Решение Омского областного суда от 12 апреля 2021 г. N 3а-88/2021 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2 статьи 1 Закона Омской области от 08.12.2016 N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан"

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Кондратенко Е.В.

с участием прокурора Сосковец И.В.

при секретаре Зварич Н.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 12 апреля 2021 года в Омске административное дело по административному исковому заявлению Набока Н.А. к Законодательному Собранию Омской области о признании недействующим Закона Омской области от 08 декабря 2016 года N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" в части пункта 2 статьи 1, которым внесены изменения в статью 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", установил:

Закон Омской области N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" принят постановлением Законодательного Собрания Омской области от 30 ноября 2016 года N 107, подписан губернатором Омской области и опубликован 08 декабря 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), в также 16 декабря 2020 года в газете "Омский вестник"N 50.

Пунктом 2 статьи 1 названного закона были внесены изменения в статью 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", согласно которым пункт 1.1 изложен в следующей редакции: "Педагогическим работникам, указанным в подпункте 1 пункта 1 настоящей статьи, и пенсионерам, уволенным из образовательных организаций, предоставляется компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в виде ежемесячной денежной выплаты на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 2 300 рублей".

Набока Н.А. обратилась в суд с административным иском к Законодательному собранию Омской области о признании недействующим Закона Омской области от 08 декабря 2016 года в части пункта 2 статьи 1, которым внесены изменения в статью 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" (л.д.5-10,126).

В обоснование требований указала, что является педагогическим работником, вышедшим на пенсию, и проживает в сельской местности. Статьей 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" в ранее действующей редакции, педагогическим работникам и пенсионерам-педагогам, проживающим в сельской местности, были предусмотрены меры социальной поддержки в виде денежного эквивалента расходов по оплате занимаемой площади жилого помещения, отопления и освещения. Изменение оспариваемыми положениями формы предоставления мер социальной поддержки на ежемесячную выплату в размере 2 300 рублей, нарушает ее права, поскольку не компенсирует и половины затрат на оплату коммунальных услуг, существенно ухудшает материальное положение и ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников.

По мнению административного истца, пункт 2 статьи 1 Закона Омской области от 08 декабря 2016 года N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" противоречит Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ухудшает положение педагогических работников в сравнении с ранее действовавшим законодательством, а также противоречит "Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года", утвержденной Правительством в 2015 году.

В судебном заседании Набока Н.А. и ее представитель Панюков Н.А. заявленные требования поддержали.

Представитель Законодательного Собрания Омской области Усольцева Е.В. против удовлетворения требований возражала, ссылаясь на принятие оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, в установленной форме, при соблюдении процедуры принятия, введения в действие и опубликования. Полагает, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки, вместо ранее установленной компенсации фактически понесенных расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения на такую меру социальной поддержки как ежемесячная денежная выплата в сумме 2 300 рублей, не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законом право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять размер, условия и порядок оказания социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в их ведении (письменные возражения л.д.34-38).

Представитель Губернатора Омской области Азнаурова М.А. полагала, что правовые основания для удовлетворения требований отсутствуют (письменный отзыв л.д.66-67).

Представитель Министерства труда и социального развития Омской области Домаренок Т.А. также возражала против удовлетворения требований административного истца (письменный отзыв л.д.105-113). Пояснила, что с введением новой формы предоставления меры социальной поддержки цель компенсации в соответствии с Законом N 1931-ОЗ не изменилась, число получателей указанной меры социальной поддержки ограничено не было. При определении размера выплаты приняты во внимание данные о количестве граждан на территории Омской области, которые имеют право на данную меру социальной поддержки, суммарной фактической площади жилого помещения, занимаемой гражданами и их членами семьи, среднего размера меры социальной поддержки, приходящегося на одного педагогического работника или пенсионера, уволенного из образовательной организации. Средний размер меры социальной поддержки в 2016 году составлял 1865 рублей, прогнозная сумма расходов областного бюджета на 2017 год составляла 530 000 рублей, в среднем по 2000 рублей на одного получателя. Установленный оспариваемой нормой размер ежемесячной денежной выплаты для большинства граждан, число которых составило более 70%, значительно превышал размер предоставляемой ранее компенсации в виде денежного эквивалента расходов по оплате коммунальных услуг, что улучшило их материальное положение.

Представитель Министерства финансов Омской области Руди С.Г. ссылалась на отсутствие правовых оснований для удовлетворения требований административного истца (письменный отзыв - л.д.87-90).

Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Сосковец И.В., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что Набока Н.А. является педагогическим работником, пенсионером, уволенным в связи с выходом на пенсию из муниципальной образовательной организации БОУ "Бобринская средняя общеобразовательная школа" Нововаршавского муниципального района Омской области, имеет право на меры социальной поддержки в соответствии с областным законодательством и является получателем таких мер (л.д.12, 118-120).

Обратившись с настоящим административным иском, Набока Н.А. считает, что изменение пунктом 2 статьи 1 Закона Омской области от 08 декабря 2016 года N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан"в виде предоставления денежного эквивалента расходов по оплате занимаемой площади жилого помещения, отопления и освещения на ежемесячную выплату в размере 2 300 рублей, нарушает ее права, поскольку не компенсирует и половины затрат на оплату коммунальных услуг, существенно ухудшает материальное положение и ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников.

В Омской области постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Омской области является Законодательное Собрание Омской области, которое принимает законы, постановления по предметам совместного ведения Российской Федерации и Омской области (статьи 32, 39 Устава (Основного Закона) Омской области, статья 1 Закона Омской области от 15 июля 1994 года N 2-ОЗ "О Законодательном Собрании Омской области", статья 4 Закона Омской области от 21 ноября 2002 года N 409-ОЗ "О нормативных правовых акта Омской области".

В соответствии со статьей 29 Устава (Основного Закона) Омской области областной закон в течение семи дней после принятия Законодательным Собранием Омской области направляется Губернатору Омской области для подписания и опубликования. Губернатор Омской области в течение четырнадцати дней со дня поступления областного закона подписывает и публикует его.

Согласно пункту 1 статьи 41 Закона Омской области от 21 ноября 2002 года N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" областные законы вступают в силу на следующий день после дня официального опубликования, если иное не предусмотрено федеральным и областным законом.

Проект закона Омской области "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" внесен в Законодательное Собрание Омской области Губернатором Омской области, обладающим в силу статьи 40 Устава (основного Закона) Омской области правом законодательной инициативы. Вместе с проектом областного закона в Законодательное Собрание Омской области были предоставлены документы, предусмотренные статьей 18 Закона Омской области от 21 ноября 2002 года N 409-ОЗ "О Нормативных правовых актах Омской области".

Проект закона Омской области был размещен в течение семи рабочих дней с момента внесения в Законодательное Собрание в соответствии с Порядком организации доступа и контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Законодательного Собрания (л.д.142-147).

Закон Омской области N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" принят постановлением Законодательного Собрания Омской области от 30 ноября 2016 года N 107, подписан губернатором Омской области и опубликован 08 декабря 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), в также 16 декабря 2020 года в газете "Омский вестник"N 50.

В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Ранее отношения по предоставлению педагогическим работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения были регламентированы нормативными правовыми актами Союза ССР, РСФСР, статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" дополнен предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".

Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (абзац 3 части 2 статьи 153 этого же Закона).

Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.

Из системного анализа приведенного законодательства следует, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в их ведении.

Действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной денежной компенсации, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что до 31 декабря 2016 года правовое регулирование вопросов по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам и пенсионерам, уволенным в связи с выходом на пенсию из государственных или муниципальных образовательных организаций Омской области, проживающим в сельских поселениях на территории Омской области, осуществлялось на основании Закона Омской области от 04 июля 2008 N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан". Так, статьей 34 названного закона, предусматривалось предоставление мер социальной поддержки в виде денежного эквивалента расходов, включающих: плату за наем и (или) плату за содержание жилого помещения; расходов по уплате взноса на капитальный ремонт; расходов, включающих плату за освещение жилого помещения; расходов, включающих плату за отопление занимаемого жилого помещения.

Таким образом, положениями данного закона предусматривались меры социальной поддержки в виде возмещения понесенных названной категорией лиц расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги.

С 1 января 2017 года оспариваемым пунктом 2 статьи 1 Закона Омской области от 08 декабря 2016 года N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" в статью 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" были внесены изменения, согласно которым пункт 1.1 изложен в следующей редакции: "Педагогическим работникам, указанным в подпункте 1 пункта 1 настоящей статьи, и пенсионерам, уволенным из образовательных организаций, предоставляется компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в виде ежемесячной денежной выплаты на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 2 300 рублей".

Такое правовое регулирование соответствует части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в силу которой федеральный законодатель, закрепляя право данной категории граждан на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, одновременно указал, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Из пояснительной записки Министра труда и социального развития Омской области к проекту закона Омской области "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" (л.д.50-51) следует, что предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, проживающим и осуществляющим свою деятельность в сельской местности, а также пенсионерам, уволенным из образовательных организаций, расположенных в сельской местности, в размере 2300 рублей, потребует выделения на финансовое обеспечение данного обязательства дополнительных ассигнований из средств областного бюджета в размере 61,5 миллиона рублей, в связи с чем совокупный объем финансирования данной меры социальной поддержки не уменьшится.

Согласно информации Министерства труда и социального развития Омской области (л.д.109-110) и Министерства финансов Омской области (л.д.91-104) средний размер меры социальной поддержки в 2016 году составлял 1865 рублей на одного получателя, прогнозная сумма расходов областного бюджета на 2017 год составляла в среднем по 2000 рублей на одного получателя. Объем финансирования на предоставление названных мер социальной поддержки на 2016 год составлял 489 079 473,47 рублей. После изменения мер социальной поддержки на меру социальной поддержки - ежемесячную денежную выплату, объем таких ассигнований составил - 654 919 751,78 рублей в 2017 году, 636 385 624,10 в 2018 году, 642 000 208,10 рублей в 2019 году и 641 954 936,73 в 2020 году.

Таким образом, судом установлено, что совокупный объем финансирования, направленный в 2017 году, как и в последующие годы, на выплату педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, компенсации в виде твердой денежной суммы не только не уменьшен в сравнении с 2016 годом, но и увеличен.

Также суд считает необходимым отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2013 года N 963 (ред. от 10.07.2020) в соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" педагогическим работникам, руководителям, заместителям руководителей, руководителям структурных подразделений и их заместителям, состоящим в штате по основному месту работы в федеральных государственных образовательных организациях, проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения установлена в размере 1200 рублей, т.е. практически в два раза ниже установленной оспариваемым законом Омской области.

Поскольку вопрос о размере выплачиваемых в счет мер социальной поддержки денежных средств отнесен к исключительной компетенции законодателя субъектов Российской Федерации, и данные средства не должны покрывать любой объем фактических затрат по оплате за жилые помещения и коммунальные услуги педагогическим работникам, ссылки административного истца Набока Н.А. на фактическое уменьшение размера получаемых мер социальной поддержки (л.д.118) в связи с установлением ежемесячной денежной выплаты по сравнению с ранее предоставляемыми мерами социальной поддержки в виде денежного эквивалента соответствующих затрат, не свидетельствует о несоответствии оспариваемых региональных норм имеющему большую силу законодательству.

При таких обстоятельствах у суда нет оснований для вывода о несоблюдении региональным законодателем требований, предусмотренных абзацем третьим части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который гласит, что при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Ссылки административного истца на нарушение оспариваемыми положениями "Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года", утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 02.02.2015 года, суд находит необоснованными, поскольку указанная стратегия направлена на создание условий для обеспечения стабильного повышения качества и уровня жизни сельского населения на основе преимуществ сельского образа жизни, и не предусматривает предоставление каких-либо мер социальной поддержки конкретным категориям граждан.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения - пункт 2 статьи 1 Закона Омской области от 08 декабря 2016 года N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", которым внесены изменения в статью 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", приняты Законодательным Собранием Омской области в пределах предоставленной ему компетенции, процедура принятия, форма и порядок правового акта не нарушены, законодательству, имеющему большую юридическую силу, они не противоречат.

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

В удовлетворении административного искового заявления Набока Н.А. к Законодательному Собранию Омской области о признании недействующим Закона Омской области от 08 декабря 2016 года N 1931-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" в части пункта 2 статьи 1, которым внесены изменения в статью 34 Закона Омской области от 4 июля 2008 года N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья Омского областного суда

Е.В. Кондратенко

Мотивированное решение составлено 19 апреля 2021 года.