Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 24 ноября 2014 г. N Ф10-3801/14 по делу N А35-10876/2013

г.Калуга

24 ноября 2014 г.

Дело N А35 - 10876/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 ноября 2014 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Николаевой Н.Н.
судей	Степиной Л.В.
	Шелудяева В.Н.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи	Дорониной Л.А.

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области (г.Курск, ул.Марата, д.9, 305000) - Давыдовой А.В. доверенность от 10.01.2014 N 10;

от Комитета архитектуры и градостроительства города Курска (ОГРН 1024600963221, г.Курск, ул.Ленина, д.69, 305004) - Аникеевой И.Г. доверенность от 25.02.2014 N 1009/03.01-11;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Курской области кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области на решение Арбитражного суда Курской области от 23.04.2014 (судья Суходольская Н.Е.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2014 (судьи Протасов А.И., Безбородов Е.А., Миронцева Н.Д.) по делу N А35-10876/2013,

УСТАНОВИЛ:

Комитет архитектуры и градостроительства города Курска (далее - заявитель, Комитет,) обратился в Арбитражный суд Курской области с заявлением (с учетом уточнений) о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области по делу N 02/08-113-2013 (резолютивная часть объявлена 15.10.2013, решение в полном объеме изготовлено 21.10.2013), предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области по делу N 02/08-113-2013 об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства (резолютивная часть объявлена 15.10.2013, в полном объеме изготовлено 21.10.2013) и обязании заинтересованного лица отменить указанные акты в оспариваемой части.

Решением суда от 23.04.2014 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2014 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с выводами суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Курской области обжаловало судебные акты в кассационном порядке, просило их отменить как принятые с нарушением норм материального права и в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, поскольку действия Комитета свидетельствуют о факте нарушения антимонопольного законодательства и не требуют установления тех обстоятельств, на которые указал суд.

В отзыве Комитет указывает на отсутствие препятствий для выдачи спорного разрешения на строительство ввиду представления заявителем - ООО "Своя квартира" - всех предусмотренных законом правоустанавливающих документов на земельный участок; невлиянии вопроса о выдаче разрешения на строительство на конкуренцию в сфере предоставления земельных участков, а следовательно, правомерность выводов суда об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва на нее соответственно.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции полагает, что судебные акты подлежат отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований в связи со следующим.

Постановлением Администрации г. Курска от 20.02.2012 N 478 утвержден перечень аварийных жилых домов, расположенных на территории муниципального образования "Город Курск", подлежащих сносу, в который включен, в том числе, многоквартирный жилой дом по адресу: г. Курск, ул. Димитрова, 28.

01.08.2012 между комитетом по управлению муниципальным имуществом города Курска и ООО "Своя квартира" заключен договор N 4658 аренды помещения муниципального нежилого фонда города Курска по адресу: г. Курск, ул. Димитрова, д. 28, площадью 19,4 кв.м, ком. N 13, 14, находящиеся на 1 этаже сроком действия по 30.07.2013, помещение по акту передано арендатору.

13.08.2012 Администрацией города Курска принято постановление N 2891, в соответствии с которым ООО "Своя квартира" предоставлен в аренду земельный участок из земель населенных пунктов площадью 858кв.м. с кадастровым номером 46:29:102312:36, расположенный по адресу: г.Курск, ул. Димитрова, д. 28, на срок до 30.07.2013; 28.08.2012 между Земельным комитетом города Курска и ООО "Своя квартира" заключен договор аренды земельного участка N138069ю.

По обращению ООО "Своя квартира" от 20.12.2012 постановлением Администрации города Курска от 04.02.2013 N 396 утвержден градостроительный план земельного участка.

Постановлением Администрации города Курска от 06.05.2013 N 1374ООО "Своя квартира" разрешено строительство магазина "Роспечать" на указанном земельном участке.

ООО "Своя квартира" обратилось в комитет архитектуры и градостроительства города Курска с заявлением о выдаче разрешения на строительство и выполнение строительно-монтажных работ (всех видов) по объекту: магазин "Роспечать".

15.05.2013 комитетом архитектуры и градостроительства г. Курска на основании заявления арендатора земельного участка ООО "Своя квартира" от 06.05.2013 выдано разрешение N ru4630200-2201 на строительство объекта коммерческого назначения (магазина "Роспечать") на земельном участке по адресу: г. Курск, ул. Димитрова, 28, находящемся в муниципальной собственности города Курска.

В процессе проведения Управлением ФАС по Курской области на основании поручения Федеральной антимонопольной службы России от 29.01.2013 N ИА/2803-ПР/13 в 2013 году мониторинга ситуации на рынке строительства жилья на территории Курской области, в т.ч. в части реализации областных и муниципальных целевых программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья, на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства, сделан вывод о нарушении комитетом по архитектуре и градостроительству города Курска антимонопольного законодательства, в виде устранения конкуренции и предоставления ООО "Своя квартира" необоснованного преимущества в праве аренды земельного участка в целях строительства объекта торговли по причине того, что решение о предоставлении вышеуказанного земельного участка для строительства объекта недвижимости в порядке статей 30 и 32 ЗК РФ органами местного самоуправления города Курска не принималось.

Указанное послужило основанием возбуждения производства по делу N 02/08-113-2013 по признакам нарушения антимонопольного законодательства Комитетом.

15.10.2013 комиссия УФАС по Курской области приняла решение по делу N 02/08-113-2013 (в полном объеме изготовлено 21.10.2013), в соответствии с которым (пункт 1) комитет архитектуры и градостроительства города Курска признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части создания необоснованных преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности конкретному хозяйствующему субъекту - ООО "Своя квартира".

Пунктом 2 названного решения установлено выдать и затем выдано предписание Комитету в срок 10 рабочих дней с даты его получения отменить разрешение на строительство.

Несогласие с решением и предписанием послужило основанием обращения Комитета в суд.

Принимая решение и постановление, суды двух инстанций исходили из законности выдачи разрешения на строительство; отсутствия доказательств влияния действий по выдаче разрешения на строительство на конкурентную среду, неуказания антимонопольным органом товарного рынка и хозяйствующих субъектов, являющихся конкурентами ООО "Своя квартира", неисследования антимонопольным органом законности действий администрации по предоставлению земельного участка в аренду.

Между тем, указанные выводы противоречат содержанию решения антимонопольного органа и основаны на неверном толковании нормы части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Согласно статьи 15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень действий (бездействия), изложенный в указанной норме, не является исчерпывающим.

Как следует из решения антимонопольного органа, им проанализированы действия Комитета при выдаче разрешения на строительство, установлено, что Комитет нарушил пункт 1 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, требующий для выдачи разрешения на строительство предоставления правоустанавливающих документов на земельный участок.

В качестве правоустанавливающего документа на земельный участок Комитет принял упомянутый договор аренды N 138069ю от 28.08.2012, заключенный между Земельным комитетом города Курска и ООО "Своя квартира", в то время как в договоре в соответствии с постановлением администрации города Курска от 13.08.2012 N 2891 целевым назначением участка, предоставленным в аренду, значилось: для использования для административной деятельности (офис). При этом в аренду обществу передан весь земельный участок площадью 858кв.м. с кадастровым номером 46:29:102312:36.

Однако в соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации, земельные участки для строительства предоставляются по результатам торгов.

Действиями Комитета Обществу разрешено строительство на земельном участке в "обход" процедуры торгов.

Довод Комитета, отрицающего какое-либо значение разрешения на строительство в процедуре предоставления земельного участка для строительства, суды сочли обоснованными, не учитывая, что разрешение на строительство есть итоговый документ, посредством которого реализуется право на использование земельного участка для строительства.

Эти обстоятельства установлены судами и к ним следовало применить норму статьи 15 Закона о защите конкуренции, проверяя выводы антимонопольного органа о наличии состава нарушения антимонопольного законодательства, который указал, что указанный способ легализует незаконное использование муниципального земельного участка застройщиком, создавая для него возможность осуществлять строительство в "обход" действующего законодательства, минуя обязательную в силу закона процедуру участия в торгах, т.е. фактически в условиях устранения конкуренции на право использования указанного земельного участка.

Суды неправильно применили норму статьи 15 Закона о защите конкуренции, полагая, что решение антимонопольного органа должно содержать сведения о конкретных лицах, чьи права и законные интересы могли быть нарушены действиями (актом) Комитета, в то время как диспозиция указанной нормы не содержит соответствующих требований.

Нарушение антимонопольного законодательства, в силу статьи 15 Закона о защите конкуренции, присутствует в том случае, если действия, бездействие (акты) государственного (муниципального) органа могут повлечь ограничение или устранение конкуренции. Следовательно, доказывание нарушения состоит в характеристике действий, бездействия (актов) и доказывании наступления возможности наступления негативных последствий для конкурентной среды. Применительно к обстоятельствам данного дела таковыми являются нарушение права неопределенного круга лиц, непроинформированных о наличии земельного участка, предполагаемого для строительства (что обеспечивается процедурой объявления торгов), а следовательно, не имевших возможности реализовать свой интерес в земельном участке.

Суды не применили к обстоятельствам дела правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении Президиума от 29.11.2011 N 8799/11, ошибочно посчитав ситуацию в рассматриваемом деле не подпадающей под рассмотренную в указанном деле, в то время как Высший Арбитражный Суд указал: достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

В настоящем деле непроведение торгов реализовано в том числе посредством выдачи Комитетом разрешения на строительство.

Действия главы администрации города Курска, издавшего постановление от 5 мая 2013 г. N 1374 о разрешении ООО "Своя квартира" строительства на земельном участке, не получили оценки в решении антимонопольного органа, однако это не освобождает Комитет от ответственности за свои действия, поскольку правовых оснований руководствоваться данным постановлением, не заменяющим правоустанавливающих документов на земельный участок у Комитета оснований не имелось.

Факт истечения срока разрешения на строительства на момент выдачи предписания не препятствовал его отмене, выдача антимонопольным органом предписания об отмене разрешения являлось необходимой мерой, устраняющей правовые основания ведения строительства на названном земельном участке, соответствующий довод кассационной жалобы не может быть принят во внимание.

При таких обстоятельствах судами неправильно применена норма статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем судебные акты подлежат отмене; установленные по делу обстоятельства не требуют направления дела на новое рассмотрение, в связи с чем суд кассационной инстанции, имея возможность принять новый судебный акт, приходит к выводу о законности решения и предписания антимонопольного органа и отсутствии основания для удовлетворения заявленных Комитетом требований.

На основании изложенного, руководствуясь п.2 ч.1 ст.287; ч.1,ч.2 ст.288, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Курской области от 23.04.2014 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2014 по делу N А35-10876/2013 отменить.

В удовлетворении заявления Комитета архитектуры и градостроительства города Курска о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 21.10.2013 (п.1 и 2) и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 21.10.2013 N 02/08-113-2013 отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Николаева

Судьи

Л.В. Степина В.Н. Шелудяев