Правовое регулирование судебного контроля за нормативными правовыми актами (О.В. Макарова, "Адвокат", N 9, сентябрь 2004 г.)

Правовое регулирование судебного контроля
за нормативными правовыми актами

Длительное время нормативные правовые акты органов государственной власти находились вне сферы судебного контроля. Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" установлено право граждан на судебную защиту и на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Теперь суды не только рассматривают гражданские и уголовные дела, но и осуществляют контроль за представительной властью (соответствием принимаемых ею законов Конституции РФ) и исполнительной властью (соответствием действий и решений органов государственного управления и должностных лиц российским законам), тем самым защищая граждан от возможного произвола с их стороны. Таким образом, Конституционный Суд РФ вправе признавать неконституционными законы, т.е. фактически отменять их, а суды общей юрисдикции - признавать незаконными и недействительными (недействующими) нормативные акты исполнительной власти.

Наделение судов правом рассматривать дела о признании нормативных правовых актов незаконными является шагом на пути от провозглашения к реальному созданию правового государства, в котором верховенство имеет закон, а не усмотрение различных органов государства.

Конституционный институт судебного контроля за нормативными правовыми актами реализуется в рамках гражданского процессуального права. А поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов имеют исключительно публично-правовой характер и отличаются от гражданско-правового спора в процессуальном аспекте многими признаками (отсутствием как самого нарушенного права, так и спора о материальном праве и др.), то при их рассмотрении не применяются многие институты общеискового производства (мировое соглашение, заочное производство, встречный иск и т.д.). Поэтому, по нашему мнению, признание несоответствия любого нормативного правового акта вышестоящему в иерархической системе российского законодательства акту целесообразно осуществлять в рамках не гражданского судопроизводства, так как его нормы рассчитаны на разрешение индивидуального спора, а в рамках административного судопроизводства.

Статья 118 Конституции РФ указывает, что наряду с конституционным, гражданским и уголовным существует административное судопроизводство. Осуществление судебного контроля за нормативными правовыми актами требует адекватных процессуальных форм административного судопроизводства, существенно отличающихся от гражданского.

Перечислим основные принципиальные отличия.

Во-первых, на наш взгляд, именно административному судопроизводству свойствен судебный контроль как за нормативными правовыми актами соответствующего уровня, так и за ненормативными актами органов публичной администрации. Это обусловливает существенные различия между гражданским иском и заявлением (жалобой) на неправомерные решения или действия органа публичной власти.

Во-вторых, в административном судопроизводстве (в отличие от гражданского) предполагается активная роль суда (судьи), который должен обеспечить гражданину помощь в тяжбе с органами публичной власти и возможность в полной мере защитить свои права, получив при содействии судьи необходимую информацию и документы от "обидчика". Активная роль суда (судьи) в административном судопроизводстве связана прежде всего с главной особенностью такого процесса, которую предопределяет возложение бремени доказывания не на истца (как в гражданском процессе), а на ответчика, т.е. на орган публичной администрации. Гражданин, организация должны лишь привести факты нарушения, ущемления их прав и законных интересов, а орган публичной администрации - обосновать свою "невиновность". Таким образом, бремя доказывания перемещается на орган (должностное лицо) публичной администрации.

В большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить (особенно если они не в их пользу), поэтому судья должен иметь возможность истребовать материалы и иные доказательства. В случае необходимости суд по своей инициативе должен получать заключение специалиста, эксперта и т.д. Вышеуказанное может уравновесить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, обеспечить их равенство в процессуальном положении при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации.

В-третьих, необходимо отметить и существенную специфику реализации в административном судопроизводстве принципа диспозитивности, предполагающего значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном судопроизводстве исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон, мировое соглашение, заочное производство. Различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, все перечисленные черты административного судопроизводства должны найти отражение в федеральном законодательном акте об административном судопроизводстве. Вопрос о форме законодательного акта, в которую должны быть облечены правила административного судопроизводства, является спорным. Одни считают, что это должен быть федеральный конституционный закон об административном судопроизводстве, если следовать ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, в которой записано, что порядок деятельности судов определяется федеральным конституционным законом (Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Инициативный проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве". Общая часть.). В настоящее время таким законом урегулировано лишь конституционное судопроизводство. Сторонники другой позиции полагают, что процессуальные нормы необходимо урегулировать федеральным законом (кодексом), поскольку эти нормы часто подвергаются изменениям, и нецелесообразно создавать дополнительные препятствия для оперативного решения таких вопросов.

Решение данной вопроса остается за законодателем.

Существует еще один аспект рассматриваемой проблемы: в Российской Федерации суды общей юрисдикции фактически в полном объеме реализуют полномочия судебного контроля за нормативными правовыми актами, в то время как в зарубежных странах контроль осуществляется органами административной юстиции или административными судами. Таким образом, сложилась ситуация, когда обособленная подсистема судебной власти, специализирующаяся на рассмотрении этой категории дел отсутствует, но вместе с тем полномочия судебного административного контроля развиты и активно реализуются судами. Следовательно, существует объективная необходимость создания соответствующих компетентных органов, рассматривающих споры в сфере административного права. На наш взгляд, требуется создание целостной системы административных судов, независимых от органов государственной власти и судов общей юрисдикции.

В заключение необходимо отметить, что создание административных судов должно сопровождаться одновременным принятием федерального конституционного закона о федеральных административных судах и федерального закона об административном судопроизводстве.

При создании административных судов следует также использовать имеющийся опыт построения системы военных, арбитражных судов, зарубежный опыт организации административной юстиции, так как новый правовой институт должен вписаться в действующую правовую систему с учетом национальных особенностей, политической и экономической ситуаций в стране.

О.В. Макарова,

аспирантка Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации

"Адвокат", N 9, сентябрь 2004 г.