О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации (С.А. Кажлаев, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2004 г.)

О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации

Вступление России в Совет Европы, ратификация Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, признание Российской Федерацией "...ipso facto, и без специального соглашения юрисдикции Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов..."*(1) интегрировало российскую правовую систему в единое общеевропейское пространство. Это стимулировало дискуссию отечественных ученых и практиков о роли судебной власти в правовом государстве и по вопросу о судебном нормотворчестве как об одном из источников права, так как функция суда в правовом государстве сводится не только к отправлению правосудия, но и к участию в нормотворческой деятельности.

Как отмечал еще в начале прошлого века ученый-правовед Б.А. Кистяковский, законодательная деятельность органов народного представительства не может устранить значения суда для осуществления господства права в государстве. Являясь хранителем действующего права, суд обеспечивает его устойчивость и постоянство; применяя право, он продолжает быть отчасти и созидателем нового права*(2).

Закон часто не в состоянии ответить на все вопросы даже при самом тщательном, добросовестном и правильном его применении.

По мнению Г. Еллинека, "...только путем судебного выяснения правовая норма может быть развита полностью и познана во всем ее значении. Судья, таким образом, является самостоятельным фактором в развитии права"*(3).

При исследовании формирования судебного нормотворчества несомненный интерес представляет изучение судебной практики Европейского Суда по правам человека, особенно в свете неоднозначности подхода к этому вопросу исследователей романо-германского и англо-американского права. Судебная практика Европейского Суда по правам человека свидетельствует о конвергенции романо-германской и англо-американской систем права в современном мире. Практика Суда ведет к образованию общеправового пространства между континентальной и англосаксонской системами права, что обусловливается увеличением количества общих черт, принципиальных установок, что, в свою очередь, ведет к сходству понятий правовых норм между правовыми системами.

В качестве одного из примеров, подтверждающих наметившуюся тенденцию, можно привести дело "Крюслен (Kruslin) против Франции" от 24 апреля 1990 г. о предполагаемом нарушении ст. 8 Конвенции. В своем решении по этому делу Европейский Суд по правам человека, ссылаясь на свои ранее принятые решения, сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой понятие "закон" в выражении "предусмотрено законом" (п. 2 ст. 8 Конвенции) включает как писаное, так и неписаное право. Обосновывая данный вывод, Европейский Суд по правам человека указал, что, может быть, было бы неправильным преувеличивать различия между странами общего и континентального права. Статутное право значимо и в странах общего права. И наоборот, судебная практика традиционно играет столь существенную роль в континентальных странах, что целые направления позитивного права в значительной степени являются ее результатом. Если бы Суд не принимал во внимание судебную практику, то тем самым он подорвал бы правовую систему континентальных государств почти в такой же степени, в какой решение по делу "Санди таймс" от 26 апреля 1979 г. "потрясло бы до основания" правовую систему Великобритании, если бы Суд исключил общее право из понятия "закон в смысле Конвенции". В сфере действия писаного права "законом" является действующий правовой акт, как он истолкован компетентными судебными органами в свете новых практических обстоятельств*(4).

Что же касается российского права, то с формально-юридической точки зрения в нем, по нашему мнению, к источникам права можно отнести только решения органа судебного конституционного контроля, а не всю судебную практику. При этом институт судебного конституционного нормоконтроля имеет свои особенности и рассматривается в теории конституционного права как особая форма нормотворчества.

Осуществляя контроль за соответствием Конституции правовых актов, издаваемых другими ветвями власти, Конституционный Суд Российской Федерации вносит значительный вклад в развитие нормотворческого процесса. Признание конкретных положений нормативных актов не соответствующими Конституции является особым видом судебной деятельности. При этом акты конституционного нормоконтроля, принимаемые Конституционным Судом, обладают общенормативным значением.

Если сравнивать процедуру конституционного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации, с деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, то отличительными ее чертами являются, во-первых, то, что конституционный контроль, проводимый Конституционным Судом, заключается в выявлении соответствия или несоответствия правовой нормы положениям Конституции, а не в применении правовой нормы к конкретным обстоятельствам судебного дела, рассматриваемого судами общей юрисдикции или арбитражными судами. Являясь по своей природе единственными судебными актами, которые лишают противоречащие Конституции нормы юридической силы, они имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и решения нормотворческого органа, что не присуще правоприменительным актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Во-вторых, судебные акты Конституционного Суда имеют по своей сущности общенормативное значение. Это связано с технической стороной этих документов, которые по своей форме и содержанию отличаются от судебных актов правоприменительных органов; им присущи признаки абстрактности и обобщенности, позволяющие делать из них выводы для действия в аналогичной ситуации. Юридическая сила судебных актов Конституционного Суда выше, в сравнении с актами судов общей и арбитражной юрисдикции. Это следует из обязанности судов общей и арбитражной юрисдикции руководствоваться принятыми Конституционным Судом решениями, в связи с запросами вышеназванных судов в Конституционный Суд по поводу проверок на конституционность актов, примененных или подлежащих применению в ходе рассматриваемых судами дел. Акты правоприменительных органов судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой, как акты Конституционного Суда. Они не носят обязательного характера для других судов и могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Не предусмотрено также их обязательного официального опубликования.

Разграничение в компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции, в сравнительном аспекте, обусловлено различиями юридических последствий решений этих судов.

Так, например, в своем постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации"*(5) Конституционный Суд обозначил следующую позицию, которая определяет, что утрата законом юридической силы, как следует из статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее статей 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", возможна лишь в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, то есть недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Касательно же решения суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, то оно по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства.

Анализ сущностного содержания судебных актов Конституционного Суда позволяет выделить характерные признаки, не присущие также правоприменительным актам вышеупомянутых судов.

Большинство актов конституционного органа носят нормативный характер в силу своего статуса. Они принимаются в строго установленном порядке, приближаясь к законодательным текстам, но имеют свои особенности в формулировании правовых положений. Они окончательны, действуют непосредственно, не подлежат обжалованию; их недопустимо преодолевать повторным принятием акта, признанного неконституционным; они влекут утрату юридической силы нормативно-правовых актов с момента провозглашения; подлежат опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти, наравне с актами законодательных и исполнительных органов; имеют общенормативное значение; распространяются на неограниченный круг лиц, при этом государство обеспечивает обязательность исполнения их решений.

Сами акты конституционного контроля представляют собой самостоятельный источник права, обладающий значительной юридической силой, в такой степени, что решения Конституционного Суда не могут быть отменены или изменены в порядке обычной законодательной процедуры. Отход же от ранее принятых решений, в случае необходимости, происходит в порядке ст. 73 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(6), при передаче дела палатой Конституционного Суда на рассмотрение в пленарное заседание либо в распространении или в нераспространении правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом в своих ранних решениях, на новое дело.

Решение о соответствии или несоответствии той или иной нормы конституционному положению имеет самостоятельное нормативное значение, создающее по существу норму права, которая может быть в дальнейшем применена Конституционным Судом вне связи с обстоятельствами дела, по которому решение было принято, и распространено на новое дело, в случае его аналогичности. При этом Суд создает норму, которая может являться связующей для законодателя в его будущих действиях при разработке законодательного акта либо аннулирующей действующий законодательный акт. Другими словами, эту норму можно охарактеризовать, по нашему мнению, как правовую позицию.

Отсутствие единства мнений в понимании сущности правовой позиции Конституционного Суда России вызвало дискуссии по этому вопросу в отечественной юриспруденции.

Как нам видится, правовая позиция по своей сути представляет собой конституционно-правовые, процессуально-правовые нормы, принципы общего характера, сформулированные судьями в ходе конституционного судопроизводства, использующими судебное правосознание в формировании правовой позиции, соответствующей Конституции. Выступая в личном качестве, судьи принимают решения, исключающие постороннее воздействие на свободу их волеизъявления и выражающие правовую позицию, соответствующую Конституции Российской Федерации.

Решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации формируют конституционное судебное право, являющееся составной частью конституционного права в виде его подотрасли.

Можно предположить, что среди источников и форм права правовые позиции Конституционного Суда занимают самостоятельное место, имея при этом по своей сущности двойственную природу и проявляя себя и как источник, и как форма права. Их не следует отождествлять, они взаимозависимы и взаимодополняемы. Отождествление же рассматриваемых терминов скорее свойственно, по нашему мнению, юридическому позитивизму, уравнивающему право и закон.

Правовые позиции приобретают характер источника права, при этом становясь основой для будущего правового регулирования, служа ориентиром для правотворческих и правоприменительных органов.

Правовые позиции облекаются в форму права вследствие признания со стороны государства их общеобязательности и использования государственного принуждения для их исполнения.

По нашему мнению, несомненный интерес представляет точка зрения ряда ученых-конституционалистов, которые на основе детального исследования решений Конституционного Суда предлагают систематизировать его правовые позиции в иерархическом порядке. Такая систематизация несомненно способствовала бы развитию правовых норм, принципов, а также базовых институтов конституционного права, регулирующих основы организации государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах по вопросам конституционного статуса личности, федеративного устройства Российской Федерации, системы судебной власти в Российской Федерации, институтов местного самоуправления, а также по другим важным вопросам конституционного права.

В плане систематизации правовых позиций, на наш взгляд, представляет несомненный интерес точка зрения профессора Г.А. Гаджиева. Суть ее заключается в том, что выявляемые Конституционным Судом в процессе осуществления конституционного судопроизводства общие принципы права представляют собой правовые позиции, которые получают воплощение в конституционных принципах права, преломляясь в отраслевые принципы и нормы. При этом, на вершине иерархической системы, по мнению профессора Г.А. Гаджиева, следует поместить правовые позиции, формулирующие и обосновывающие конституционные принципы, не имеющие текстуального выражения в Конституции Российской Федерации*(7), но дополняющие или раскрывающие дух и букву Конституции страны и могущие носить доктринальный характер.

Разделяя точку зрения Г.А. Гаджиева, хотелось бы подчеркнуть, что его мнение находит свое подтверждение как в высказываниях ученых, так и в практике судов, в том числе зарубежных.

Так, в ряде своих решений Федеральный конституционный суд Германии высказал позицию, определяющую, что конституционное право не ограничено текстом Основного закона, а включает также "некоторые общие принципы, которые законодатель не конкретизировал в позитивной норме"*(8).

По мнению обер-прокурора Правительствующего Сената, приват-доцента И.М. Тютрюмова, незаслуженно забытого современными исследователями, при создании нормы "...суд должен принять во внимание общие начала, общие принципы, лежащие в основе законодательства, создать именно норму: основываясь на общих началах науки права и судебной практики, а также и на образцах западноевропейского законодательства"*(9).

Неписаные принципы права могут быть закреплены как в Конституции, так и в других актах законодательства и занимать при этом ведущее место в системе законодательства. Их можно представить в виде каркаса, объединяющего нормы права; они пронизывают своим духом всю систему права, цементируя отраслевые принципы с общими принципами права.

Такое применение неписаных правовых принципов в судебном нормотворчестве, на наш взгляд, играет роль ориентира при формировании права, определяя и направляя его развитие. В конечном итоге такие принципы являются наиболее эффективным ускорителем процесса эволюции правовой системы в целом.

Анализ и обработка правовых позиций Конституционного Суда, с выделением и построением в единую, упорядоченную, внутренне согласованную и непротиворечивую научно обоснованную систему, являются необходимым условием эффективности нормотворческой деятельности как самого суда, так и деятельности законодательных и правоприменительных органов в целом. То есть иерархичность системы правовых позиций будет являться, по нашему мнению, определяющим началом для нормотворчества Конституционного Суда. Важнейшей же стороной единой, внутренне согласованной системы правовых позиций Конституционного Суда является ее структура. Для этой структуры присущи упорядоченность, устойчивое единство и целостность элементов и их соотношения между собой и с другими элементами права.

Помимо иерархичности системы правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации определяющим началом для нормотворчества также является устойчивость судебной практики. При этом следует отметить, что устойчивость судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации может обеспечивать такой свойственный правовой норме признак, как возможность неоднократного применения правовых позиций Конституционного Суда.

С точки зрения профессора Иннсбрукского университета Ф. Эрмакора, "устойчивость судебной практики конституционного суда выходит за пределы тех конкретных случаев, по которым выносятся решения, и обычно правовым путем она приобретает всеобщий характер. И если это верно, тогда устойчивую судебную практику конституционного суда можно причислить к позитивному праву"*(10).

Устойчивость судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации является одним из условий правосудия, которое соответствует требованиям правовой стабильности и предсказуемости решений самого Суда в части стабильности выраженных в них правовых позиций, в верховенстве права и эффективной защиты прав и свобод человека.

Оценка общего значения института конституционного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации в современном обществе, на наш взгляд, позволяет предположить, что правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда, являются гибким инструментом для приспособления правовых позиций к меняющейся действительности.

При этом обязательно следует учитывать, что эти позиции Конституционного Суда могут быть изменены, уточнены и дополнены в конституционном судопроизводстве самим Судом.

В своих решениях Конституционный Суд развивает конституционно-правовые доктрины. Судебные доктрины Конституционного Суда заключаются в выявлении однотипных правовых позиций, в их формировании, обобщении и систематизации. Это чрезвычайно важно как для законодателя и правоприменителя, так и для самих доктрин Конституционного Суда.

Схожая ситуация в плане "составления, классификации и опубликования" конституционных доктрин Суда прослеживается в Органическом законе Испании о Конституционном Суде (ст. 99.2 Органического закона от 3 октября 1979 г. N 2/1979 "О Конституционном Суде")*(11).

Несомненный интерес, с нашей точки зрения, представляют также новации Конституционного Суда Российской Федерации в решении вопроса о допустимости письменного производства, направленные, в конечном итоге, на модернизацию отечественного конституционного судопроизводства.

Существующий Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" закрепляет принцип устного судебного разбирательства, предусматривая заслушивание в ходе рассмотрения дел объяснений сторон, показаний экспертов и свидетелей, оглашение имеющихся документов (ст. 32)*(12). О письменном производстве в этом законе не упоминается.

В то же время, по нашему глубокому убеждению, назрела насущная потребность во включении письменного производства в процесс осуществления конституционного судопроизводства Конституционным Судом Российской Федерации. Дело в том, что количество обращений в Суд увеличивается из года в год, причем предметы этих обращений часто повторяются. Возникает парадоксальная ситуация, когда на стадии принятия обращения к производству оспариваются нормативные положения, аналогичные тем, по которым уже выносились решения Конституционного Суда Российской Федерации, а ведь последние по существующему положению сохраняют свою силу.

Мы полностью разделяем точку зрения разработчиков предлагаемой новации, что в таких случаях, с применением принципа письменного производства, отпала бы сама необходимость в обязательном использовании устного производства и принятии решения в публичном заседании в форме итогового решения, предусмотренного ст. 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Можно предположить, что фактически, по своей сути, предлагаемая новация направлена на легализацию сложившейся практики Суда в принятии определений, получивших наименование "определений с положительным (позитивным) содержанием", и придание им соответствующих юридических свойств, сближающих их с постановлениями, являющимися разновидностью итоговых решений, но в то же время отличающихся от иных определений Конституционного Суда, имеющих процессуально-правовой характер. К последним же можно отнести определения, принимаемые при отказе в принятии обращений к рассмотрению, в силу признания их не подведомственными либо недопустимыми, и формирующиеся из процессуальных норм, в соответствии со ст. 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

В качестве примера, иллюстрирующего практику принятия определений с позитивным содержанием, можно привести Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года N 92-0*(13). В этом случае Конституционный Суд Российской Федерации, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им не соответствующими Конституции Российской Федерации, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации и, как таковые, не могут иметь юридической силы.

Анализ мировой практики конституционного правосудия позволяет сделать вывод о том, что письменное производство - довольно типичное явление, обычно дополняющее принцип устного разбирательства.

Так, например, Конституционный Суд Австрии без устного разбирательства может вынести решение об отклонении жалобы, вследствие того, что гарантированное конституционное право по существу не было нарушено. Аналогично он может поступить при разрешении жалоб, касающихся правовых споров, в которых сущность правового спора уже достаточно выяснена, благодаря прежней судебной практике (§ 19 Закона о Конституционном Суде Австрии)*(14). А Федеральный конституционный суд Германии может вынести свое окончательное решение в случае явно выраженного всеми участниками процесса отказа от устного разбирательства (§ 25 Закона о Федеральном конституционном суде Германии)*(15).

Возвращаясь к отечественной практике конституционного судопроизводства, можно отметить, что определения с положительным содержанием принимаются на пленарном заседании Конституционного Суда Российской Федерации, на котором решается вопрос о принятии обращений к производству. Причем такие заседания Суда не носят публичного характера.

Следует также подчеркнуть, что предлагаемая новация применения письменного производства никоим образом не направлена на умаление принципа устного разбирательства, закрепленного в ст. 32 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и являющегося одним из основных принципов конституционного судопроизводства. В то же время, и при существующем положении, в целях дополнительного обеспечения процессуальных прав сторон, по нашему мнению, можно было бы предусмотреть возможность применения письменного производства для уточнения, дополнительного обоснования, при необходимости, позиций сторон, представления дополнительных материалов, получения заключения экспертов и т.д.

Как мы видим, использование принципа письменного производства в практике судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации, может носить в целом позитивный характер и способствовать, в том числе, развитию его нормотворчества.

Легализация же письменного производства в практике судопроизводства Конституционного Суда Российской Федерации, очевидно, потребует внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" и соответственно дополнения Регламента Конституционного Суда Российской Федерации положениями о процедуре письменного производства.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что судебное нормотворчество, осуществляемое Конституционным Судом Российской Федерации, не носит абсолютного характера, оно ограничено конституционным принципом разделения властей. Являясь, прежде всего, хранителем действующего права, Конституционный Суд Российской Федерации обеспечивает его устойчивость и постоянство, но, применяя право, Суд продолжает быть отчасти и созидателем нового права, служа основой в становлении современного демократического правового государства.

С.А. Кажлаев,

главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда РФ.

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

*(2) См.: Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 374.

*(3) Цит. по: Кистяковский Б.А. Указ. соч. С. 446.

*(4) См.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 670-671.

*(5) См.: СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

*(6) См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

*(7) "Конституция и законодательство". По материалам международной научно-практической конференции. Москва, 29 октября 2003 г. С. 44.

*(8) Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1996. С. 110.

*(9) Тютрюмов И.М. Гражданское право. Юрьев, 1922. С. 35.

*(10) Цит. по: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. С. 155.

*(11) См.: Leyes Politicas Del Estado. Editorial Civitas, S. A. Madrid, 1989. Р. 135.

*(12) См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

*(13) См.: СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

*(14) См.: Австрийская республика. Конституции и законодательные акты. М., 1985. С. 348.

*(15) См.: Закон о Федеральном конституционном суде. Бонн: Интернационалес, 1996.