Решение Верховного Суда РФ от 31 мая 2021 г. N АКПИ21-141 Об отказе в иске о признании недействующими писем Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 17 октября 2019 г. N 08-25-53/25389 "О разъяснении положений пункта 8 статьи 291 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 14 мая 2019 г. N 303" и от 3 сентября 2020 г. N 08-25-53/22808 "Об уточнении информации"

Решение Верховного Суда РФ от 31 мая 2021 г. N АКПИ21-141

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чиркова Виктора Владимировича о признании недействующими писем Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 октября 2019 г. N 08-25-53/25389 "О разъяснении положений пункта 8 статьи 291 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. N 303" и от 3 сентября 2020 г. N 08-25-53/22808 "Об уточнении информации",

установил:

17 октября 2019 г. и 3 сентября 2020 г. Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также - Минприроды России) изданы письма N 08-25-53/25389 "О разъяснении положений пункта 8 статьи 291 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. N 303" и N 08-25-53/22808 "Об уточнении информации" соответственно (далее - Письма).

В частности, в Письмах указано, что поскольку практически все объекты размещения твёрдых коммунальных отходов (далее также - ТКО) в понятии приказа Минприроды России от 14 мая 2019 г. N 303 "Об утверждении Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации и Порядка подготовки заключения Минприроды России о возможности использования объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, ввёденных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, для размещения твёрдых коммунальных отходов" являются "свалками ТКО" и не имеют (разрешительной) документации, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации, единственным документом, подтверждающим принятие решения и факт эксплуатации с разрешением ТКО на конкретном земельном участке, в период 1950-2018 гг. являются решения (постановления) органа местного самоуправления или уполномоченного органа государственной власти субъекта о выделении земельного участка для складывания (размещения) на нём отходов. Такие документы содержат информацию о месте нахождения земельного участка (в том числе в виде ориентиров на местности), лице, которому предоставляется земельный участок, разрешённом виде использования такого земельного участка (для складывания, размещения отходов, твёрдых бытовых отходов, для свалки ТКО), а также сроки эксплуатации такого земельного участка для указанных целей.

Так как фактически размещение отходов на земельном участке происходило без создания на данных участках объектов капитального строительства, при возведении которых и осуществляется ввод в эксплуатацию с составлением документов, подтверждением ввода в эксплуатацию, по мнению Минприроды России, в рамках реализации положений приказа Минприроды России от 14 мая 2019 г. N 303 может являться решение о выделении земельного участка для целей размещения ТКО. Для устранения разногласий по данному вопросу Минприроды России рекомендовало уполномоченным органам субъектов Российской Федерации направить письмо, подтверждающее, что субъект Российской Федерации также рассматривает указанные документы как подтверждение ввода объекта в эксплуатацию с учётом особенностей правового регулирования прошлых лет.

Чирков В.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими Письма, ссылаясь на то, что они обладают нормативными свойствами, по своему содержанию не соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, а именно пункту 7 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. N 303, а также с учётом уточнения в ходе судебного разбирательства заявленного его представителем Соболевой Т.Ю. положениям статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Считает, что Минприроды России оспариваемыми письмами фактически ввело новое нормативно-правовое регулирование в сфере градостроительной деятельности; разъяснения, данные в Письмах, нарушают его права и законные интересы как гражданина Российской Федерации, права которого гарантированы статьями 41, 42 Конституции Российской Федерации. По мнению административного истца, Письма фактически позволили правообладателям земельных участков без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию осуществлять деятельность по размещению ТКО на несанкционированных свалках, тем самым нанося вред окружающей среде и гарантированным Конституцией Российской Федерации правам граждан, проживающих вблизи несанкционированных свалок.

Своё требование административный истец мотивирует тем, что Письма позволили акционерному обществу "Полигон" получить положительное заключение административного ответчика о возможности использования объекта, расположенного по адресу: Омская область, Омский муниципальный район, Надеждинское сельское поселение, село Надеждино, как объекта ТКО с нарушением законодательства.

В письменных возражениях Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации указало, что Письма изданы в пределах предоставленных федеральному органу полномочий и в соответствии с действующим законодательством, не нарушают прав и законных интересов административного истца; разъяснения, содержащиеся в Письмах, носят рекомендательный характер, не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.

В судебном заседании представитель административного истца Соболева Т.Ю. требование поддержала.

Представитель Минприроды России Сорокин И.А. не признал административный иск.

Выслушав объяснения представителя административного истца Соболевой Т.Ю., возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Сорокина И.А., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив наличие у оспариваемых актов нормативных свойств и их соответствие действительному смыслу разъясняемых ими нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 (далее - Положение), Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, в том числе в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (за исключением вопросов тарифного регулирования).

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности Минприроды России имеет право обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводить анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; давать государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к сфере ведения министерства (подпункт 5.31 пункта 5, подпункт 6.2 пункта 6 Положения).

Реализуя предоставленные законом полномочия и во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Гордеева А.В. от 25 сентября 2019 г. N АГ-П9-8223, Минприроды России дало разъяснения в форме Писем, оспариваемых административным истцом.

Данные разъяснения направлены в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что Письма не являются нормативными актами Минприроды России, вместе с тем изложенные в них разъяснения опосредованно через правоприменительную деятельность приобрели, по сути, обязательный характер в отношении неопределённого круга лиц.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 5 статьи 217 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется.

Оспариваемые Письма содержат разъяснения возникающих проблемных вопросов при подаче заявлений от субъектов Российской Федерации о выдаче заключения Минприроды России о возможности использования объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, введённых в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации (далее также - объект), для размещения твёрдых коммунальных отходов, основанные на положениях пункта 8 статьи 29 ¹ Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утверждённого приказом Минприроды России от 14 мая 2019 г. N 303 (далее - Порядок формирования).

Анализ Писем, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что они, по сути, воспроизводят положения названного федерального закона и Порядка формирования, имеют информационно-разъяснительный характер. При этом изложенные в Письмах разъяснения не изменяют и не дополняют действующих положений законодательства, а воспроизведённые в них конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые Письма не соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, а именно пункту 7 Порядка формирования, лишены правовых оснований.

Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (преамбула).

В силу пункта 7 статьи 12 поименованного федерального закона запрещается размещение отходов на объектах, не внесённых в государственный реестр объектов размещения отходов.

Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. N 483-ФЗ "О внесении изменений в статью 291 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" срок перехода на новую систему обращения с ТКО продлён.

Согласно пункту 2 ¹ статьи 29 ¹ Федерального закона "Об отходах производства и потребления" до 1 января 2023 г. запрет, установлённый пунктом 7 статьи 12 этого федерального закона, также не распространяется на объекты, указанные в пункте 8 данной статьи.

Пунктом 8 статьи 29 ¹ Федерального закона "Об отходах производства и потребления" предусмотрено, что до 1 января 2023 г. объекты размещения твёрдых коммунальных отходов, введённые в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твёрдых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твёрдых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - перечень). Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного названным пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, включённых в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в этом пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 г. и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 5 Порядка формирования установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твёрдых коммунальных отходов на объекте (далее - заявитель), направляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявление о включении объекта в перечень. В случае, если объект расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и пользователь земельного участка не определён, в качестве заявителя выступает орган местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположен объект.

В случае наличия потребности субъекта Российской Федерации в объекте размещения твёрдых коммунальных отходов, определённой на основании территориальной схемы в области обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет материалы заявителя в Минприроды России на заключение о возможности использования объекта для размещения твёрдых коммунальных отходов письмом, подписанным руководителем (заместителем руководителя) указанного органа (пункт 10 Порядка формирования).

В соответствии с пунктом 7 Порядка формирования к заявлению о включении объекта в перечень заявитель прилагает в том числе документ, подтверждающий ввод объекта в эксплуатацию (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, акт органа государственной власти или акт органа местного самоуправления, подтверждающий ввод объекта в эксплуатацию).

Таким образом, Порядок формирования предусматривает, что документ, подтверждающий ввод объекта размещения твёрдых коммунальных отходов в эксплуатацию, также является актом органа государственной власти или актом органа местного самоуправления.

Отмеченные выше законоположения в их системной взаимосвязи правильно истолкованы согласно их смысловому содержанию в соответствующих частях Писем.

В целом, дав разъяснения, Минприроды России в Письмах не изменило и не дополнило действующее законодательство, поэтому содержание оспариваемых актов, вопреки доводам административного истца, не устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, его издание не требовало соблюдения процедур, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

В связи с этим доводы административного истца о нарушении Письмами его прав в указанных им аспектах несостоятельны.

Лишены фактических и юридических оснований утверждения административного истца о том, что Письма не соответствуют положениям статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как оспариваемые акты не содержат разъяснений относительно указанного нормативного положения, а следовательно, не могут искажать их смысл.

Формально, оспаривая Письма, административный истец фактически выражает несогласие с действиями и решениями Минприроды России, связанными с выдачей заключения по конкретным объектам размещения твёрдых коммунальных отходов, которые могут быть проверены в общем порядке при обжаловании им подобных решений, действий (бездействия).

По приведённым выше мотивам Письма не подлежат признанию их недействующими по результатам проверки их содержания, поскольку они не оказывают общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона.

Руководствуясь статьями 175-180, 217 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Чиркова Виктора Владимировича о признании недействующими писем Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 октября 2019 г. N 08-25-53/25389 "О разъяснении положений пункта 8 статьи 291 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. N 303" и от 3 сентября 2020 г. N 08-25-53/22808 "Об уточнении информации" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов