количество регионов <157> отразили в своих законах, что уполномоченные органы ведут учет проверок, в регионе составляется сводная отчетность мероприятий по ведомственному контролю, а также законами наделили исполнительный орган государственной власти региона, осуществляющий полномочия в сфере труда, координирующей ролью, а также полномочиями по осуществлению методической и аналитической работы.

<157> Амурская область, Архангельская область, Брянская область, Вологодская область, город Севастополь, Кабардино-Балкарская Республика, Кемеровская область, Костромская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Нижегородская область, Омская область, Приморский край, Псковская область, Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Ростовская область, Рязанская область, город Санкт-Петербург, Саратовская область, Самарская область, Сахалинская область, Тамбовская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Ульяновская область, Чеченская Республика, Чувашская Республика, Ярославская область

Например, законом Амурской области установлено, что уполномоченные органы ежегодно, в срок до 15 февраля года, следующего за отчетным, направляют информацию о проведенных мероприятиях по контролю в исполнительный орган государственной власти области, осуществляющий функции в сфере трудовых отношений, с указанием подведомственных организаций, в отношении которых проводились проверки, выявленных в результате проверок нарушений, а также о принятых подведомственными организациями мерах по результатам проверок. А исполнительный орган государственной власти области, осуществляющий функции в сфере трудовых отношений: координирует деятельность уполномоченных органов по осуществлению ведомственного контроля; анализирует информацию о проведенных мероприятиях по контролю; ежегодно формирует сводный отчет о мероприятиях по ведомственному контролю, представляемый в Правительство области в срок до 1 апреля года, следующего за отчетным.

Законом Архангельской области предусмотрено дополнительно, что такая итоговая информация уполномоченных органов и сводный отчет ежегодно размещаются на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" соответствующих органов власти.

Во Владимирской области, как и во многих регионах, где предусмотрены соответствующие положения, ежегодный сводный доклад в рассматриваемой сфере готовит орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, и представляет его губернатору в срок до 1 июля года, следующего за отчетным годом.

В законе города Севастополя отражено, что сводный ежегодный доклад должен содержать анализ об эффективности ведомственного контроля. Срок предоставления такого доклада в правительство города установлен до 1 марта года, следующего за отчетным годом.

Эффективность ведомственного контроля анализируется и в Республике Башкортостан. Законом предусмотрено, что республиканский орган исполнительной власти в области труда на основе информации, поступившей от уполномоченных органов, ежегодно до 20 февраля года, следующего за отчетным, формирует ежегодный сводный отчет о проведении мероприятий по ведомственному контролю и представляет его президенту республики для оценки эффективности ведомственного контроля и принятия мер в пределах его полномочий.

Некоторые регионы <158> такую сводную отчетность/информацию предоставляют также и в законодательный орган региона.

<158> Республика Крым, Краснодарский край, Псковская область

В Нижегородской области уполномоченный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по реализации государственной политики и осуществлению управления в сфере трудовых отношений обязан информировать еще и органы местного самоуправления об основных результатах ведомственного контроля и о необходимых мероприятиях по обеспечению соблюдения трудового законодательства.

В Республике Крым Министерство труда и социальной защиты Республики Крым наделено полномочием по разработке и утверждению методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства.

Аналогично в Республике Адыгея методическое руководство по вопросам проведения ведомственного контроля и определение порядка ведения отчетности осуществляются уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Адыгея в сфере труда.

В Красноярском крае информационную и методическую поддержку уполномоченного органа по осуществлению ведомственного контроля осуществляют органы исполнительной власти края, определяемые Правительством края.

В Республике Алтай уполномоченный орган исполнительной власти в сфере труда: осуществляет методическую помощь уполномоченным органам в отношении проводимых ими в подведомственных организациях проверок; осуществляет анализ проведенных проверок по информации, поступившей от уполномоченных органов; использует поступившую информацию уполномоченных органов в работе по контролю за соблюдением требований трудового законодательства.

В Ростовской области уполномоченный орган исполнительной власти в сфере труда, помимо осуществления методической и аналитической работы, составления сводной отчетности также согласовывает участие своих специалистов в проведении проверок в порядке, им установленном, в случае обращения руководителя уполномоченного органа.

Законом города Санкт-Петербурга установлено, что ежегодный доклад об осуществлении ведомственного контроля, проведенного органами исполнительной власти, представляется уполномоченным органом до 1 марта года, следующего за отчетным годом, Правительству Санкт-Петербурга, а проведенного органом местного самоуправления, - в соответствующий муниципальный совет внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга. При этом в ежегодный доклад включаются сведения об организации и проведении мероприятий по ведомственному контролю за отчетный год и его эффективности по следующим разделам:

- состояние нормативного правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

- количество проведенных проверок, наименования проверенных подведомственных организаций, выявленные и устраненные нарушения, принятые меры в результате проведенных проверок;

- действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих ведомственный контроль, по пресечению нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и(или) устранению последствий таких нарушений;

- анализ и оценка эффективности ведомственного контроля;

- выводы и предложения по результатам ведомственного контроля.

Аналогичное содержание ежегодного доклада предусмотрено и в Удмуртской Республике.

Отдельной нормой в законе города Севастополя отмечено, что сведения, содержащиеся в докладах об осуществлении ведомственного контроля, сводном докладе, являются открытыми, общедоступными и размещаются на официальных сайтах уполномоченных органов в сети "Интернет", за исключением сведений, распространение которых ограничено или запрещено в соответствии с федеральным законодательством. Аналогично предусмотрено в законах Ленинградской, Тамбовской областей, города Санкт-Петербурга.

Меры по профилактике и предупреждению нарушений трудового законодательства.

Интересным представляется опыт города Санкт-Петербурга, где законодательно подробно установлены меры по профилактике и предупреждению нарушений трудового законодательства, а именно:

1) уполномоченными органами должны быть предусмотрены мероприятия, направленные на:

формирование у руководителей и должностных лиц подведомственных организаций единого понимания норм и положений трудового законодательства;

своевременное информирование о нововведениях, касающихся регулирования трудовых отношений;

выявление причин, факторов и условий, способствующих нарушению трудового законодательства, определение способов устранения или снижения рисков их возникновения;

создание условий для развития мотивации руководителей подведомственных организаций к соблюдению трудового законодательства, к улучшению условий труда работников;

организацию обучающих мероприятий;

2) при выявлении системных, типичных, повторяющихся нарушений в ходе проведения проверок уполномоченные органы организует информирование иных подведомственных организаций о фактах выявления таких нарушений и о мерах по их предотвращению. Формой такого информирования может быть согласованное органом государственной власти города Санкт-Петербурга в сфере труда и занятости населения информационное письмо в адрес руководителей подведомственных организаций о недопустимости нарушения требований трудового законодательства с разъяснением соответствующих требований, нормативных правовых актов, их предусматривающих, конкретных действий (бездействия) должностных лиц, приводящих к нарушению этих требований, а также о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

3) также могут быть организованы совещания, рабочие встречи, конференции, обучающие семинары, иные мероприятия по профилактике нарушений трудового законодательства, направленные на популяризацию новых принципов, подходов и методик обеспечения соблюдения трудового законодательства;

4) дополнительной мерой может быть рекомендация руководителям подведомственных организаций о направлении работников на курсы повышения квалификации и семинары, посвященные вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

5) могут быть использованы и иные не противоречащие законодательству меры.

Члены рабочей группы по мониторингу отмечают, что данная региональная практика, действительно, достаточно интересна, но с учетом уже неоднократно отмеченной проблемы по кадровому дефициту в уполномоченных органах подобную работу в таком объеме качественно проводить имеющимся количеством специалистов достаточно сложно.

В Томской области вопросы координации деятельности в сфере ведомственного контроля законодательно не закреплены, поэтому решаются неоднозначно.

Уполномоченные органы на своих совещаниях проводят информирование подведомственных организаций и разъяснение отдельных вопросов по ведомственному контролю.

Департамент труда и занятости населения Томской области, в том числе по инициативе Совета муниципальных образований, проводит обучающие семинары-совещания, на которых разъясняются вопросы охраны труда (например, такое мероприятие состоялось 26.06.2020, составлялся некий чек-лист предмета проверки). Однако данные функции Департамент труда и занятости населения Томской области выполняет в рамках своих прямых полномочий, предусмотренных в соответствии с трудовым законодательством <159>. Также Департамент труда и занятости населения Томской области в соответствии с Приказом Минтруда России <160> в рамках Общероссийского мониторинга условий и охраны труда собирает сведения об уровне ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и предоставляет данные сведения в Минтруда России <161>.

<159> ст.ст. 211, 2016 Трудового кодекса РФ

<160> Приказ Минтруда России от 29.12.2014 N 1197 "О проведении общероссийского мониторинга условий и охраны труда"

<161> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1234/0808-20 от 12.03.2020)

Администрация Томской области полагает, что орган государственной власти, осуществляющий координацию на территории Томской области деятельности органов, осуществляющих ведомственный контроль, при решении вопросов ведомственного контроля правовым актом не закреплен ввиду того, что надзор за соблюдением трудового законодательства отнесен к полномочиям федеральных органов власти, а также в связи с тем, что правоотношения, связанные с процедурой проведения проверок в полном объеме урегулированы Законом N 144-ОЗ.

Однако, на наш взгляд, сложно говорить о полноте урегулирования правоотношений в данной сфере при наличии предложений о корректировке областного законодательства от самих исполнительных органов государственной власти Томской области, органов местного самоуправления, Управления юстиции Министерства юстиции по Томской области. В частности, Управление Минюста России по Томской области в целях совершенствования контроля за соблюдением требований трудового законодательства предлагает дополнить Закон N 144-ОЗ нормами о предоставлении уполномоченными органами в уполномоченный орган исполнительной власти Томской области в сфере труда ежегодно информации о проведении проверок с указанием их количества, наименований проверенных организаций, допущенных нарушений, сведений об устранении либо неустранении выявленных нарушений, а также сведений о лицах, привлеченных к ответственности по итогам проверок, для дальнейшего оформления сводного отчета. Сводный отчет - размещать в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте органа исполнительной власти Томской области в сфере труда <162>.

<162> письмо Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области от 14.02.2020 N 70/02-522 (вх. N 748/0523-20 от 14.02.2020)

Большую методическую работу в отношении муниципальных образований, как уже упоминалось в разделе II настоящего отчета проводит Совет муниципальных образований.

Муниципальные образования Томской области предлагают ввести в практику проведение ежегодных семинаров по ведомственному контролю в сфере трудового права с рассмотрением практики и проблем правоприменения.

В настоящее время муниципальные образования самостоятельно организуют подобные мероприятия. Например, Администрацией Первомайского района по итогам проведения проверок сформирован обзор типичных нарушений требований трудового законодательства, выявленных в ходе ведомственного контроля, с последующим его доведением до сведения подведомственных организаций <163>.

<163> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

Федеральные органы, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства, проводят различные мероприятия, публичные обсуждения контрольно-надзорной деятельности, формируют доклады о более частых нарушениях, также действует официальный сайт https://онлайнинспекция.рф, позволяющий организовать самопроверку организации и задать возникшие вопросы. Однако такая координация все же проводится в рамках именно государственного надзора и контроля и систематизацию нарушений и случаев обращений по ведомствам, тем более в рамках региона или муниципального образования, она не учитывает. Об этом как сказано выше упоминает и Прокуратура Томской области <164>.

<164> см. выводы к разделу II

Таким образом, тему целесообразности урегулирования способов координации, мониторинга и сводной отчетности по вопросам ведомственного контроля, не дублирующей полномочия федеральных органов контроля и надзора, полагаем, стоит обсудить при работе над совершенствованием Закона N 144-ОЗ.

3.12.5. Взаимодействие уполномоченного органа при осуществлении ведомственного контроля

Ряд регионов <165> отразил в своих законодательных актах положения о взаимодействии уполномоченного органа при осуществлении ведомственного контроля с иными государственными органами, в том числе наделенными контрольными или надзорными полномочиями, а также с органами местного самоуправления муниципальных образований края, профессиональными союзами и их объединениями, иными организациями.

<165> Алтайский край, Амурская область, Архангельская область, Брянская область, город Севастополь, Курганская область, Красноярский край, Омская область, Приморский край, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Республика Хакасия, Ульяновская область

В Алтайском крае, при этом, сделана ссылка на соответствие такого взаимодействия статье 7 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В Амурской области отражено взаимодействие уполномоченных органов с исполнительным органом государственной власти области, осуществляющим функции в сфере трудовых отношений. Порядок такого взаимодействия устанавливается данным органом в сфере трудовых отношений.

В Республике Хакасия отдельной нормой закреплено, что взаимодействие с Государственной инспекцией труда в Республике Хакасия по вопросам ведомственного контроля от имени Правительства Республики Хакасия осуществляет орган исполнительной власти Республики Хакасия в области охраны труда.

Интересная практика взаимодействия исполнительных органов государственной власти и территориальной государственной инспекции труда предусмотрена законом Ульяновской области:

- не позднее 15 рабочих дней со дня окончания проверки уполномоченный орган направляет в Государственную инспекцию труда в Ульяновской области и в исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере труда, информационное сообщение о выявленных по результатам проверки нарушениях (далее - информационное сообщение) и копию акта проверки. При этом в экземпляре информационного сообщения, подлежащего направлению в исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере труда, должно содержаться подтверждение факта направления информационного сообщения и акта проверки в Государственную инспекцию труда в Ульяновской области. Исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере труда, в установленном его нормативным правовым актом порядке ведет учет полученных информационных сообщений и актов проверок;

- исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере труда, ежеквартально не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, запрашивает в Государственной инспекции труда в Ульяновской области сведения об информационных сообщениях и актах проверки, поступивших в эту инспекцию в соответствующем квартале. В случае получения указанных сведений исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере труда, осуществляет их сверку с имеющимися в его распоряжении сведениями об информационных сообщениях и актах проверки, направленных уполномоченными органами в соответствующем квартале в Государственную инспекцию труда в Ульяновской области;

- в случае обнаружения (в том числе по результатам сверки, указанной выше) фактов, свидетельствующих о ненаправлении уполномоченным органом информационного сообщения и (или) копии акта проверки в Государственную инспекцию труда в Ульяновской области, исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере труда, в течение 5 рабочих дней со дня обнаружения этих фактов направляет имеющуюся в его распоряжении копию акта проверки в Государственную инспекцию труда в Ульяновской области.

В Томской области взаимодействие с Государственной инспекцией труда в Томской области осуществляется в рамках предусмотренной нормы о направлении в инспекцию материалов по итогам проверки <166>. Пример такого взаимодействия описан выше <167>.

<166> ч. 3 ст. 9 Закона N 144-ОЗ

<167> подраздел 3.9 "Процедура отчетности подведомственных организаций об устранении нарушений, принятие мер по итогам проверок" настоящего отчета; письмо Государственной инспекции труда в Томской области от 07.02.2020 N 789 (вх. N 633/0563-20 от 11.02.2020)

Вопросы взаимодействия уполномоченных органов с правоохранительными органами, в частности, с прокуратурой, Законом N 144-ОЗ не обозначены, несмотря на то, что фактически оно осуществляется (см. подраздел 3.12.4, а также ответ прокуратуры Томской области <168> о проведении совместно с Советом муниципальных образований обучающих семинаров для представителей органов местного самоуправления, издании Советом муниципальных образований методического пособия для органов местного самоуправления на основе материалов, предоставленных Прокуратурой Томской области).

<168> письмо Прокуратуры Томской области от 11.03.2020 N 07-18-2020/Иорг843/6 (вх. N 1304/0516-20 от 13.03.2020)

Возможно рассмотреть практику регионов о законодательном закреплении правоотношений по взаимодействию с прокуратурой в целях совершенствования ведомственного контроля в регионе.

3.12.6. Унифицированные/типовые формы документов по ведомственному контролю

Многие регионы <169>, помимо указания в своих законах основных положений содержания документов по ведомственному контролю - акта проверки, предписания/представления, ежегодного плана проверок, распоряжения (приказа) уполномоченного органа о проведении плановой/внеплановой, документарной/выездной проверки, ежегодного доклада, предусмотрели утверждение соответствующих унифицированных/типовых форм данных документов, а также иных документов - журнала учета проверок, информации, предоставляемой для сводной отчетности в координирующий орган, других. Утверждают их либо высшие исполнительные органы государственной власти, либо уполномоченные исполнительные органы государственной власти в сфере труда, либо сами уполномоченные органы на проведение контроля.

<169> Белгородская область, Брянская область, Республика Крым, город Севастополь, Еврейская автономная область, Забайкальский край, Калужская область, Кемеровская область, Костромская область, Московская область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Омская область, Приморский край, Псковская область, Республика Дагестан, Республика Коми, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), город Санкт-Петербург, Саратовская область, Сахалинская область, Тверская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Челябинская область, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ярославская область

В Московской области ко всем прочим типовым документам установлено, что проверки подведомственных организаций проводятся с применением проверочных листов (списков контрольных вопросов), в том числе оформляемых в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи". Форма проверочных листов (список контрольных вопросов) утверждается уполномоченным органом по согласованию с центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере информационных технологий и связи.

Аналогичные положения о проверочных листах предусмотрены в законодательстве Республики Мордовия.

Предложение об утверждении унифицированных (типовых, рекомендуемых) форм ежегодного плана проверок, распоряжения о проведении проверки, акта проверки, отчета по устранению выявленных нарушений высказано муниципальными образованиями Томской области <170>. Также в письме отмечено, что муниципальные правовые акты об утверждении форм документов ведомственного контроля не утверждаются, так как Закон N 144-ОЗ не предусматривает соответствующих положений.

<170> письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020)

На наш взгляд, применение унифицированных/типовых форм существенно оптимизирует процедуру самих контрольных мероприятий, упрощает учет проверок, помогает составлению сводной отчетности, ведению анализа и мониторинга ведомственного контроля.

Мнение членов рабочей группы по мониторингу разделилось по этому вопросу. Одни поддерживают такое законодательное определение единых унифицированных форм. Другие полагают, что законодательство не запрещает уполномоченным органам утверждать ненормативными правовыми актами типовые формы документов самостоятельно, исходя из своей специфики и практики применения.

Однако, на наш взгляд, целесообразно либо определить на уровне региона сами унифицированные/типовые формы (которые могут быть скорректированы уполномоченными органами в зависимости от специфики отрасли), либо предоставить такое право утверждать соответствующие формы самим уполномоченным органам. Соответствующие положения закрепить законодательно.

3.12.7. Подзаконные нормативные правовые акты

Ряд субъектов РФ предусмотрел подзаконными нормативными правовыми актами различные механизмы реализации своего регионального закона о ведомственном контроле. Например:

- утверждение унифицированных/типовых форм документов по ведомственному контролю см. примечание к предыдущему пункту;

- определение уполномоченным органом по контролю дополнительных положений акта проверки, помимо установленных в типовой форме <171>;

<171> Республика Саха (Якутия)

- установление порядка подготовки/формирования ежегодного плана проверок <172>;

<172> Архангельская область, Магаданская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Челябинская область

- установление перечня оснований для включения плановой проверки организаций, подведомственных органам исполнительной власти, в ежегодный план проведения плановых проверок <173>;

<173> Тульская область

- установление оснований для проведения внеплановой проверки <174>;

<174> Тульская область

- утверждение порядка и сроков представления информации о проведении мероприятий по контролю в орган исполнительной государственной власти по труду и формирования сводного отчета, представляемого в высший исполнительный орган государственной власти (у некоторых субъектов РФ - также и в законодательный орган региона) <175>.

<175> Вологодская область, Магаданская область, Оренбургская область, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Коми, Саратовская область, Сахалинская область, Ярославская область

Причем, например, в Магаданской области такой порядок распространяется также и на органы местного самоуправления, они обязаны предоставлять такую информацию в Министерство труда и социальной политики Магаданской области;

- утверждение примерного перечня правовых и локальных нормативных актов, документов, необходимых для исследования при проведении мероприятий по контролю в подведомственных организациях <176>;

<176> Республика Крым

- установление периодичности проведения плановых проверок в отношении подведомственных организаций (полномочием наделены ведомственные органы государственной власти, осуществляющие контроль) <177>;

<177> Тамбовская область

- определение основных направлений ведомственного контроля <178> или вопросов, подлежащих рассмотрению при контрольных мероприятиях <179>;

<178> Республика Крым

<179> Еврейская автономная область

- определение порядка и условий проведения проверки в части, не установленной региональным законом (определяется органом, осуществляющим ведомственный контроль) <180>;

<180> Еврейская автономная область, город Москва, Пермский край

- утверждение порядка ведения учета проверок трудового законодательства, проводимых в подведомственных организациях <181>;

<181> Липецкая область, Оренбургская область

- утверждение регламента ведомственного контроля (документа уполномоченного органа, содержащего конкретные требования к осуществлению в подведомственных организациях ведомственного контроля, а также формы документов с учетом особенностей деятельности подведомственных организаций) <182> либо положения (порядка) организации и проведения проверок в подведомственных организациях при осуществлении ведомственного контроля <183>.

<182> Ненецкий автономный округ, Республика Адыгея, Республика Мордовия, Чувашская Республика

<183> Оренбургская область, город Санкт-Петербург, Свердловская область, Ставропольский край, Тюменская область, Челябинская область

Например, законом Республики Адыгея установлено, что проведение плановых и внеплановых проверок осуществляется согласно административному регламенту осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства, разработанному и утвержденному уполномоченным органом с учетом положений настоящей статьи. В регионе утверждено 17 административных регламентов по каждому ведомству. Согласно аналогичным нормам закона Республики Мордовия в регионе утверждено 11 административных регламентов, в Ставропольском крае - в 12 ведомствах <184>.

<184> согласно информации, размещенной в Общероссийской сети распространения правовой информации КонсультантПлюс, информационно-правовом портале Гарант.ру

Вместе с тем члены рабочей группы по мониторингу и в целом уполномоченные органы не поддерживают принятие таких правовых актов, как регламенты. При достаточном законодательном урегулировании всех спорных вопросов ведомственного контроля необходимость в подобных массивных документах подзаконного уровня отпадает, а наличие таких правовых актов потребует постоянной работы по их корректировке;

- установление порядка подготовки сводного отчета по ведомственному контролю для оценки его эффективности <185>;

<185> Оренбургская область

- утверждение перечня локальных нормативных актов, документов, запрашиваемых при проведении мероприятий по контролю в подведомственных организациях <186>;

<186> Псковская область

- утверждение перечня должностных лиц, уполномоченных на осуществление ведомственного контроля в подведомственных государственных образовательных организациях <187>;

<187> Псковская область

- установление порядка и размеров оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по ведомственному контролю расходов <188>;

<188> Республика Татарстан

- установление уполномоченным органом исполнительной власти в сфере труда, порядка участия своих специалистов в проведении проверок в случае обращения руководителя уполномоченного органа по контролю <189>;

<189> Ростовская область

- установление порядка координации деятельности органов исполнительной власти при осуществлении ведомственного контроля <190>;

<190> город Санкт-Петербург

- установление порядка согласования ежегодного плана уполномоченного органа, осуществляющего ведомственный контроль, с органом исполнительной власти Тамбовской области в сфере трудовых отношений <191>

<191> Тамбовская область

- установление порядка обжалования действий должностных лиц органа, осуществляющего ведомственный контроль <192>;

<192> Тульская область

- установление перечня причин, препятствующих устранению выявленных в результате проверки нарушений в срок, указанный в акте проверки, не зависящих от руководителя подведомственной организации (нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти, уполномоченного в сфере труда) <193>;

<193> Ульяновская область

- установление порядка ведения учета полученных информационных сообщений о выявленных по результатам проверки нарушениях и актов проверок <194>.

<194> Ульяновская область

Наиболее подробное правовое регулирование подзаконного уровня можно проследить на примере Тульской области. Постановлением Правительства Тульской области утверждено:

- порядок и сроки проведения плановых (внеплановых) проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в государственных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителей осуществляют органы исполнительной власти Тульской области. При этом данным правовым актом установлены последовательность, правила и сроки проведения плановых (внеплановых) проверок, включая: перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять ведомственный контроль; права и обязанности руководителя проверяемой организации, должностных лиц уполномоченного органа; методы проведения проверок (в зависимости от степени охвата проверкой документов и информации подведомственной организации проверка может быть проведена сплошным или выборочным методом) и др. вопросы. В частности, установлено, что проверяемый период не может превышать 1 года, предшествующего году проведения проверки;

- требования к форме и содержанию правового акта о проведении плановой (внеплановой) проверки соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в государственных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителей осуществляют органы исполнительной власти Тульской области;

- порядок формирования и утверждения ежегодного плана проведения плановых проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в государственных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителей осуществляют органы исполнительной власти Тульской области, и перечнем оснований для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок;

- перечень оснований для проведения внеплановых проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в государственных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителей осуществляют органы исполнительной власти Тульской области;

- порядок оформления результатов проведения плановых (внеплановых) проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в государственных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителей осуществляют органы исполнительной власти Тульской области;

- перечень мер, принимаемых по результатам проведения плановых (внеплановых) проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в государственных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителей осуществляют органы исполнительной власти Тульской области;

- порядок обжалования действий должностных лиц органа, осуществляющего ведомственный контроль соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в государственных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителей осуществляют органы исполнительной власти Тульской области.

Закон N 144-ОЗ не предусматривает подобных механизмов правового регулирования подзаконного уровня, не наделяя исполнительные органы государственной власти Томской области и органы местного самоуправления соответствующими полномочиями/правами.

Вместе с тем в Томской области фактически уполномоченными органами принят ряд подзаконных актов <195> в целях реализации Закона N 144-ОЗ, включая утверждение унифицированных форм документов ведомственного контроля отдельными уполномоченными органами в отношении своих подведомственных организаций <196> (отражено в разделе I настоящего мониторинга при описании юридической характеристики Закона N 144-ОЗ).

<195> отражено в разделе 2 настоящего отчета, где указан перечень нормативных правовых актов, принятых в целях реализации Закона N 144-ОЗ

<196> письмо Администрации Томской области от 10.03.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.03.2020)

Полагаем, что соответствующие правоотношения в части полномочий органов государственной власти и прав органов местного самоуправления по принятию подзаконных нормативных правовых актов должны быть закреплены Законом N 144-ОЗ.

Предложение о включении в Закон N 144-ОЗ положений о закреплении механизмов правового регулирования подзаконного уровня поддержано членами рабочей группы по мониторингу.

Однако здесь необходимо соблюдать баланс правового регулирования (между самыми необходимыми требованиями к проведению проверок и составлению документов, которые влияют на права проверяемых организаций и права граждан, и некой свободой усмотрения должностных лиц в части формальных требований, не влияющих на такие права и обязанности), чтобы избежать избыточности административных процедур, что в условиях ограниченности кадровых ресурсов может отрицательно сказаться на качестве и эффективности контроля. Кроме того, формальные основания будут являться поводом для отмены результатов проверок, привлечения проверяющих лиц к ответственности.

3.12.8. Привлечение к проверке экспертов

Несколько регионов <197> предусмотрели в своих законах возможность и порядок привлечения к проверке экспертов.

<197> Астраханская область, Брянская область, Еврейская автономная область, Республика Татарстан, город Санкт-Петербург

Делается это в случае необходимости проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, требующих специальных знаний и опыта в сфере трудовых отношений, не состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с подведомственной организацией и не являющихся аффилированными лицами по отношению к ней. Заключения и выводы экспертов прилагаются к акту проверки.

В Республике Татарстан, при этом, предусмотрели подробную процедуру подобного привлечения экспертов, а именно: орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вправе привлекать к проведению выездной проверки подведомственной организации экспертов, экспертные организации. Оплата услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещение понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по ведомственному контролю расходов производится в порядке и размерах, установленных Правительством Российской Федерации для оплаты услуг и возмещения расходов экспертов и экспертных организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В законе города Санкт-Петербурга дополнительно предусмотрено, что привлекаемые эксперты, экспертные организации не должны состоять в гражданско-правовых и трудовых отношениях с подведомственной организацией или иным образом являться аффилированными лицами по отношению к подведомственной организации. Оплата услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещение понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по ведомственному контролю расходов производится в порядке и в размерах, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.2012 N 1311 "О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю".

В Законе N 144-ОЗ возможность привлечения экспертов прямо не обозначена. Такой вывод может быть сделан лишь косвенно из положения, предусматривающего продление срока проверки в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований <198>.

<198> ч. 3 ст. 5 Закона N 144-ОЗ

Однако члены рабочей группы по мониторингу отметили целесообразность закрепления в Законе N 144-ОЗ порядка привлечения экспертов к проверке.

Выводы по разделу III

По итогам анализа правоприменения Закона N 144-ОЗ (отмеченного исполнительными органами государственной власти Томской области, органами местного самоуправления и Управлением Минюста России по Томской области <199>), а также сравнительного анализа законодательства субъектов РФ можно сделать выводы:

<199> письмо Администрации Томской области от 10.ОЗ.2020 N ОП-098 (вх. N 1264/0808-20 от 12.ОЗ.2020); письмо Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" от 02.03.2020 N 218 (вх. N 1071/0929-20 от 02.03.2020); письмо Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области от 14.02.2020 N 70/02-522 (вх. N 748/0523-20 от 14.02.2020)

о наличии пробелов в областном законодательстве, регулирующем рассматриваемую сферу (что отражает неполноту правового регулирования);

о рассогласованности Закона N 144-ОЗ со смежным законодательством (о порядке рассмотрения обращений граждан, средств массовой информации);

а также о непрактичности ряда установленных Законом N 144-ОЗ норм (исходя из имеющегося опыта его применения с момента вступления в силу).

Как следствие, в настоящем мониторинге отмечены моменты, по которым целесообразно рассмотреть предложения совершенствования областного законодательства, определяющего систему ведомственного контроля, порядок и условия его осуществления.

Заключение. Предложения и рекомендации по совершенствованию Закона N 144-ОЗ

Согласно пункту 12 Положения о мониторинге основными критериями оценки эффективности реализации нормативного правового акта являются следующие.

1) соответствие Закона N 144-ОЗ законодательству РФ:

Мониторинг показал необходимость совершенствования Закона N 144-ОЗ в целях закрепления фактически сложившихся правоотношений по ведомственному контролю, оптимизации отдельных процедур по организации ведомственного контроля, корреляции специального законодательства о ведомственном контроле с законодательством о порядке рассмотрения обращений граждан/юридических лиц, законодательством о средствах массовой информации, а также в силу наличия в Законе N 144-ОЗ пробелов в правовом регулировании;

2) актуальность Закона N 144-ОЗ:

Закон N 144-ОЗ требует актуализации на основании практики его реализации;

3) финансовая, организационная, кадровая и иная обеспеченность реализации Закона N 144-ОЗ (реальность исполнения правовых норм):

Проблемы финансовой обеспеченности реализации Закона N 144-ОЗ в ходе мониторинга правоприменения не обозначены.

Вместе с тем финансовой стороны вопроса касается тема, отмеченная практиками (уполномоченным органами на проведение ведомственного контроля), - кадровая и организационная обеспеченность реализации Закона N 144-ОЗ.

Центральной и первичной проблемой по информации от уполномоченных органов является нехватка специалистов для проведения полноценного контрольного мероприятия в сфере трудового права, в частности, на отсутствие специалистов в штате уполномоченных органов, способных провести проверку по всем темам трудового законодательства, например, по вопросам охраны труда (в частности, проверку соответствия используемых подведомственной организацией в своей деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств требованиям охраны труда). В муниципальных образованиях первого уровня - поселениях специалисты в области юриспруденции отсутствуют вообще.

Для организации работы в плановом порядке (посредством составления ежегодных планов проверок) необходима и серьезная системная ресурсная обеспеченность соответствующих уполномоченных органов (прежде всего - кадровая).

Также, исходя из установленной Законом N 144-ОЗ системы ведомственного контроля, в Томской области отсутствует координация деятельности уполномоченных органов по ведомственному контролю, включая сводный анализ и оценку эффективности их деятельности, деятельности подведомственных организаций по соблюдению трудового законодательства, принимаемых мер ответственности. Возложение подобных функций на органы государственной власти Томской области также может потребовать дополнительного обеспечения необходимыми специалистами, финансирования;

4) результативность принятия Закона N 144-ОЗ (социально-экономический эффект, соответствие практики применения Закона N 144-ОЗ целям правового регулирования (степень достижения поставленных целей), изменения в регулируемых общественных отношениях):

Как указывалось разработчиками при внесении проекта Закона Томской области "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области" на рассмотрение Законодательной Думы Томской области, проект разработан в целях реализации статьи 353.1 ТК РФ.

В силу названной нормы законами субъектов РФ должны быть определены порядок и условия осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях.

Специалисты уполномоченных органов отмечают расплывчатость и слишком широкое толкование формулировки "ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства в рамках". При этом Законом N 144-ОЗ цель и задачи ведомственного контроля в регионе не обозначены.

Опыт применения Закона N 144-ОЗ с момента вступления его в силу показал, что установленная система ведомственного контроля: фактически "дублирует" виды, формы и направления контроля, который уполномочена осуществлять Государственная инспекция труда в Томской области; создает новый порядок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, обращений средств массовой информации (отличный от имеющегося порядка, установленного федеральным и областным законодательством); не учитывает ресурсное обеспечение уполномоченных органов (прежде всего, кадровое); не закрепляет координацию работы по ведомственному контролю, ее анализ. Наличие данных пробелов и проблем не приводит к эффективности ведомственного контроля в регионе.

О природе ведомственного контроля, его соотношении с государственным контролем за соблюдением трудового законодательства.

Как неоднократно приводится в настоящем отчете, дефицит кадров в уполномоченных органах влияет на эффективность ведомственного контрольного мероприятия за соблюдением трудового законодательства. Соответственно, следует вопрос о возможности и целесообразности проведения плановых контрольных мероприятий в этой сфере отдельно от ведомственного контроля в целом финансово-хозяйственной деятельности организации.

Также происходит фактическое дублирование процедуры рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в рамках ведомственного контроля и в рамках специального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, средств массовой информации.

В этой связи уполномоченные органы каждый раз вынуждены решать вопрос - в каком порядке следует рассматривать поступившее обращение, а именно:

с одной стороны, ведомственный контроль по поступившему обращению должен быть проведен уполномоченным органом. Тем более, что Закон N 144-ОЗ допускает возможность привлечения к проверке экспертов и специалистов <200>, в том числе, не исключая сторонних. При наличии обращений, для рассмотрения которых в уполномоченном органе отсутствуют соответствующие специалисты, орган имеет возможность воспользоваться таким правом (например, по вопросам состояния охраны труда в организации);

<200> ч. 3 ст. 5 Закона N 144-ОЗ: "В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, срок проведения проверки продлевается руководителем уполномоченного органа, но не более чем на десять рабочих дней."

с другой стороны, специальное законодательство о порядке рассмотрения обращений, запросов средств массовой информации закрепило иной порядок. В частности: письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения <201>; сроки рассмотрения запросов от средств массовой информации ограничены тремя и семью днями (в зависимости от возможности предоставления соответствующей информации) <202>.

<201> ч. 3 ст. 8 Федерального закона N 59-ФЗ

<202> ст. 40 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации"

Законодательство об обращении граждан также позволяет в случае необходимости рассмотреть обращение с выездом на место <203>.

<203> ч. 2 ст. 9 Федерального закона N 59-ФЗ

Самый главный вопрос - о пределах правового регулирования "субъектового" уровня и объеме компетенции уполномоченных органов на проведение ведомственного контроля - остается открытым.

С одной стороны, полномочия по установлению порядка и условий осуществления ведомственного контроля полностью переданы субъектам РФ.

С другой стороны, такой ведомственный контроль не может быть жестче или даже аналогичен государственному федеральному контролю в этой сфере, практически полностью копируя задачи, принципы, процедуру такого контроля, полномочия должностных лиц, проводящих контрольные мероприятия, не имея, при этом, достаточных ресурсов - кадровых, временных, так как есть задачи по основной деятельности (гл. 57 Трудового кодекса РФ).

Трудовое законодательство позволяет субъектам РФ (т.е. в рамках полномочий, данных Трудовым кодексом РФ) установить такую систему (порядок и условия) ведомственного контроля в этой сфере, которая не будет дублировать федеральный государственный надзор и контроль, а будет дополнять его и будет соответствовать ресурсному обеспечению уполномоченных органов региона и муниципальных образований и позволит осуществлять ведомственный контроль качественно и на должном уровне.

Ведомственный контроль, прежде всего, должен быть направлен на профилактику нарушений трудового законодательства, методическую, организационную и финансовую поддержку своих же подведомственных организаций для достижения главной и конечной цели в сфере рассматриваемых правоотношений - соблюдения трудового законодательства. На примере сравнительного анализа законодательства субъектов РФ (раздел III настоящего мониторинга) хорошо видно, что лишь единичные регионы позволили себе установить такую систему ведомственного контроля.

Таким образом, исходя из действующей редакции Закона N 144-ОЗ и собранной разрозненной практики его реализации на данном этапе сложно судить о достигнутой Законом N 144-ОЗ цели и его эффективности, как и об эффективности самого регионального ведомственного контроля.

Предложения и рекомендации по итогам мониторинга

Закон N 144-ОЗ требует корректировки посредством внесения в него изменений и дополнений. В связи с чем рекомендуется:

I. Законодательной Думе Томской области:

Осуществлять контроль реализации предложений и рекомендаций, данных по результатам настоящего мониторинга правоприменения Закона Томской области от 08.12.2017 N 144-ОЗ "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области" (3 квартал 2021 года).

II. Администрации Томской области:

1. Рассмотреть в течение 1 полугодия 2021 года вопрос о совершенствовании системы ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области (порядка и условий его осуществления) с учетом предложений, отраженных в настоящем отчете, в части:

1) закрепления понятия "ведомственный контроль" (с определением целей и задач такого контроля на территории Томской области);

2) пересмотра системы ведомственного контроля на основании практики реализации Закона N 144-ОЗ (с учетом кадровых, финансовых и организационных ресурсов), правоприменительной практики иных субъектов РФ, а также с учетом соотношения с законодательством о порядке рассмотрения обращений граждан, законодательством о средствах массовой информации) по вопросам:

а) периодичности контрольных мероприятий (в том числе с учетом количества подведомственных организаций у уполномоченных органов; вариантов и целесообразности объединения разных контрольных мероприятий, проводимых уполномоченными органами, при наличии такой возможности у уполномоченного органа и проверяемой организации);

б) видов, форм и направлений контрольных мероприятий (исключения или сохранения плановых проверок, соотнесения форм проверок - документарной и выездной, уточнения предмета, оснований и условий для проведения проверок, конкретизации тематики проверки, содержания и формы обращений, являющихся основанием для ведомственного контроля);

в) уточнения порядка планирования, назначения и проведения контрольных мероприятий (исключения понятия "ежегодный" план в случае сохранения такой системы ведомственного контроля; дополнения случаев для корректировки плана проверок; дополнения способов уведомления подведомственных организаций о плане проверок, изменениях плана поверок; первоочередности рассмотрения документов, находящихся в ведении уполномоченного органа; уточнения проверяемого периода в рамках ведомственного контроля);

г) определения порядка оформления контрольных мероприятий (о целесообразности наличия отдельного правового акта о назначении проверки; о содержании акта проверки; о порядке согласования возражений на акт проверки; о сроках подготовки акта проверки; о последствиях невозможности провести проверку);

3) определения порядка действий уполномоченных органов и подведомственных организаций в случае "дублирования" контрольных мероприятий при назначении или проведении проверки федеральным органом надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, правоохранительными органами;

4) определения прав и обязанностей уполномоченных органов, мер их ответственности, ограничений при проверках (включая вопросы недействительности результатов проверки в случае нарушения порядка и условий ее проведения), полномочий по принятию подзаконных правовых актов, в том числе по утверждению унифицированных форм документов ведомственного контроля);

5) определения прав и обязанностей подведомственных организаций;

6) координации деятельности уполномоченных органов по осуществлению ведомственного контроля (в том числе по вопросам ведения мониторинга ведомственного контроля на территории Томской области, аналитической, методической работы, сводной отчетности, информирования о результатах ведомственного контроля Законодательной Думы Томской области, органов местного самоуправления, профсоюзных организаций региона);

7) определения порядка взаимодействия с федеральными органами (контрольно-надзорными, правоохранительными) по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

8) определения порядка привлечения экспертов к проведению контрольных мероприятий;

9) по иным предложениям, отраженным в настоящем отчете.

2. В случае принятия решений о совершенствовании системы ведомственного контроля - проинформировать Законодательную Думу Томской области о сроках внесения на рассмотрение соответствующего законопроекта.

III. Уполномоченным исполнительным органам государственной власти Томской области:

1. Поработать вопрос внесения изменений в положения об исполнительных органах государственной власти Томской области в части включения в них функции по осуществлению ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства.

2. В целях оптимизации ресурсов и качества проводимого ведомственного контроля при подготовке планов проверок (в случае сохранения такой системы ведомственного контроля) и их назначении рассматривать возможность объединения контрольных мероприятий, например, в рамках ревизии финансово-хозяйственной деятельности организаций (при наличии такой возможности у уполномоченного органа и проверяемой организации); включать в ежегодные планы проверки по отдельным темам трудового законодательства (например, с акцентом на правоотношения, в части которых были подтверждены обоснованные факты нарушения трудового законодательства при внеплановых проверках); определять способ проведения проверки (сплошной или выборочный), а также устанавливать проверяемый период.

IV. Органам местного самоуправления:

1. Привести уставы муниципальных образований (там, где это не реализовано) в соответствие с Законом N 144-ОЗ.

2. В целях оптимизации ресурсов и качества проводимого ведомственного контроля при подготовке планов проверок (в случае сохранения такой системы ведомственного контроля) и их назначении рассматривать возможность объединения контрольных мероприятий, например, в рамках ревизии финансово-хозяйственной деятельности организаций (при наличии такой возможности у уполномоченного органа и проверяемой организации); включать в ежегодные планы проверки по отдельным темам трудового законодательства (например, с акцентом на правоотношения, в части которых были подтверждены обоснованные факты нарушения трудового законодательства при внеплановых проверках); определять способ проведения проверки (сплошной или выборочный), а также устанавливать проверяемый период.