Определение Свердловского областного суда от 18 июня 2020 г. N 33а-6878/2020 "Об оставлении без изменения Решения Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 05.02.2020, которым было признано частично недействующим Положение о проведении ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности, утв. Постановлением Администрации городского округа Верхняя Пышма от 15.06.2011 N 998"

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Шабалдиной Н.В.,

судей Кормильцевой И.И., Насыкова И.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Балуевой М.А.,

с участием старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильевой М.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-400/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Балтымская земельная компания" к Администрации городского округа Верхняя Пышма о признании нормативного правового акта недействующим в части,

по апелляционной жалобе административного ответчика Администрации городского округа Верхняя Пышма

на решение Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 05 февраля 2020 года.

Заслушав доклад судьи Кормильцевой И.И., объяснения представителя административного истца Дьячковой А.С., полагавшей решение суда законным, заключение прокурора Васильевой М.А., судебная коллегия

установила:

Администрацией городского округа Верхняя Пышма (далее - Администрация ГО Верхняя Пышма) 15 июня 2011 года принято постановление N 998, которым утверждено Положение о проведении ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности на землях, не входящих в состав земель государственного лесного фонда, на территории городского округа Верхняя Пышма (далее - Положение).

Постановление Администрации городского округа Верхняя Пышма от 15 июня 2011 года N 998 опубликовано в газете "Красное знамя" от 16 июня 2011 года N 63 (10611) и размещено на сайте Администрации городского округа Верхняя Пышма в категории "постановления администрации".

Общество с ограниченной ответственностью "Балтымская земельная компания" (далее - ООО "Балтымская земельная компания", общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о признании недействующим Положения в части раздела 1 "Общие положения", пунктов 1.2, 2.1, 2.3, 4.1, устанавливающих распространение их предписаний на собственников земельных участков, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся в муниципальной собственности, и обязывающих собственников согласовывать с органом местного самоуправления вырубку древесно-кустарниковой растительности, снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, с оплатой суммы, соответствующей материально-денежной оценке древесно-кустарниковой растительности, в счет возмещения причиненного экологии ущерба, при осуществлении ограниченной вырубки. В обоснование требований общество указало, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: ..., категория земель - земли сельскохозяйственного назначения. В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма, утвержденными решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2009 года N 5/14, указанный земельный участок расположен в территориальной зоне СХН-1 - зона ведения коллективного садоводства и дачного хозяйства, согласно Генеральному плану городского округа Верхняя Пышма, утвержденному решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 26 февраля 2010 года N 16/1, земельный участок относится к функциональной зоне - зона коллективных садов и товариществ. Административный истец полагает, оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает его права и противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку ограничивает право административного истца как собственника земельного участка использовать по своему усмотрению расположенные на нем деревья и иные растения. Наличие запрета Положения на самовольную вырубку деревьев и кустарников, в том числе сухостойных, нарушает право самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием, проводить в частности мелиоративные работы. Кроме того, Администрацией ГО Верхняя Пышма подано исковое заявление к ООО "Балтымская земельная компания" о взыскании в местный бюджет возмещения ущерба, нанесенного экологии городского округа, в размере 1 300 087 руб. за вырубку административным истцом деревьев на вышеуказанном участке. Считает, что оспариваемое в части Положение не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не является в достаточной степени определенным по своему содержанию, что выражается в наличии противоречий в его наименовании, содержании и применении, что вызывает неоднозначное толкование, допускает необоснованно широкие пределы усмотрения, в том числе уполномоченными должностными лицами органов, включая орган местного самоуправления, при подготовке и принятии соответствующих решений.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца Дьячкова А.С. требования поддержала.

Представитель административного ответчика Администрации ГО Верхняя Пышма Черемных Е.В. в судебном заседании административный иск не признала, указав, что вырубка 17 гектаров леса на земельном участке административного истца причинит ущерб природе. При этом не оспаривала, что зеленые насаждения, находящиеся на земельном участке, принадлежащем административному истцу, не включены в состав зеленого фонда городского округа Верхняя Пышма и не являются лесными насаждениями.

Помощник прокурора г. Верхняя Пышма Лукьянец А.В. дал заключение о том, что административный иск подлежит удовлетворению.

Решением суда от 05 февраля 2020 года требования ООО "Балтымская земельная компания" удовлетворены, постановлено: "признать раздел 1 "Общие положения", пункты 1.2, 2.1, 2.3, 4.1 Положения о проведении ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности на землях, не входящих в состав земель государственного лесного фонда, на территории городского округа Верхняя Пышма, утвержденного Постановлением Администрации городского округа Верхняя Пышма от 15 июня 2011 года N 998 (в редакции от 22 августа 2011 года, 19 апреля 2013 года, 12 августа 2016 года, 21 февраля 2017 года) недействующими со дня принятия в части, устанавливающей распространение их предписаний на собственников земельных участков, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся в муниципальной собственности, и обязывающей собственников согласовывать с органом местного самоуправления вырубку древесно-кустарниковой растительности, снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, с оплатой суммы, соответствующей материально-денежной оценке древесно-кустарниковой растительности, в счет возмещения причиненного экологии ущерба, при осуществлении ограниченной вырубки. Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления - газете "Красное знамя".

С решением суда не согласился административный ответчик, Администрацией ГО Верхняя Пышма подана апелляционная жалоба об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права, неверным определением обстоятельств, имеющих значения для дела. Полагает, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов, относящихся к их компетенции, оспариваемое в части Положение соответствует пункту 3 статьи 44 Федерального закона "Об охране окружающей среды", требованиям земельного законодательства.

Административный истец в письменных возражениях на апелляционную жалобу указал на согласие с решением суда, просит оставить его без изменения.

Прокурор города Верхняя Пышма в письменных возражениях также просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Административный ответчик Администрация ГО Верхняя Пышма представителя в судебное заседание судебной коллегии не направил, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещен, в том числе путем размещения информации на официальном интернет-сайте Свердловского областного суда. Учитывая изложенное, руководствуясь положениями статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного ответчика.

Заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, указавшего, что оспариваемые положения нормативного правового акта подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Разрешая заявленные требования исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и применительно к рассматриваемому делу, суд должен выяснить: 1). нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; 2). соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия Администрации ГО Верхняя Пышма на принятие оспариваемого нормативного правового акта; б) форму и вид, в которых административный ответчик вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу; 3). соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из обстоятельств дела следует, что ООО "Балтымская земельная компания" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: ..., площадью 169 988 кв. м., категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - сельскохозяйственное производство. В производстве Арбитражного суда Свердловской области находится дело N А60-60080/2019 по иску Администрации ГО Верхняя Пышма к обществу о взыскании ущерба, причиненного экологии городского округа, в сумме 1 300 087 рублей.

В силу пункта 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, входят в систему муниципальных правовых актов.

Порядок подготовки, внесения, рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов предусмотрен статьей 42 Устава городского округа Верхняя Пышма. При этом исходя из положений Устава разрешение вопросов, по которым принято оспариваемое Положение, не отнесено к исключительной компетенции представительного органа городского округа, то есть муниципальный акт мог быть принят исполнительным органом, в данном случае администрацией.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 03 мая 2011 года) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа.

Пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" также предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Административный истец, обращаясь с иском в суд о признании нормативного правового акта недействующим в части, полагал несоответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также создающими правовую неопределенность следующие положения.

Разделом 1 "Общие положения" Положения в редакции от 21 февраля 2017 года предусмотрено, что оно разработано в соответствии со статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", регулирует отношения по оформлению разрешительных документов на проведение ограниченной вырубки древесно-кустарниковой растительности в городском округе Верхняя Пышма, определяет порядок и правила вырубки, методику расчета ущерба, причиненного экологии в результате проведения ограниченной вырубки на территории городского округа Верхняя Пышма, и направлено на упорядочение действий по возмещению этого ущерба в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Ограниченная вырубка древесно-кустарниковой растительности в городском округе Верхняя Пышма осуществляется на платной основе, на основании ставок, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 года N 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в Федеральной собственности", и утвержденных на территории городского округа Верхняя Пышма повышающих коэффициентов, в счет возмещения причиненного экологии ущерба, при осуществлении ограниченной вырубки древесно-кустарниковой растительности (Приложение 1).

Вся ограниченная вырубка древесно-кустарниковой растительности в городском округе Верхняя Пышма осуществляется на платной основе и включает в себя, в числе прочего, вырубку древесно-кустарниковой растительности физическими или юридическими лицами, владеющими земельными участками, расположенными на территории городского округа Верхняя Пышма, не входящими в земли государственного лесного фонда, на законном основании, и осуществляющими на этих земельных участках строительство, иные виды деятельности, при которых их использование влечет вырубку древесно-кустарниковой растительности, находящейся на соответствующих земельных участках; вырубку древесно-кустарниковой растительности на земельных участках, выделенных для всех видов строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства.

Пунктом 1.2 Положения предусмотрено, что Положение является нормативным актом, обязательным для исполнения гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, независимо от организационно-правовой формы и вида землепользования, владеющими земельными участками, расположенными на территории городского округа Верхняя Пышма, на праве собственности и ином законном основании, при проведении вырубки древесно-кустарниковой растительности, находящейся на таких земельных участках.

Охране подлежит вся древесно-кустарниковая растительность, расположенная на территории городского округа Верхняя Пышма (пункт 2.1).

В соответствии с пунктом 2.3. Положения на территории городского округа Верхняя Пышма запрещается:

- самовольно вырубать деревья и кустарники, в том числе сухостойные, больные, способные стать причиной аварийной ситуации или несчастного случая, без оформления разрешения о проведении ограниченной вырубки древесно-кустарниковой растительности;

- самовольно обрезать кроны деревьев и кустарников;

- подвешивать к деревьям качели, веревки, аншлаги, рекламу, устраивать конструкции, приводящие к порче деревьев;

- распахивать участки занятые древесно-кустарниковой растительностью на территориях общего пользования для устройства огородов;

- осуществлять на территориях занятых древесно-кустарниковой растительностью строительство объектов временного или постоянного характера без разрешения соответствующих органов;

- складировать строительные материалы на газонах на расстоянии ближе 2,5 метров от дерева и 1,5 метров от кустарника, горючих материалов на расстоянии не ближе 10,0 метров от деревьев и кустарников;

- без разрешения и соблюдения существующих норм, производить земляные работы для прокладки инженерных коммуникаций, если в результате работ необходимо произвести вырубку древесно-кустарниковой растительности.

В соответствии с пунктом 4.1 Положения заявители, владеющие земельными участками на праве собственности, могут осуществлять вырубку древесно-кустарниковой растительности на основании постановления администрации городского округа Верхняя Пышма и подписанного акта приема-передачи древесно-кустарниковой растительности, после оплаты суммы, соответствующей материально-денежной оценке древесно-кустарниковой растительности, в счет возмещения причиненного экологии ущерба, при осуществлении ограниченной вырубки.

Заявители, владеющие земельными участками на ином виде права, могут осуществлять вырубку древесно-кустарниковой растительности на основании подписанного акта приема-передачи древесно-кустарниковой растительности, после заключения, на основании постановления администрации городского округа Верхняя Пышма, договора купли-продажи древесно-кустарниковой растительности (Приложение N 2).

При этом согласно пункту 4.1 Положения заявители, владеющие земельными участками на праве собственности, могут осуществлять вырубку древесно-кустарниковой растительности на основании постановления администрации городского округа Верхняя Пышма и подписанного акта приема-передачи древесно-кустарниковой растительности, после оплаты суммы, соответствующей материально-денежной оценке древесно-кустарниковой растительности, в счет возмещения причиненного экологии ущерба, при осуществлении ограниченной вырубки.

Суд первой инстанции проанализировав статью 61 Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в которой даны понятия зеленого фонда городского населенного пункта и охраны земельного фонда, пришел к выводам, что ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория включена в состав зеленого фонда, право регулирования правоотношений по сносу зеленых насаждений вне указанной зоны органам местного самоуправления федеральным законодательством не предоставлено.

В соответствии со статьей 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Вместе с тем, из содержания оспариваемых положений нормативного правового акта следует, что они распространяют свое действие на всю территорию городского округа Верхняя Пышма, независимо от форм собственности и принадлежности земельных участков, и обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и юридическими лицами, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильным выводам, что оспариваемые положения противоречат федеральному законодательству, приняты с превышением полномочий, ограничивают право административного истца как собственника земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, использовать по своему усмотрению расположенные на нем деревья и иные растения.

Суд первой инстанции, принимая во внимание также разрешенное использование земельного участка ООО "Балтымская земельная компания" - "сельскохозяйственное производство", пришел к выводу, что права административного истца нарушены, поскольку в силу статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, агролесомелиоративные, культуртехнические и другие мелиоративные работы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями, а Федеральным законом от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" предусмотрено, что мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции в том числе путем расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха (статьи 1, 8).

При установленных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое в части Положение противоречит нормам земельного и гражданского законодательства, имеющим большую юридическую силу, и повлекло нарушение прав ООО "Балтымская земельная компания" как собственника земельного участка.

Судебная коллегия считает, что поскольку Положение применялось, то с учетом пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения оспариваемого нормативного правового акта подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, а резолютивная часть решения - уточнению в указанной части.

Апелляционная жалоба административного ответчика не содержит доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

решение Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 05 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Администрации городского округа Верхняя Пышма - без изменения. Уточнить резолютивную часть решения суда, указав, что положения оспариваемого нормативного правового акта признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий

Н.В. Шабалдина

Судьи

И.И. Кормильцева

И.Г. Насыков