Решение Свердловского областного суда от 10 июля 2020 г. N 3а-239/2020 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 5 части 3 пункта 1 Перечня документов, предоставляемых усыновителем для назначения единовременной денежной выплаты на усыновленного (удочеренного) ребенка, утв. Постановлением Правительства Свердловской области от 06.04.2011 N 363-ПП"

Именем Российской Федерации город Екатеринбург 10 июля 2020 года Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В., при секретаре Икрянниковой М.О., в присутствии административного истца, и с участием представителей:

административного истца - Хмелёвой Оксаны Евгеньевны,

административного ответчика - Тертышного Алексея Николаевича,

заинтересованного лица - Кучиной Елены Александровны,

прокурора Войновой Ольги Анатольевны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Груба Снежаны Равильевны о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

законом Свердловской области от 23 декабря 2010 года N 108-ОЗ (далее - Областной закон) устанавливается единовременная денежная выплата на усыновлённого (удочерённого) ребёнка, условия и порядок её назначения и осуществления, размер единовременной денежной выплаты, а также цели назначения единовременной денежной выплаты.

В целях реализации названного закона Правительством Свердловской области принято постановление от 06 апреля 2011 года N 363-ПП "О порядке реализации Закона Свердловской области от 23 декабря 2010 года N 108-ОЗ "О единовременной денежной выплате на усыновлённого (удочерённого) ребёнка" (далее - Постановление N 363-ПП).

Этим постановлением Правительство Свердловской области утвердило Перечень документов, предоставляемых усыновителем для назначения единовременной денежной выплаты на усыновлённого (удочерённого) ребёнка, который является приложением к данному нормативному правовому акту (далее - Перечень документов).

Единовременная денежная выплата на усыновлённого (удочерённого) ребёнка назначается на основании заявления усыновителя по прилагаемой форме. В период с 01 января 2014 года до 01 июля 2020 года подпункт 5 части третьей пункта 1 Перечня документов устанавливал, что к подаваемому заявлению о назначении единовременной денежной выплаты в числе необходимых документов прилагается:

- справка, выданная федеральным государственным учреждением медико-социальной экспертизы об установлении ребёнку категории "ребёнок-инвалид" (далее - Справка МСЭ), или медицинское заключение на ребёнка-инвалида, выданное до 01 октября 1997 года органами здравоохранения, - в случае усыновления ребёнка-инвалида.

После 01 июля 2020 года Перечень документов содержит норму (правило) о том, что в случае усыновления ребёнка-инвалида сведения об установлении инвалидности запрашивает в порядке межведомственного взаимодействия Управление социальной политики в течение двух рабочих дней со дня принятия заявления усыновителя.

03 марта 2020 года Груба Снежана Равильевна направила в Свердловский областной суд административное исковое заявление, подлежащее рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Указала, что 13 июня 2019 года она обратилась за назначением единовременной денежной выплаты на усыновлённого (удочерённого) ребёнка; 31 июля 2019 года ей перечислена единовременная денежная выплата на усыновлённого (удочерённого) ребёнка. В дальнейшем, решением районного суда от 20 января 2020 года с неё взыскали ранее выплаченную денежную выплату. По мнению административного истца, вышеизложенный подпункт 5 части третьей пункта 1 Перечня документов, требовавший предоставления Справки МСЭ, неправомочно ограничивал и нарушал право административного истца, усыновившего ребёнка-инвалида, на получение единовременной денежной выплаты на усыновлённого (удочерённого) ребёнка. Уточнив заявленные требования, Груба С.Р. просит признать недействующим с 13 июня 2019 года подпункт 5 части третьей пункта 1 Перечня документов.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержала, настаивала на удовлетворении административного искового заявления, считая требование о предоставлении Справки МСЭ противоречащим законодательству с большей юридической силой.

Правительство Свердловской области (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административного истца, заявленные требования не признало по доводам, которые изложены в представленных письменных возражениях. Представитель административного ответчика, ссылаясь в судебном заседании на законность оспариваемой нормы, также просил отказать в удовлетворении заявленных требований.

Заинтересованное лицо - министерство социальной политики Свердловской области в своих письменных возражениях также указало о необоснованности требований административного истца. Представитель заинтересованного лица, участвуя в судебном заседании и поддерживая возражения представителя административного ответчика, полагал невозможным удовлетворение рассматриваемого административного искового заявления.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Войновой О.А., полагавшей, что требования административного иска не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объёме. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

з) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Груба С.Р. обращалась за назначением единовременной денежной выплаты; в отношении неё применено оспариваемое нормативное положение. Поэтому она, полагая, что действовавший до 01 июля 2020 года подпункт 5 части третьей пункта 1 Перечня документов нарушает её права, свободы и законные интересы, вправе обратиться в суд с подобным административным иском, который должен быть разрешён по существу.

Вопросы социальной защиты, социального обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Это означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В статье 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В Свердловской области, реализуя право субъекта Российской Федерации на установление дополнительных мер социальной поддержки, 30 ноября 2010 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят, 16 декабря 2010 года Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области одобрен и 23 декабря 2010 года Губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 108-ОЗ "О единовременной денежной выплате на усыновлённого (удочерённого) ребёнка", вступивший в силу 01 января 2011 года.

Областной закон в пункте 1 статьи 4 дифференцирует и выделяет три вида единовременной денежной выплаты:

- единовременная денежная выплата лицу, усыновившему ребёнка-инвалида, назначается в размере 400000 руб.;

- единовременная денежная выплата в размере 200000 рублей, назначаемая лицу, усыновившему ребёнка, достигшего возраста 10 лет, или лицу, усыновившему одновременно двух и более детей, являющихся полнородными и (или) неполнородными братьями и (или) сёстрами;

- единовременная денежная выплата иным лицам, за исключением вышеуказанных, назначается в размере 50000 руб.

Пунктом 2 статьи 3 обозначенного Областного закона региональный законодатель определил, что перечень документов, подтверждающих соблюдение условий назначения единовременной денежной выплаты, прилагаемых к заявлению о назначении единовременной денежной выплаты, устанавливается Правительством Свердловской области.

Правительство Свердловской области, является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Свердловской области; свои полномочия реализует, в том числе посредством издания нормативных правовых актов в форме постановлений (статьи 9, 49, 52 Устава Свердловской области). Из положений статей 20 и 22 Областного закона от 04 ноября 1995 года N 31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" следует, что решения Правительства Свердловской области принимаются в форме постановлений или распоряжений Правительства Свердловской области. Правовые акты принимаются в форме постановлений и распоряжений. Правовые акты Правительства Свердловской области могут быть обжалованы в судебном порядке. В форме постановлений Правительства Свердловской области принимаются нормативные правовые акты.

Постановлением Правительства Свердловской области от 30 июня 2015 года N 555 утверждён Регламент Правительства Свердловской области, определяющий (помимо прочего) порядок внесения на рассмотрение Правительства Свердловской области проектов постановлений и распоряжений Правительства Свердловской области, их согласования и принятия. Как видно из пунктов 12 - 15, 17, 41 утверждённого Регламента заседания Правительства, обеспечивающие коллегиальное обсуждение стоящих перед ним задач и принятие решений по их реализации, являются одной из организационных форм работы высшего постоянно действующего исполнительного органа государственной власти Свердловской области. Результатами заседаний является рассмотрение и принятие правовых актов Правительства. Правовые акты Правительства в форме постановлений принимаются исключительно на заседаниях Правительства большинством голосов от установленного числа членов Правительства. Заседание Правительства считается правомочным, если на нём присутствует не менее двух третей от установленного количества членов Правительства. Голосование (открытое поимённое) проводится по каждому проекту правового акта, включённому в повестку заседания Правительства, после его доклада и обсуждения. Итоги заседания Правительства оформляются протоколом заседания Правительства.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "от 30 июня 2015 г. N 555-ПП"

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, первоначально правовой акт - Постановление N 363-ПП принят высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Свердловской области на своём заседании единогласно при наличии необходимого кворума, опубликован и вступил в силу.

В дальнейшем, в результате принятия Правительством Свердловской области постановления от 21 августа 2013 года N 1019-ПП в первоначальное Постановление N 363-ПП внесено дополнение. Перечень документов дополнен нормативным положением, о том, что к заявлению о назначении единовременной денежной выплаты требуется прилагать Справку МСЭ (и этот подпункт 5 части третьей пункта 1 Перечня документов, действовал в период с 01 января 2014 года до 01 июля 2020 года).

Постановление от 21 августа 2013 года N 1019-ПП также рассматривалось и принималось Правительством Свердловской области по результатам своего заседания; оно опубликовано в установленном порядке, вступило в силу. Требование регионального законодателя о необходимости приложения к заявлению Справки МСЭ сохраняло своё действие до 01 июля 2020 года. После обозначенной даты подпункт 5 части третьей пункта 1 Перечня документов был признан утратившим силу в результате издания постановления Правительства от 18 июня 2020 года N 419-ПП, которым обязанность запрашивать эту же информацию в порядке межведомственного взаимодействия была возложена на Управление социальной политики.

Проанализировав представленные административным ответчиком доказательства (тексты нормативных правовых актов, выписки из протоколов заседаний, пояснительные записки, информацию об опубликовании) суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемой нормы административным ответчиком соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие в соответствующей форме нормативного правового акта; при этом, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, также как и правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе, порядок его опубликования и вступления в силу, тоже соблюдены и не нарушены. Оснований для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает; Груба С.Р. на такие обстоятельства также не ссылается.

Это означает, что по основаниям, перечисленным в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, требования административного истца удовлетворить невозможно.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даёт разъяснения при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов. В пункте 34 разъясняется, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Оспариваемая норма подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Проверяя оспариваемую административным истцом норму - подпункт 5 части третьей пункта 1 Перечня документов, содержавшую требование приложить к заявлению Справку МСЭ, на предмет её соответствия нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) суд приходит к следующему.

На федеральном уровне единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства, устанавливает Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (далее - Федеральный закон). В развитие права субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, статья 2 Федерального закона устанавливает, что в состав законодательства Российской Федерации о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, могут входить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми. Статьи 3 и 12.1 Федерального закона предусматривают такой вид пособия как "единовременное пособие при передаче ребёнка на воспитание в семью" (в том числе, при усыновлении ребёнка); часть вторая статьи 12.2 названного Федерального закона устанавливает, что в случае усыновления ребёнка-инвалида, ребёнка в возрасте старше семи лет, а также детей, являющихся братьями и (или) сёстрами, пособие выплачивается в размере 100000 рублей на каждого такого ребёнка.

Схожие и рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, связанные с вопросом единовременной денежной выплаты на усыновлённого (удочерённого) ребёнка, установлены и применяются относительно субъекта Российской Федерации - в Свердловской области.

При этом, сферы действия Федерального закона и Областного закона (по кругу адресатов получения денежных средств) различаются. Так, Федеральный закон предусматривает право на единовременное пособие при передаче ребёнка на воспитание в семью за усыновителем, опекуном (попечителем), приёмными родителями. Выплата же, которая предусмотрена Областным законом, является специальной и назначается такая выплата в целях оплаты товаров, работ и услуг, потребителем которых является усыновлённый (удочерённый) ребёнок (статья 5 Областного закона). То есть единовременная денежная выплата имеет целевое назначение и предназначена именно усыновлённому (удочерённому) ребёнку, а не его законным представителям.

Несмотря на такое различие, суд считает необходимым отметить, что положения Федерального закона (как наиболее подходящего по своей сути нормативного правового акта, регулирующего схожие отношения и обладающего большей юридической силой) никак не регулируют вопросов предоставления документов, необходимых для получения пособия. Федеральный законодатель не устанавливает и не вводит никаких ограничений запрещающих, например, устанавливать региональному законодателю норму о необходимости предоставления Справки МСЭ к подаваемому заявлению.

Что касается введения в пределах Свердловской области рассматриваемой единовременной денежной выплаты и её назначение строго в целях оплаты товаров, работ и услуг, потребителем которых является усыновлённый (удочерённый) ребёнок, то нужно учесть, что создание такой выплаты произошло исключительно по воле и усмотрению регионального законодателя.

Поэтому, единственным нормативным правовым актам, непосредственно регулирующим анализируемые отношения и всё-таки имеющим большую юридическую силу, допустимо рассматривать Областной закон. Однако, Областной закон, точно также как и Федеральный закон, не содержит никаких норм, ограничений и правил о том, что утверждаемый Правительством Свердловской области Перечень документов не может (и не мог ранее в период своего действия) содержать требование о необходимости для заявителя прилагать к подаваемому заявлению Справку МСЭ.

По мнению суда, действовавшая норма, о признании которой недействующей просит Груба С.Р., в действительности вообще не вступает в несоответствие ни с какими нормативными правовыми актами. Оспариваемое административным истцом положение, содержавшееся в Перечне документов, по своей сути, лишь устанавливало в период своего действия требование к лицу, обращающемуся за назначение единовременной выплаты в связи с усыновлением (удочерением) именно ребёнка-инвалида, приложить к подаваемому заявлению Справку МСЭ. Такое требование никоим образом не ограничивало право на получение выплаты; более того, и в настоящее время в соответствии с Перечнем документов точно такой же документ запрашивается уполномоченным органом самостоятельно. Цель предоставления такой справки МСЭ (и необходимость её наличия) обусловлена тем, что данный вид единовременной денежной выплаты установлен региональным законодателем в повышенном размере (400000 руб.), и поэтому, по мнению суда, вполне понятна необходимость наличия такой Справки МСЭ, как документа, обосновывающего единовременную денежную выплату в максимальном размере.

Суд считает, что высший постоянно действующий исполнительный орган государственной власти Свердловской области при принятии оспариваемого нормативного предписания никоим образом не превысил своих полномочий и не вышел за пределы своей компетенции. Действовавшее до 01 июля 2020 года требование Перечня документов приложить к заявлению о назначении единовременной выплаты Справку МСЭ не может быть признано судом не соответствующим какому-либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; такого нормативного правового акта, имеющему большую юридическую силу, не выявлено и не установлено.

Фактически, по мнению суда, суть рассматриваемого спора касается не вопроса о порочности нормативного правого акта. Груба С.Р., с которой 20 января 2020 года районный суд взыскал денежные средства (полученную единовременную денежную выплату) именно по причине не предоставления при подаче заявления необходимой Справки МСЭ, не согласна с вынесенным по гражданскому делу N 2-2/2020 судебным актом. Состоявшееся решение суда первой инстанции обжалуется и по состоянию на 10 июля 2020 года не вступило в законную силу. Иначе говоря, спор и рассмотренное дело о соответствии проверенной нормы законодательству с большей юридической силой, таковым, с точки зрения административного истца, не является, а преследует своей целью защитить интересы административного истца в гражданском судопроизводстве. Однако, в отличии от специальных правил рассмотрения дел в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Груба С.Р. не лишена в возможности защищать свои права и законные интересы должным образом в ином и надлежащем порядке гражданского судопроизводства.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В том случае, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Груба Снежаны Равильевны о признании недействующим нормативного правового акта в части - оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 23 июля 2020 года.

Судья

М.В. Старков