Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 23 декабря 2011 г. N Ф10-4812/11 по делу N А68-3755/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22.12.2011.

В полном объеме постановление изготовлено 23.12.2011.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего	Ключниковой Н.В.
Судей	Шелудяева В.Н.
	Степиной Л.В.
При участии в заседании:
от Прокурора Тульской области (г. Тула, пр. Ленина, д. 55, 300600)	- Богдановой Н.С. - представителя (дов. от 10.02.2011 N 08/2011);
от Тульской городской Думы (ОГРН 1027100978960, г. Тула, пл. Ленина, д. 2, 300041) от третьих лиц: Управления федеральной антимонопольной службы по Тульской области (ОГРН 1027100748950, г. Тула, ул. Жаворонкова, д. 2, 300012) МУП МО г. Тула "Комбинат специализированного обслуживания населения" (ОГРН 1027100965682, г. Тула, ул. Дзержинского, 16, 300041) Администрации города Тулы (г. Тула, пл. Ленина, 2, 300041)	- не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом; - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - Комарова С.В. - представителя (дов. от 05.07.2011 N 24);

рассмотрев кассационную жалобу администрации города Тулы на решение Арбитражного суда Тульской области от 26.09.2011 (судьи Андреева Е.В., Коновалова О.А., Рыжикова Н.А.) по делу N А68-3755/11,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Тульской области (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Тульской области суд с заявлением о признании пунктов 2.2, 3.5, 4.6, 4.7, 4.10, 4.11-4.11.6, 4.12, 4.12.1, 5.4, 5.5, 6.1-6.1.5 Положения "Об организации похоронного дела и содержании общественных кладбищ в муниципальном образовании город Тула", утвержденного решением Тульской городской Думы (далее - Дума) от 23.12.2009 N 84/1711, недействующими в части установления органами местного самоуправления размера платы за резервирование участков земли для погребения, оказания услуг по погребению умершего и погребению умершего специализированной службой, как принятые с нарушением требований Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 49 ГК РФ (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены: Управление Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган), МУП МО г. Тула "Комбинат специализированного обслуживания населения" (далее - Комбинат), администрация г. Тулы (далее - Администрация).

Решением от 26.09.2011 суд признал недействующими п.п. 2.2 в части слов "содержащее территорию общественного кладбища", 3.5, 4.6, 4.7, 4.10, 4.11 в части слов "обязана содержать территорию в установленном порядке", 4.11.2, 4.11.3, 4.11.4, 4.12.1, 5.4, 5.5, 6.1.2, 6.1.3, 6.1.4, 6.1.5 Положения "Об организации похоронного дела и содержания общественных кладбищ в муниципальном образовании город Тула", утвержденного решением Думы от 23.12.2009 N 84/1711, как несоответствующие ст.ст. 7, 9, 12, 18, 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), ст. 16 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить решение суда в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт об отказе Прокурору в удовлетворении заявленных требований.

Как видно из материалов дела, решением Думы от 23.12.2009 N 84/1711 утверждено Положение "Об организации похоронного дела и содержании общественных кладбищ в муниципальном образовании г. Тула" (далее - Положение).

Полагая, что пункты 2.2, 3.5, 4.6, 4.7, 4.10, 4.11-4.11.6, 4.12, 4.12.1, 5.4, 5.5, 6.1-6.1.5 Положения не соответствуют требованиям Закона N 8-ФЗ, Закона N135-ФЗ, ст. 49 Гражданского кодекса РФ, нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд правомерно исходил из следующего.

В соответствии с ч. 2 ст. 192 АПК РФ прокурор, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания нормативного правового акта недействующим необходима совокупность двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 1.2 Положения предусмотрено, что настоящее Положение определяет порядок работы специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования город Тула, других организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере похоронного дела, а также работу по содержанию территорий общественных кладбищ.

В силу п. 2.2 Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела - юридическое лицо, созданное органами местного самоуправления муниципального образования город Тула, осуществляющее погребение умершего, оказание услуг по погребению, содержащее территорию общественного кладбища.

Согласно ст. 16 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Пунктом ст. 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 1, 2 ст. 9 Закона N 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Таким образом, органом местного самоуправления может быть создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, установленным п. 1 ст. 9 Закона N 8-ФЗ.

Пункт 2.2 Положения противоречит ст. 16 Закона N 131-ФЗ, п. 2 ст. 25 Закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ в части определения специализированной службы как юридического лица, созданного органами местного самоуправления муниципального образования город Тула, содержащего территорию общественного кладбища.

В силу подпунктов 1, 2, 5 п. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности, запрещаются: установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Таким образом, наделение специализированной службы полномочиями по решению вопросов местного значения действующим законодательством не предусмотрено.

Пунктом 3.5 Положения было установлено, что к полномочиям администрации муниципального образования город Тула в области организации похоронного дела относится установление размера платы за резервирование участков земли более чем за два места погребения.

Между тем указанный пункт противоречит п. 1 ст. 7 Закона N 8-ФЗ, который гарантирует на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим законом.

В связи с изложенным орган местного самоуправления не вправе устанавливать плату за земельный участок для погребения.

В соответствии с п. 4.6 Положения захоронение на свободном месте семейного участка или подхоронение в родственную могилу допускается только для родственников умершего. Захоронение разрешается специализированной службой по вопросам похоронного дела с письменного согласия лица, являющегося ответственным за захоронение.

Кассационная инстанция соглашается с судом первой инстанции, который признал данный пункт недействующим, как противоречащий требованиям ст.ст. 9, 12 Закона N 8-ФЗ.

Пунктом 4.7 Положения, предусмотрено, что использование закрытого кладбища для вторичного погребения разрешается в родственные могилы по истечении 20 лет с момента предыдущего захоронения и по разрешению специализированной службы по вопросам похоронного дела, по письменному обращению лица, являющегося ответственным за захоронение.

Однако в силу п. 5.3 Санитарных правил и норм 2.1.1279-03, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 08.04.2003 N 35, вопрос об использовании закрытого кладбища для вторичного погребения по истечении двадцатилетнего срока может быть решен в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и санитарно-эпидемиологическим заключением.

Законодательством, действующим на момент принятия оспариваемого Положения, разрешение специализированной службы по вопросам похоронного дела в части использовании закрытого кладбища для вторичного погребения не предусмотрено.

При указанных обстоятельствах неприменение судом в части признания недействующим вышеназванного пункта Положения требований постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 28.06.2011 N 84, которое вступило в законную силу после принятия органом местного самоуправления оспариваемого Положения, правомерно.

В соответствии с п. 5.4 Положения следует, что проведение погрузочно-разгрузочных работ, подвоз надмогильных сооружений к местам их установки (демонтажа) разрешается при наличии пропуска, выданного специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 5.5 Положения определено, что автокатафалк, зарегистрированный как спецавтотранспорт с соответствующим оборудованием, должен иметь пропуск на территорию общественных кладбищ, выданный специализированной службой по вопросам похоронного дела, и в обязательном порядке проходить санитарную обработку после каждой перевозки гроба с телом. Сопровождающие его транспортные средства, образующие похоронную процессию, имеют право беспрепятственного проезда с письменного согласия ответственного за захоронение лица.

Судом учтено, что ст. 49 Гражданского кодекса РФ установлено право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом, а нормы Закона N 8-ФЗ не исключают возможности выполнения деятельности по погребению умерших другими коммерческими организациями, в связи с чем сделал правильный вывод о том, что пункты 4.6, 4.7, 5.4, 5.5 Положения нарушают требования п. 1, 2 ст. 9 Закона N 8-ФЗ, ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, создают преимущественные условия деятельности специализированной организации (хозяйствующему субъекту) на рынке оказания ритуальных услуг, что может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции иных хозяйствующих субъектов на одном рынке.

Пунктом 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

В нарушение п. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ пунктами 4.6, 4.7, 5.4, 5.5 Положения специализированной службе переданы функции органов местного самоуправления контрольно-распорядительного характера.

Одновременно п. 4.10 Положения определено, что установка, перемещение, изменение надмогильных сооружений, а также посадка высокорастущих деревьев и кустарников осуществляется при условии обязательного уведомления специализированной службы по вопросам похоронного дела. Надмогильные сооружения устанавливаются в пределах предоставленного участка.

В силу п. 4.11 Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана содержать территорию в установленном порядке и обеспечивать: подготовку могил, погребение умерших, изготовление и установку регистрационных знаков в соответствии со счетом-заказом (4.11.1); благоустройство территории кладбища (4.11.2); работу общественного туалета, систематическую уборку дорог и дорожек общественного пользования, проходов и других участков хозяйственного назначения (4.11.3); предоставление гражданам в прокат рабочего инвентаря для ухода за местами захоронений (4.11.4); соблюдение установленных норм и правил захоронения (4.11.5); соблюдение правил пожарной безопасности (4.11.6).

Пунктом 4.12 Положения установлено, что при отсутствии порядка на месте захоронения (заброшенное) оно признается бесхозным решением Попечительского совета по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании город Тула.

В силу п. 4.12.1 Положения содержание бесхозных мест захоронения (могил) осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с п. 1, 4 ст. 18 Закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.

При этом возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, названным Законом N 8-ФЗ не предусмотрена.

Пункты 4.10, 4.11-4.11:6, 4.12, 4.12.1 нарушают п.п. 1, 2 ст. 9, п.п. 1, 4 ст. 18 Закона N 8-ФЗ, п. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, в результате специализированной службе созданы преимущественные условия для деятельности по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Пунктами 6.1-6.1.5 Положения было установлено, что предметом деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования город Тула является: погребение умерших и оказание услуг по погребению, в том числе погребение умерших (погибших), не имеющих супруга, близких и иных родственников либо законного представителя, включает в себя: оформление свидетельства о смерти в отделе ЗАГС; предоставление гроба; перевозку умершего к месту захоронения; рытье могилы (кремация) и захоронение; изготовление и установку надмогильной таблички; содержание территорий общественных кладбищ; перевозка тела (останков) умершего (погибшего) в морг судебно-медицинской экспертизы с места констатации смерти по информации единой диспетчерской службы согласно установленному тарифу; изготовление и реализация товаров похоронного назначения; обеспечение в соответствии с законодательством и нормативными актами Российской Федерации ведения и сохранности архивного фонда документов по учету захоронений.

Согласно ст. 9 Закона N 8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем, в силу ст. 10 Закона N 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в п.1 ст.9 настоящего Федерального закона.

Таким образом, Закон N 8-ФЗ предоставляет право лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, выбирать организацию, осуществляющую услуги по погребению.

Из указанных пунктов Положения следует, что специализированной службе переданы полномочия по захоронению умерших, в том числе при предоставлении гарантированных услуг по погребению и содержанию мест захоронения.

Вместе с тем, пункты 6.1-6.1.5 Положения наделяют правом осуществления погребения умершего и оказания услуг по погребению лишь специализированную службу, исключая такое право организациям, не обладающим данным статусом.

Вышеперечисленные пункты в части наделения специализированной службы функциями органов местного самоуправления по оказанию услуг по погребению умершего (оформление документов и др.) и погребению умершего, по содержанию общественных кладбищ противоречат требованиям действующего законодательства.

Таким образом, в нарушение п. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ названные пункты Положения создают специализированной службе преимущественные условия деятельности в сфере оказания ритуальных услуг.

Довод Администрации о том, что Прокурором не представлены доказательства ущемления оспариваемыми нормами Положения прав хозяйствующих субъектов, является несостоятельным по следующим основаниям.

Исходя из требований ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать не только акты, которые в безусловном порядке приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, но и те из них, которые могут привести к таким последствиям. При этом приведенный в названной норме права перечень запретов не является исчерпывающим.

Поэтому для признании нормативного акта противоречащим ст.15 Закона не требуется наступления негативных последствий для участников рынка, а у Прокуратуры нет обязанности доказывать наличие такого рода последствий.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, фактически повторяют доводы Администрации, явившиеся обоснованием ее позиции, они исследованы судом первой инстанции при рассмотрении спора, им дана надлежащая оценка и оснований для переоценки установленных судом обстоятельств в силу статьи 286 АПК РФ у кассационной коллегии не имеется.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тульской области от 26.09.2011 по делу N А68-3755/11 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий

Н.В. Ключникова

Судьи

В.Н. Шелудяев Л.В. Степина