Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 27 марта 2012 г. N Ф10-602/12 по делу N А68-8052/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 20.03.2012.

В полном объеме постановление изготовлено 27.03.2012.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего	Ключниковой Н.В.
Судей:	Панченко С.Ю.
	Шелудяева В.Н.
При участии в заседании:
от общества с ограниченной ответственностью "Сервис Плюс" (ОГРН 1077104000082, г. Тула, ул. Демонстрации, д. 1г, оф. 416, 300041)	- не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;
от Тульской городской Думы (ОГРН 1027100978960, г. Тула, пр. Ленина, д. 2) от третьих лиц: Администрации города Тулы (ОГРН 1037101133552, г. Тула, пл. Ленина, д. 2, 300041) Комитета имущественных и земельных отношений администрации города Тулы (ОГРН 1037101129504, г. Тула, ул. Гоголевская, д. 73) Финансового управления администрации города Тулы (ОГРН 1027100976473, г .Тула, пл. Ленина, д. 2, 300041) Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (ОГРН 1027100748950, г. Тула, ул. Жаворонкова, д. 2, 300012) Прокурора Тульской области (г. Тула, пр. Ленина, д. 55, 300600)	- не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом; - Комарова С.В. - представителя (дов. от 05.07.2011 N 24), - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - Колчевникова В.М.- представит. (дов. от 04.05.2010), - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - Богдановой Н.С. - представителя (дов. от 30.11.2011 N 08/2011);

рассмотрев кассационные жалобы администрации города Тулы и Тульской городской Думы на решение Арбитражного суда Тульской области от 26.12.2011 (судьи Чубарова Н.И., Коновалова О.А., Петрухина Н.В.) по делу N А68-8052/2011,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Сервис Плюс" (далее - ООО "Сервис Плюс", Общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействующими положений п. 22 решения Тульской городской Думы (далее - Дума) от 20.12.2010 N 15/314 "О бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" в части предоставления субсидий на возмещение затрат муниципальных унитарных предприятий, связанных с содержанием переданных в хозяйственное ведение этих предприятий автомобильных дорог, средств наружного освещения в городе, зеленых насаждений города, ливневой канализации, объектов благоустройства (абзацы 3, 4, 5, 6, 7 пункта 22) (уточненные требования).

Решением от 26.12.2011 суд признал недействующими, как не соответствующие требованиям статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, абзацы 3, 4, 5, 6, 7 пункта 22 решения Тульской городской Думы от 20.12.2010 N 15/314 "О бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов": о предоставлении в 2011 году из бюджета города Тулы следующих субсидий: муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию средств наружного освещения в городе, переданных в хозяйственное ведение; муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию автомобильных дорог, переданных в хозяйственное ведение; муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства; муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию зеленых насаждений города, находящихся в хозяйственном ведении; муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию ливневой канализации, переданной в хозяйственное ведение.

В кассационных жалобах администрация города Тулы (далее - Администрация) и Тульская городская Дума просят отменить указанное решение в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителей Администрации, Финансового управления администрации города Тулы и Прокурора Тульской области, кассационная инстанция не усматривает оснований для отмены оспариваемого судебного акта.

Как видно из материалов дела, 20.12.2010 Тульская городская Дума приняла решение N 15/314 "О бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", которое было опубликовано в газете "Тула" от 28.12.2010 N 75(1020) и вступило в силу с 01.01.2011.

Пунктом 22 указанного решения установлено, что в 2011 году из бюджета города Тулы предоставляются, в частности, следующие субсидии:

- муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию средств наружного освещения в городе, переданных в хозяйственное ведение;

- муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию автомобильных дорог, переданных в хозяйственное ведение;

- муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства;

- муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию зеленых насаждений города, находящихся в хозяйственном ведении;

- муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию ливневой канализации, переданной в хозяйственное ведение.

Полагая, что оспариваемые абзацы 3, 4, 5, 6, 7 пункта 22 решения Думы от 20.12.2010 N 15/314 противоречат ст.8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ), статьям 6, 78 Бюджетного кодекса РФ, статьям 16, 54, 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьям 3, 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), обязывающим расходовать денежные средства на муниципальные нужды с использованием соответствующих конкурсных процедур, ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) по порядку предоставления преференций (статьи 19, 20), ООО "Сервис Плюс" оспорило их в суде.

Установив, что решение Думы от 20.12.2010 N 15/314 обладает признаками нормативного акта, суд рассмотрел спор в порядке главы 23 АПК РФ и правомерно удовлетворил заявленное требование, исходя из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Пунктом 1 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) установлено, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Подпунктом 3 п. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг: из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

В соответствии с п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Как установлено судом, в рассматриваемом случае исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация города Тулы постановлением от 31.12.2010 N 4185 "О порядке предоставления в 2011 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию муниципального имущества" утвердила: Порядок предоставления в 2001 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию автомобильных дорог в городе (приложение 1), Порядок предоставления в 2001 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства в городе (приложение 2), Порядок предоставления в 2001 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию зеленых насаждений в городе (приложение 3), Порядок предоставления в 2001 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию ливневой канализации в городе (приложение 4), Порядок предоставления в 2001 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию наружного освещения в городе (приложение 5), то есть установила порядок предоставления субсидий, в то время как решение Думы от 20.12.2010 N 15/314 "О бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" и иные акты представительного органа муниципального образования такого порядка не устанавливают.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт в нарушение требований п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ не содержит критериев отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, а также критериев, по которым субсидии предоставляются только такой категории субъектов (юридических лиц), как муниципальные унитарные предприятия, за которыми закреплено на праве хозяйственного ведения определенное муниципальное имущество, при том, что без условий, предусмотренных в п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, субсидии из муниципального бюджета могут предоставляться только муниципальным учреждениям.

Анализируя положения ч. 1, 2 ст. 50, ч. 1, 4 ст. 51 Закона N 131-ФЗ, суд сделал правильный вывод о том, что сами по себе органы местного самоуправления не могут предоставлять субсидии муниципальным унитарным предприятиям, а положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской не предусматривают возможности предоставления субсидий указанным предприятиям только потому, что за ними закреплено муниципальное имущество, поскольку в силу ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, субсидии предоставляются производителям товаров, работ, услуг.

Кроме того, как отметил суд, ни оспариваемые абзацы 2, 3, 4, 5, 6 пункта 22 решения Думы от 20.12.2010 N 15/314 "О бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", ни постановление администрации города Тулы от 31.12.2010 N 4185 "О порядке предоставления в 2011 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию муниципального имущества" не раскрывают понятия "содержание муниципального имущества" не указывают конкретного перечня действий, которые должны совершить муниципальные унитарные предприятия в рамках содержания муниципального имущества.

Из каждого утвержденного постановлением администрации города Тулы от 31.12.2010 N 4185 Порядка предоставления в 2011 году из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение затрат по содержанию муниципального имущества следует, что субсидии (или окончательные расчеты по ним) предоставляются на основании отчетов муниципальных унитарных предприятий. Однако те отчеты о выполненных работах по содержанию имущества за определенные месяцы 2011 года (по содержанию автомобильных дорог, по благоустройству территорий, по содержанию ливневой канализации, по содержанию средств наружного освещения), которые представлены администрацией города Тулы в ходе судебного разбирательства, не позволяют установить, какие конкретно расходы несут муниципальные унитарные предприятия по содержанию указанного имущества. Никаких других документов по данному вопросу не представлено.

В соответствии с п. 1 ст. 54 Закона N 131-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог, объектов благоустройства, зеленых насаждений, ливневой канализации, наружного освещения в городе, их ремонт (текущий и капитальный), исходя из п. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ, признается муниципальной нуждой.

Такие работы, услуги для муниципальных нужд могут быть оказаны только путем размещения заказа в соответствии с Законом N 94-ФЗ, то есть посредством проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (ч. 2 ст. 10 Закона N 94-ФЗ).

Несоблюдение указанного порядка оказания услуг для муниципальных нужд, является нарушением названного Федерального закона, а также и норм Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

Отнесение ч. 10 ст. 35 Закона N 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении предполагает, тем не менее, что решение этих вопросов будет осуществляться в соответствии Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами.

Таким образом, установленный п. 22 оспариваемого нормативного акта порядок финансирования затрат по содержанию муниципального имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями, не отвечает требованиям ст. 78 Бюджетного кодекса РФ.

Кроме того, при рассмотрении настоящего заявления арбитражным судом принято во внимание, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Тульской области от 19.04.2011 по делу N А68-544/11 по заявлению прокурора Тульской области было признано недействительным постановление главы администрации г. Тулы от 13.11.2010 N 3463 "О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" муниципального имущества и признании утратившими силу пунктов 1, 2 постановления главы администрации города Тулы от 08.10.2008 N 3907" в части пунктов 1-3, 5, а также признано недействительным в полном объеме распоряжение от 08.11.2010 N 1/122-р "О мероприятиях по переходу на финансирование содержания городских территорий в виде субсидий".

Как было отмечено судами трех судебных инстанций, передача автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" в целях осуществления ими дорожной деятельности не подпадает ни под один из возможных случаев создания унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, предусмотренных ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Такие действия противоречат целям деятельности унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, как коммерческой организации. Одновременно не соответствует законодательству сама система финансирования дорожной деятельности путем субсидирования. Отраженная в оспариваемых ненормативных правовых актах схема расходования денежных средств для решения указанного вопроса местного значения, согласно которой места общего пользования передаются в хозяйственное ведение унитарных предприятий, а данные предприятия, не имея возможности использовать данное имущество, получают субсидии из бюджета для самостоятельного выполнения всего комплекса работ по его содержанию, представляет собой неэффективное расходование денежных средств в виде предоставления преференций конкретным лицам на безконкурсной основе.

Несмотря на имеющиеся судебные акты, постановлением администрации города Тулы от 17.05.2011 N 1272 "О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство" муниципального имущества" автодороги были вновь закреплены на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство", этим же постановлением за МУП "Спецавтохозяйство" на праве хозяйственного ведения закреплены водоотводные сооружения (дождевая канализация).

Из Устава ООО "Сервис Плюс" следует, что основными видами деятельности этой организации являются, кроме прочего, предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков, и других зеленых насаждений, эксплуатация автомобильных дорог общего пользования, уборка территорий и аналогичная деятельность, предоставление прочих услуг.

Оспариваемыми положениями п. 22 решения Думы затрагиваются права производителя товаров, работ, услуг - ООО "Сервис Плюс", как одного из потенциально возможных претендентов на получение субсидий, если бы порядок их предоставления соответствовал статье 78 Бюджетного кодекса РФ (если бы были установлены критерии отбора получателей субсидий). Несоблюдение порядка оказания услуг для муниципальных нужд создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

При этом в рамках спора о признании недействующим нормативного акта не требуется представления заявителем расчета понесенных им убытков, доказательства их возникновения вследствие принятия оспариваемого решения Тульской городской Думы, и оценки судом этих обстоятельств, поскольку возможность обращения в арбитражный суд с заявлением в порядке ч. 1 ст. 192 АПК РФ не может быть поставлена в зависимость от обоснованности либо необоснованности (недоказанности) возможных имущественных требований заявителя.

Исходя из п. 1 ч. 3 ст. 19 Закона N 135-ФЗ субсидии, предоставляемые из местного бюджета, являются муниципальной преференцией.

Пунктом 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействия) органов власти.

В силу ст. 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Ссылка заявителей жалоб на то, что решением Тульской городской Думы от 28.09.2001 N 32/643 в пункт 22 оспариваемого решения были внесены изменения, согласно которым с 01.01.2011 года прекращается предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям на возмещение затрат по содержанию автомобильных дорог, объектов благоустройства и ливневой канализации, переданных им в хозяйственное ведение, а значит положения п. 22 в указанной части не действуют с 4 квартала 2001 года на плановые периоды 2012 и 2013 годов, проверена но не может являться основанием для прекращения производства по делу ввиду следующего.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 12.07.2006 N 182-О "По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества" Кузбассэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Деловой центр "Гагаринский" и закрытого акционерного общества "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражно-процессуального Кодекса Российской Федерации", положения пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьей 192 и частью 5 статьи 195 - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования - предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Поскольку оспариваемый нормативный акт затрагивал права и законные интересы ООО "Сервис Плюс" в период его действия, суд правомерно рассмотрел спор по существу.

Кроме того, п. 22 решения Думы от 28.09.2001 N 32/643 в части предоставления субсидий муниципальным унитарным предприятиям на возмещение затрат по содержанию средств наружного освещения в городе, переданных в хозяйственное ведение, на возмещение затрат по содержанию зеленых насаждений города, находящихся в хозяйственном ведении не был отменен (не изменен).

Несмотря на то, что зеленые насаждения согласно главе 4 приказа Государственного комитета по жилищно-коммунальному хозяйству от 24.05.1991 N 10 признаются объектом благоустройства, прекращение с 01.01.2011 года предоставления субсидий муниципальным унитарным предприятиям на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства не свидетельствует о прекращении субсидирования муниципальных унитарных предприятий на возмещение затрат по содержанию зеленых насаждений города, поскольку в п. 22 оспариваемого решения Думы возмещение затрат по содержанию зеленых насаждений города выделено в отдельном абзаце (при наличии абзаца о предоставлении субсидий на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства).

При указанных обстоятельствах суд правомерно удовлетворил требования Общества и признал недействующими абзацы 3, 4, 5, 6, 7 пункта 22 решения Тульской городской Думы от 20.12.2010 N 15/314 "О бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".

Доводы, изложенные в кассационных жалобах Думы и Администрации, фактически повторяют доводы, явившиеся обоснованием их позиции, они исследованы судом первой инстанции при рассмотрении спора, им дана надлежащая оценка и оснований для переоценки установленных судом обстоятельств в силу статьи 286 АПК РФ у кассационной коллегии не имеется.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тульской области от 26.12.2011 по делу N А68-8052/2011 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий

Н.В. Ключникова

Судьи

С.Ю. Панченко В.Н. Шелудяев