Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25 ноября 2014 г. N Ф10-4051/14 по делу N А64-835/2014

г.Калуга

25 ноября 2014 г.

Дело N А64-835/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18.11.2014.

Полный текст постановления изготовлен 25.11.2014.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при участии в открытом судебном заседании представителей:

от заявителя: Администрации Первомайского района Тамбовской области (ОГРН 1026800728976, пл.Ленина, д.11, р.п. Первомайский, Первомайский район, Тамбовская область, 393700) - Рыжкова В.М. (дов. от 10.01.2014 N 04/14),

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (ОГРН 1026801156172, ИНН 3664062360, ул. Державинская, 1, г.Тамбов, 392000)- не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Хлебзаводстрой" (ИНН 6820032868, мкр. Центральный, д.3, п.Строитель, Тамбовский район) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

Каденкова Евгения Николаевича (Тамбовская область) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Первомайского района Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 04.04.2014 (судья Копырюлин А.Н.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2014 (судьи Семенюта Е.А., Протасов А.И., Донцов П.В.) по делу N А64-835/2014,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Первомайского района Тамбовской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее - УФАС, антимонопольный орган) от 23.12.2013 N А2-24/13.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Хлебзаводстрой", Каденков Е.Н.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 04.04.2014, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2014, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе администрация просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, указывая, что судами неверно истолкованы требования статьей 30,31,32 Земельного кодекса РФ, так как предоставление земельного участка в аренду Каденкову Е.Н. осуществлялось по процедуре предварительного согласования мест размещения объектов, следовательно администрация не допустила нарушений положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" ( далее -Закон о защите конкуренции).

В отзыве УФАС просит оставить судебные акты без изменения, поскольку доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, были проверены и оценены судами первой и апелляционной инстанции и обоснованно признаны несостоятельными.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исходя из доводов кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя администрации, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены состоявшихся по настоящему делу судебных актов.

Судами установлено, подтверждено материалами дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области обратилось ООО "Хлебзаводстрой" с заявлением о нарушении администрацией Первомайского района Тамбовской области требований антимонопольного законодательства в части необоснованного отказа в предоставлении в аренду сроком на три года земельного участка площадью 6000 кв. м, расположенного по адресу: Тамбовская область, Первомайский район, ул. Дружбы, восточнее д. 4, под строительство торгового центра.

Указанное обращение явилось поводом для возбуждения дела N А2-24/13 по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15, пунктов 2 и 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции,

В ходе рассмотрения антимонопольного дела УФАС установлено следующее.

02.08.2013 в Администрацию Первомайского района Тамбовской области поступило заявление Каденкова Е.Н. о выделении земельного участка площадью 6000 кв. м по адресу: ул. Дружбы, восточнее дома N 4, для строительства торгового центра.

Письмом N01-27/754 Комитет по управлению имуществом и землеустройству Первомайского района Тамбовской области сообщил Каденкову Е.Н. о том, что на заседании Комиссии по выбору земельных участков (площадок, трасс) для строительства объектов, рассмотрения намеченных проектных решений принято решение о возможности выделения испрашиваемого земельного участка.

Администрацией Первомайского района Тамбовской области 22.08.2013 был утвержден акт выбора данного земельного участка, а 23.08.2013 принято постановление N 1144 "О предварительном согласовании местоположения земельного участка для строительства торгового центра в р.п. Первомайский, ул. Дружбы, восточнее дома N 4 Первомайского района Тамбовской области".

28.08.2013 администрацией в газете "Вестник" N 35 опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении указанного земельного участка по предварительному согласованию. В информационном сообщении указано, что оно дано в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса РФ.

10.09.2013 в Администрацию поступили заявления о предоставлении в аренду рассматриваемого земельного участка от Каденкова Е.Н. (о предоставлении в аренду сроком на 10 лет данного земельного участка для строительства торгового центра) и от ООО "Хлебзаводстрой" (о предоставлении этого же земельного участка в аренду сроком на 3 года под строительство торгового центра).

10.09.2013 администрацией принято постановление N 1223 "О предоставлении земельного участка на праве аренды Е.Н. Каденкову", в соответствии с которым решено предоставить Каденкову Е.Н. на праве аренды с 11.09.2013 сроком на 10 лет земельный участок из категории земель населенных пунктов площадью 6000 кв.м., с кадастровым номером 68:12:0101013:179, расположенный по адресу Тамбовская область, Первомайский район, р.п. Первомайский, ул.Дружбы, в 40 метрах восточнее дом N 4, для строительства торгового центра.

На основании указанного постановления между муниципальным образованием - Первомайский район Тамбовской области в лице председателя комитета по управлению имуществом и землеустройству Первомайского района Тамбовской области и Каденковым Е.Н. был заключен договор аренды вышеуказанного земельного участка на срок 10 лет: с 11 сентября 2013 года по 10 сентября 2023 года.

Администрация письмом от 17.09.2013 N 01-27/821 в ответ на обращение от 09.09.2013 N 178 сообщила ООО "Хлебзаводстрой", что "Вестнике" N 35 от 28.08.2013 администрация во исполнение статей 31, 32 Земельного Кодекса РФ дала объявление о предстоящем предоставлении земельного участка по предварительному согласованию. При предварительном согласовании земельный участок предоставляется без аукциона заявителю, оформившему всю необходимую документацию.

Оценив указанные обстоятельства, комиссия УФАС пришла к выводу, что администрация допустила бездействие в части непроведения обязательных торгов на право заключения договора аренды земельного участка при наличии двух претендентов, чем ограничило доступ к получению хозяйствующими субъектами в пользование муниципального земельного участка для строительства торгового центра и следствием чего явилось создание необоснованного препятствования осуществлению деятельности ООО "Хлебзаводстрой" и иных возможных претендетов, что запрещается положениями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того УФАС указало, что рассмотрев заявление Каденкова Е.Н. о выделении земельного участка для строительства торгового центра (техника), администрация в нарушение положений Земельного участка приняла решении о предварительном согласовании места размещения объекта и выборе земельного участка, то есть осуществило действия, которые заявитель (Каденков Е.Н.) не испрашивал, в связи с чем антимонопольный орган пришел к выводу, что администрация должна была рассмотреть заявление Калденкова по общим правилам пункта 1 части 1 и части 4 статьи 30 ЗК РФ, а не в рамках предоставления муниципальной услуги, предоставление которой регламентировано пунктом 3.6 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, связанных со строительством", утвержденного постановлением администрации Первомайского района Тамбовской области от 22.06.2012 N 828.

Антимонопольным органом также установлено безосновательное установление срока аренды - 10 лет, а также учтановлено, что Каденков Е.Н. и ООО "Хлебзаводстрой" являются конкурентами, так как планировали осуществление предпринимательской деятельности на одном товарном рынке - "услуги розничной торговли", поскольку заявляли о строительстве торгового центра.

Решением комиссии УФАС по Тамбовской области от 23.12.2013 NА2-24/13 администрация признана нарушившей: часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части предоставления земельного участка площадью 6000 кв. м, расположенного по адресу: Тамбовская область, Первомайский район, ул. Дружбы, восточнее д. 4, под строительство торгового центра, в аренду без проведения торгов при наличии двух претендентов; пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части создания необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (ООО "Хлебзаводстрой") путем отказа (письмо от 17.09.2013 N 01-27/821) в удовлетворении его заявления как претендента на предоставление в аренду вышеуказанного земельного участка; пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части создания Каденкову Е.Н. преимущественных условий деятельности путем предоставления в аренду вышеуказанного земельного участка под строительство торгового центра в нарушение правил и порядка, установленных действующим законодательством, в том числе установления срока аренды 10 лет.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, администрация обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 1, пунктами 2 и 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", отказали в удовлетворении заявленного требования, при этом исходили из правомерности принятого антимонопольным органом ненормативного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам ( пункт 2 ), предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона ( пункт 7).

Государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий (пункт 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В соответствии с п. п. 3, 5 ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ, - в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; обеспечение органами местного самоуправления информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (абзац 1 пункт 3 статьи 31); принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 сформулирована правовая позиция о том, что информирование населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства объекта в порядке пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса является обязательным. По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса).

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт выбора земельного участка в порядке статьи 31 Земельного кодекса может быть оформлен конкретному лицу только после указанного публичного информирования.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, принимая во внимание вышеизложенное и исходя из обстоятельств спора, суд округа считает, что администрацией при предоставлении в аренду Куцанову земельного участка площадью 6000 кв. м, расположенного по адресу: Тамбовская область, Первомайский район, ул. Дружбы, восточнее д. 4, под строительство торгового центра без проведения торгов при наличии заявления второго претендента - ООО "Хлебзаводстрой" проигнорированы положения статей 30 и 31 Земельного кодекса в их совокупности, в связи с чем, выводы антимонопольного органа о создании преимущественных условий Куцанову, что является нарушением принципа равнодоступности всех претендентов на приобретение прав в отношении муниципального имущества, являются правильными.

Суды обоснованно признали наличие правовых оснований у антимонопольного органа для принятия оспоренного администрацией решения.

Являются правильными выводы УФАС о том, что устанавливая срок аренды в 10 лет, администрация не учла положения пункта 8 статьи 31 ЗК РФ, в соответствии с которыми решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Исходя из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении от 23.12.2008 N 8985/08, не допускается необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства или в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка.

Таким образом, устанавливая срок аренды, администрация должна учитывая срок действия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Учитывая изложенное, суды пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований администрации.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм права и не являются основаниями для отмены судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом округа не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 289, 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 04.04.2014 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2014 по делу N А64-835/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В.Ключникова С.И.Смолко