Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 26 мая 2021 г. (седьмого созыва) по проекту федерального закона N 1153910-7 "О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости", внесённому Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 26 мая 2021 г.
(седьмого созыва)
по проекту федерального закона N 1153910-7 "О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости", внесённому Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 1153910-7 "О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" (далее - законопроект) и сообщает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской разработан во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой.

Указанным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации признана не соответствующей Конституции Российской Федерации часть 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающая ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению. Конституционный суд пришел к выводу, что действующее градостроительное и земельное законодательство не позволяет сделать однозначного вывода о наличии у собственника (правообладателя) земельного участка обязанности вносить в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведения о вспомогательном виде разрешенного использования земельного участка в качестве условия для его правомерного осуществления. В этой связи возникает неопределенность в вопросе о возможности привлечения такого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в случаях, когда указанные сведения не внесены в ЕГРН.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Аналогичные положения предусматривает Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что положения земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности предоставляя собственнику земельного участка право самостоятельно выбирать виды использования земельного участка, в том числе - вспомогательные, из перечня предусмотренных правилами землепользования и застройки, непосредственно не возлагают на него каких-либо обязанностей по уведомлению о своем решении тех или иных органов публичной власти. Какие-либо положения, закрепляющие порядок (условия и сроки) исполнения такой обязанности, в действующем законодательстве отсутствуют.

Вместе с тем в судебной практике получил широкое распространение подход, в соответствии с которым такая обязанность вытекает из взаимосвязанных положений части 5 статьи 8 (перечень дополнительных сведений об объекте недвижимости) и пункта 3 статьи 13 (уведомительный порядок внесения дополнительных сведений об объекте недвижимости) Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости". При этом такой подход, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не исключают гарантированного земельным законодательством права собственника (правообладателя) самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка.

В этой связи законопроект концептуально поддерживается Комитетом, поскольку направлен на устранение неопределённости в вопросе о необходимости внесения сведений о вспомогательных видах использования земельного участка в ЕГРН.

Вместе с тем Комитет отмечает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

При этом из постановления Конституционного Суда Российской Федерации следует, что определенность относительно обязанности собственника (правообладателя) земельного участка по внесению в ЕГРН сведений о видах разрешенного использования отсутствует не только применительно к вспомогательным видам разрешенного использования, но также и к основным и условно разрешенным.

Законопроектом предлагается дополнить пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации нормой о том, что вид или несколько видов разрешенного использования земельного участка считаются установленными в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений об этом виде или видах разрешенного использования в ЕГРН. Внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется

Между тем виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются правилами землепользования и застройки в отношении всех земельных участков в границах той или иной территориальной зоны (часть 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Для одной территориальной зоны могут быть предусмотрены несколько видов разрешенного использования (как основных, так и вспомогательных). Сведения об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка, об утверждении или изменении правил землепользования и застройки в соответствии с частью 1 статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в органы регистрации прав обязаны направлять органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как отмечено выше, правообладатели земельных участков вправе самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования из перечня предусмотренных правилами землепользования и застройки для определенной территориальной зоны, а также изменять выбранные виды использования другой в рамках, предусмотренных правилами землепользования и застройки видов разрешенного использования.

Таким образом, термин "вид разрешенного использования земельного участка" в действующем законодательстве используется в 2 значениях:

1) как перечень допустимых вариантов использования земельных участков в данной территориальной зоне, определенных публичным органом власти в рамках правил землепользования и застройки (потенциально допустимые виды использования);

2) как фактические действия собственника (правообладателя) земельного участка, по реализации того или иного вида разрешенного использования (фактический или выбранный вид использования).

В отсутствие разграничения указанных значений термина "вид разрешенного использования земельного участка" содержание законопроекта не даёт ответа на вопрос о том, о каком из двух значений данного термина идёт речь. Это может привести к неоднозначному пониманию проектируемых законопроектом норм в части того, какая информация должна быть внесена в ЕГРН и кем: (1) информация обо всех видах разрешенного использования земельного участка, предусмотренных правилами землепользования и застройки (в соответствии с частью 1 статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" - органами власти) или (2) о конкретном виде использования земельного участка, который осуществляется собственником (по правилам пункта 1 или 3 статьи 13 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" - правообладателем земельного участка).

Таким образом, однозначно устанавливая отсутствие необходимости внесения в ЕГРН сведений о вспомогательном виде использования, законопроект так и не вносит ясность в вопрос о наличии обязанности у собственника (правообладателя) земельного участка направлять сведения о выбранном виде использования земельного участка или его изменении для внесения такой информации в ЕГРН. Какие-либо положения, закрепляющие порядок (условия и сроки) исполнения такой обязанности законопроект не предусматривает.

Данное обстоятельство может породить судебные споры о правомерности привлечения к административной ответственности аналогичные тому, который рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации и решение по которому является причиной внесения данного законопроекта. Представляется, что указанный аспект следует системно урегулировать при дальнейшей работе над законопроектом.

Учитывая изложенное, Комитет поддерживает проект федерального закона N 1153910-7 "О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" и рекомендует его к принятию в первом чтении с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев