Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14 ноября 2012 г. N Ф10-3679/12 по делу N А68-2720/2012

г. Калуга

14 ноября 2012 г.

Дело N А68-2720/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 07.11.2012.

Полный текст постановления изготовлен 14.11.2012.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

Стрегелевой Г.А.,

судей:

Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя - ООО "Маруся" (ОГРН 1047100324314, ул. Свободы, д. 37, корп. 1, г. Тула) - Козлова О.П. (дов. от 26.04.2012, сроком на 3 года),

от Администрации города Тулы (ОГРН 1037101133552, пр. Ленина, д. 2, г. Тула, 300041) - Паршутиной Н.В. (дов. от 04.07.2012 N 33, сроком на 3 года),

от третьих лиц:

Тульской городской Думы (ОГРН 1027100978960, пр. Ленина, д. 2, г. Тула, 300041) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

МУП "Тулапромконтракт" (ОГРН 1027100742536, ул. Гоголевская, 73, г. Тула) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

Комитета имущественных и земельных отношений администрации города Тулы (ОГРН 1037101129504, ул. Гоголевская, 73, г. Тула) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (ОГРН 1027100748950, ул. Жаворонкова, 2, г. Тула) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

Прокуратуры Тульской области (пр. Ленина, д. 5, г. Тула, 300041) - Ермаченковой С.Д. (удостоверение ТО N 112532, выдано 27.03.2012),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Маруся" на определение Арбитражного суда Тульской области от 25.07.2012 (судьи Чубарова Н.И., Кривуля Л.Г., Петрухина Н.В.) по делу N А68-2720/11,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Маруся" обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействующим постановление администрации города Тулы от 02.08.2006 N 1595 "Об утверждении методики расчета расходов, связанных с содержанием и эксплуатацией недвижимого муниципального имущества (кроме земельных участков), принадлежащего муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения при предоставлении этого имущества в аренду", как противоречащее требованиям статей 3, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подпункту 5 пункта 6 статьи 36 Устава муниципального образования г. Тула, решению Тульской городской Думы от 23.03.2005 г. N 60/1156 "Об утверждении Положения "О порядке предоставления муниципального имущества г. Тулы в аренду" (с учетом уточнения требований).

Определением Арбитражного суда Тульской области от 25.07.2012 производство по делу прекращено на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В кассационной жалобе ООО "Маруся" просит отменить определение суда, указывая при этом на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, который пришел к необоснованному выводу о том, что оспоренное постановление главы администрации г. Тулы N 1595 не является нормативным правовым актом.

В соответствии со ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность судебного акта проверена кассационной инстанцией исходя из доводов заявителя жалобы.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции считает определение Арбитражного суда Тульской области подлежащим отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Маруся" в соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления от 02.08.2006 N 1595 "Об утверждении методики расчета расходов, связанных с содержанием и эксплуатацией недвижимого муниципального имущества (кроме земельных участков), принадлежащего муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения при предоставлении этого имущества в аренду", принятого главой администрации города Тулы.

В обоснование своего заявления общество указало, что оспариваемое постановление N 1595 является нормативным правовым актом, поскольку вступило в силу с момента подписания, распространяет свое действие на неограниченный круг лиц, применение положений постановления затрагивает права и свободы неопределенного круга субъектов общественных отношений.

Заявитель считает, что постановление от 02.08.2006 N 1595 противоречило решению Тульской городской Думы от 23.03.2005 N 60/1156, имеющему большую юридическую силу; при принятии акта глава администрации г. Тулы превысил полномочия; на территории г. Тулы применяются Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Тулы, утвержденные решением Тульской городской Думы от 28.06.2006 N 15/260; в нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 60 Устава муниципального образования город Тула постановление не публиковалось. Кроме того, по мнению общества, постановление N 1595 затрагивает права и законные интересы общества, так как возлагает на ООО "Маруся", как арендатора муниципального имущества, оплату услуг (эксплуатационные платежи), которые не оказываются балансодержателями муниципального имущества и должны самостоятельно исполняться арендаторами в соответствии с Правилами благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Тулы.

Рассмотрев заявление общества "Маруся", суд на основании части 1 статьи 150 АПК РФ прекратил производство по делу, придя к выводу, что постановление главы администрации города Тула от 02.08.2006 N 1595 не отвечает критериям нормативного правового акта, поскольку оспоренное постановление главы администрации официально не опубликовано, не включено в регистр муниципальных нормативных правовых актов, носит рекомендательный характер. Также суд принял во внимание, что нормы, указанные в методике, которая утверждена постановлением, не носят характера общеобязательного предписания, определенная на основании методики стоимость расходов не представляет собой регулируемые цены и тарифы, утвержденные в установленном порядке, и обязательные к применению.

Кассационная коллегия судей считает, что у суда отсутствовали правовые основания для прекращения производства по настоящему делу.

Согласно ч. 2 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Статьей 29 названного Кодекса установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правила рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов определены, соответственно, главами 23 и 24 Кодекса, которыми установлен различный порядок рассмотрения и обжалования судебных актов, принятых судом первой инстанции.

Для решения вопроса о том, является ли постановление N 1595 нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в постановлении Пленума от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под ненормативным правовым актом уполномоченного органа понимается одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного органа по конкретному вопросу, обращенное к определенному лицу и направленное на установление, изменение и прекращение конкретных прав и обязанностей.

Таким образом, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона).

Статьей 2 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 статьи 43 Закона).

При этом пунктом 6 статьи 43 названного Закона установлено, что по вопросам местного значения глава местной администрации издает постановления в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Учитывая изложенные нормы в их совокупности, суд кассационной инстанции считает, что постановление N 1595 является нормативным правовым актом, принятым главой местной администрации - главой администрации города Тулы.

В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Названный Закон, по существу, установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 9 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.03.2009 N 14906/08, от 19.07.2005 N 3926/05).

При этом, необходимо отметить, что положения статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 1 части 1 статьи 150 и частью 5 статьи 195 Кодекса - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования - предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 N 182-О).

При таких обстоятельствах обжалуемый судебный акт подлежит отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тульской области.

При новом рассмотрении дела суду следует установить все имеющие значение для данного конкретного дела обстоятельства, дать им надлежащую правовую оценку, соответствующую положениям действующего законодательства, рассмотреть спор с учетом правовой природы оспариваемого постановления, выяснить, в пределах ли полномочий главы администрации принят акт, имеются ли нарушения порядка его принятия, соответствуют ли положения оспоренного постановления нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, каким образом и в какой мере оспариваемый акт нарушает права и охраняемые законом интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное и руководствуясь пунктом пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Тульской области от 25.07.2012 по делу N А68-2720/11 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тульской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В. Ключникова С.И. Смолко