Определение Конституционного Суда РФ от 20 мая 2021 г. N 884-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики Узбекистан Поянова Отабека Абжобборовича на нарушение его конституционных прав подпунктом 13 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Н.В. Мельникова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Республики Узбекистан О.А. Поянова,

установил:

1. Гражданин Республики Узбекистан О.А. Поянов оспаривает конституционность подпункта 13 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в соответствии с которым въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации и находились в Российской Федерации непрерывно свыше ста восьмидесяти суток, но не более двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской Федерации, - в течение пяти лет со дня выезда из Российской Федерации.

1.1. Как следует из представленных материалов, О.А. Поянов въехал на территорию Российской Федерации 12 декабря 2016 года и пребывал на территории Российской Федерации до 4 октября 2017 года (297 суток), превысив тем самым на 207 дней максимальный девяностодневный срок безвизового пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации, который истек 12 марта 2017 года (абзац второй пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации").

Впоследствии О.А. Поянов вернулся в Российскую Федерацию, и в период нахождения на ее территории с 15 января 2018 года по 11 марта 2018 года не было зафиксировано совершения им каких-либо нарушений законодательства Российской Федерации.

4 февраля 2019 года Главным управлением Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пермскому краю принято решение о неразрешении заявителю въезда в Российскую Федерацию сроком до 4 октября 2022 года (т.е. на пять лет с момента выезда из Российской Федерации в 2017 году).

Решением районного суда, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, О.А. Поянову отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании незаконным решения уполномоченного органа о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. Как указали суды, уполномоченный орган действовал в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий, а отсутствие нарушений законодательства в период пребывания заявителя в Российской Федерации в 2018 году не влияет на правильность принятия уполномоченным органом названного решения, так как правовое значение имеет только период незаконного пребывания на территории Российской Федерации в 2017 году. Суды также отметили, что вынесение решения об административном выдворении иностранного гражданина за пределы территории Российской Федерации является самостоятельным основанием для принятия в отношении иностранного гражданина решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

По мнению заявителя, положения подпункта 13 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не соответствуют статьям 45, 47, 49 и 50 Конституции Российской Федерации, поскольку предусматривают наказание за нарушение миграционного законодательства, налагаемое во внесудебном порядке, без ограничений по срокам его применения, а также содержат неопределенность в вопросе о том, какой период следует считать предыдущим, что позволяет произвольно принимать решение о неразрешении иностранным гражданам въезда в Российскую Федерацию и фактически создает для иностранных граждан те же неблагоприятные последствия, как и за нарушения законодательства, образующие состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 2; статья 62, часть 3). Такие случаи, по смыслу статьи 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 17 (часть 2) и другими положениями главы 2 "Права и свободы человека и гражданина", касаются лишь тех прав и обязанностей, которые возникают и осуществляются в силу особой связи между Российской Федерацией и ее гражданами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года N 6-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года N 1244-О-О, от 4 июня 2013 года N 902-О, от 5 марта 2014 года N 628-О и др.).

Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией Российской Федерации, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (статья 17, часть 1; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2), с учетом того что Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (статья 27, часть 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства - лишь за теми, кто законно находится на территории России (статья 27, часть 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года N 5-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 года N 628-О).

3. Согласно статье 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" законно находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане подразделяются на следующие категории: временно пребывающие - прибывшие на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившие миграционную карту, но не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание; временно проживающие - получившие разрешение на временное проживание, а также постоянно проживающие - получившие вид на жительство. В зависимости от указанных категорий (режимов) определяется срок пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан, условия выбора места пребывания (проживания), круг прав и обязанностей, связанный с их пребыванием (проживанием).

Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина определяется сроком действия выданной ему визы; в случае прибытия иностранного гражданина в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, этот срок не может превышать девяносто суток (пункт 1 статьи 5 указанного Федерального закона). По общему правилу, временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, за исключением случаев, установленных данным Федеральным законом (пункт 2 той же статьи).

За нарушение этой обязанности часть 1.1 статьи 18.8 "Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации" КоАП Российской Федерации устанавливает административную ответственность в виде административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Объективную сторону названного административного правонарушения образует в том числе уклонение иностранного гражданина от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания.

В силу части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение иностранным гражданином либо лицом без гражданства правил пребывания (проживания) в Российской Федерации составляет один год со дня совершения административного правонарушения. При этом в случае, если иностранный гражданин не выехал за пределы территории России по истечении установленного законом срока, его действия образуют состав административного правонарушения, объективная сторона которого выражается в пребывании такого лица на территории Российской Федерации без документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, поскольку виза либо миграционная карта по истечении срока их действия не могут считаться документами, подтверждающими законность пребывания иностранного гражданина на территории России, соответственно, указанное правонарушение является длящимся, в связи с чем срок давности по нему должен исчисляться с момента его обнаружения (ответ на вопрос 16 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2010 года).

Таким образом, в случае заявителя, который нарушил условия пребывания в Российской Федерации и уклонялся от выезда из Российской Федерации по истечении разрешенного срока пребывания до 4 октября 2017 года (дня выезда из Российской Федерации по данным автоматизированной системы центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом), возможность привлечения к административной ответственности на момент принятия решения от 4 февраля 2019 года о неразрешении заявителю въезда в Российскую Федерацию отсутствовала.

4. Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" предусматривает несколько случаев, связанных с нарушением одних и тех же законоположений, возлагающих на иностранных граждан либо лиц без гражданства обязанность выехать из Российской Федерации по истечении установленного срока временного пребывания, при наступлении которых въезд в Российскую Федерацию им не разрешается в течение длительного времени (трех, пяти или десяти лет).

Одним из таких случаев фактически является совершение гражданином административного правонарушения, состав которого предусмотрен частью 1.1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, так как в качестве санкции за данное административное правонарушение предусмотрены административный штраф в размере от двух до пяти тысяч рублей и безальтернативное административное выдворение за пределы территории Российской Федерации, что впоследствии является основанием для принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию (подпункт 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию").

В процедуре рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, выясняется вся полнота обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, в том числе наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (в том числе такое как истечение срока давности привлечения к административной ответственности), а также причины и условия совершения административного правонарушения (статьи 4.2, 4.3, 24.5 и 26.1 КоАП Российской Федерации). При этом лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, обладает всеми правами, предусмотренными статьей 25.1 КоАП Российской Федерации, в том числе правом знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами. Суды при этом не ограничены установлением лишь формальных оснований применения закона. Чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными, исследуются и оцениваются реальные обстоятельства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года N 5-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2006 года N 155-О, от 25 октября 2018 года N 2530-О и др.). Суд не лишен возможности, учитывая конкретные обстоятельства административного правонарушения, индивидуализировать наказание либо признать административное правонарушение малозначительным (статья 2.9 КоАП Российской Федерации).

5. Вместе с тем Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" предусматривает, что, если иностранный гражданин в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации превысил срок пребывания, не выехал из Российской Федерации и находился в Российской Федерации непрерывно свыше ста восьмидесяти суток, но не более двухсот семидесяти суток, въезд в Российскую Федерацию такому лицу не разрешается на срок пять лет со дня выезда из Российской Федерации (подпункт 13 части первой статьи 27). Соответственно, в таком случае уполномоченные органы вправе и должны принять решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию за нарушение обязанности, установленной пунктом 1 статьи 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", не обусловленное привлечением лица к административной ответственности. Данная мера по своему существу направлена на предупреждение новых правонарушений со стороны иностранного гражданина (лица без гражданства), находящегося за пределами территории Российской Федерации, и в силу этого не может быть увязана с производством в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе с необходимостью привлечения лица, допустившего нарушение, к административной ответственности по статье 18.8 КоАП Российской Федерации.

Таким образом, принятие указанного решения федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел не обусловлено обязательным предварительным привлечением лица к административной ответственности. При этом субъект, в отношении которого принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, правомочен оспорить данное решение в суде. Суд в рамках процедур, предусмотренных главой 22 КАС Российской Федерации, рассматривает требование об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, принявшего соответствующее решение, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями. По результатам рассмотрения, согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС Российской Федерации, в частности, может быть вынесено решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Применительно к вопросу о сроке, в течение которого может быть принято решение о неразрешении въезда иностранному гражданину, следует исходить из содержания подпункта 13 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которому въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в течение пяти лет со дня выезда из Российской Федерации с нарушением миграционных правил. В период этого срока уполномоченный орган вправе принять решение о неразрешении въезда.

Такой запрет на въезд носит временный характер, содержит четкие границы начала данного срока (день выезда из Российской Федерации с нарушением установленного разрешенного срока пребывания), это обусловлено целевым предназначением оспариваемой нормы, связанным с исключением возможности нахождения на территории Российской Федерации лица, которое в период предшествующего пребывания не соблюдало ее законы и правила пребывания, что имело место в деле заявителя.

В своей жалобе заявитель также указывает на неопределенность термина "период предыдущего пребывания", используемого в оспариваемой норме, полагая, что не должны учитываться допущенные им ранее нарушения, за которые он не привлекался к административной ответственности и не выдворялся из Российской Федерации. Между тем законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы миграции, исходит из необходимости учета всей информации, характеризующей иностранного гражданина в Российской Федерации. При принятии решения об ограничении въезда в Российскую Федерацию уполномоченными органами должны учитываться все обстоятельства, в том числе его поведение в период пребывания в стране ранее. Среди прочего оценивается и тот факт, что таким лицом было допущено превышение срока временного пребывания, независимо от того, въезжал впоследствии такой субъект в Российскую Федерацию снова или нет.

Соответственно, оспариваемые положения не могут расцениваться как нарушающие права заявителя в обозначенном им аспекте, а потому его жалоба, как не отвечающая критерию допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики Узбекистан Поянова Отабека Абжобборовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин