Гражданско-правовые проблемы административной реформы и статус федерального органа исполнительной власти (К.А. Карнаух, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

Гражданско-правовые проблемы административной реформы и статус федерального органа исполнительной власти

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(1) (в ред. от 20 мая 2004 г.) стал весьма значимым этапом проводимой в нашей стране административной реформы. Кардинально изменена система и структура федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем "упразднены" одни федеральные органы исполнительной власти и "образованы" другие, "преобразованы" третьи, "придан статус службы" четвертым. "Передаются функции" от одних органов к другим, проводятся ликвидационные процедуры.

Вместе с тем, как справедливо отмечает Ю.В. Щербакова, в настоящее время любое положение о федеральном министерстве содержит норму, согласно которой министерство является одновременно федеральным органом исполнительной власти (далее - ФОИВ) и юридическим лицом*(2). В таком случае некоторые из вышеупомянутых терминов Указа N 314 не совсем понятны с точки зрения цивилистики. В частности, означает ли "упразднение" ликвидацию соответствующего органа как юридического лица, что, в свою очередь, в соответствии со ст. 61 ГК РФ "влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам".

При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида происходит только изменение организационно-правовой формы, а к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом. Между тем с позиции гражданского права вряд ли можно говорить о том, что происходит изменение организационно-правовой формы какого-либо из перечисленных в Указе N 314 федеральных органов исполнительной власти, так как с точки зрения цивилистики все они были и остаются бюджетными учреждениями.

До сих пор ни в науке гражданского права, ни в нормотворческой деятельности не выработано единых подходов к гражданско-правовому положению федеральных органов исполнительной власти. А ведь отсутствие теоретической основы порождает огромные проблемы на практике. В частности, не решены вопросы:

- должен ли ФОИВ все-таки иметь статус юридического лица;

- нужны ли учредительные документы (устав - в точном соответствии со ст. 52 ГК РФ) помимо Положения о ФОИВ;

- каковы особенности правовой природы федерального органа исполнительной власти, которые могут повлиять на определение особенностей его гражданско-правового положения (создания, реорганизации, ликвидации, дееспособности, деликтоспособности и т.д.);

- могут ли в состав ФОИВ как юридического лица входить другие юридические лица (например, если в состав Минобороны России входят главные управления, и некоторые из них являются юридическими лицами);

- каковы должны быть особенности создания, реорганизации, ликвидации ФОИВ как юридического лица (что необходимо учитывать в ходе административной реформы). Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 308*(3) "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации" ФПС России была "упразднена", но учитывая, что содержание этого понятия с гражданско-правовой точки зрения неясно, а из смысла Указа N 308 следовало, что под упразднением, скорее всего, подразумевалось присоединение ФПС России к ФСБ России, фактически была осуществлена именно процедура реорганизации путем присоединения, благодаря чему удалось сохранить значительную часть кадров и избежать досрочного прекращения многочисленных договорных обязательств.

Следует отметить, что в последнее время гражданская правосубъектность органов власти все чаще оказывается в центре внимания ученых.

Анализируя в упомянутой ранее работе особенности правового регулирования деятельности ФОИВ, Ю.В. Щербакова выявляет целый ряд коллизий. По ее мнению:

- федеральные министерства не могут быть зарегистрированы в качестве юридических лиц, так как порядок их государственной регистрации в качестве таковых не определен;

- деятельность федеральных министерств регулируется соответствующими положениями, утверждаемыми постановлениями Правительства или указами Президента России и поэтому к ним не применима ст. 52 ГК РФ, устанавливающая обязательные требования к учредительным документам юридического лица*(4), а гражданская правоспособность министерства как юридического лица нигде не определена;

- федеральный министр не может выступать в качестве органа министерства как юридического лица, поскольку члены Правительства России не вправе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (в силу ст. 11 Федерального закона "О Правительстве Российской Федерации". Кроме того, в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ физическое лицо может быть лишено права осуществлять управление юридическим лицом (дисквалификация), что не применимо в отношении федеральных министров, ибо они могут быть освобождены от занимаемой должности только Президентом России. - Примеч. авт.);

- к федеральным министерствам не могут быть применены и положения ст. 55 ГК РФ о представительствах и филиалах юридических лиц, поскольку министерства, считает Ю.В. Щербакова, не могут создавать указанные виды обособленных подразделений;

- для министерств не подходит установленный Гражданским кодексом порядок реорганизации юридических лиц, равно как и нормы о ликвидации юридических лиц, "так как министерство может быть упразднено, но не ликвидировано".

На основании изложенного Ю.В. Щербакова приходит к выводу: "При любой попытке урегулировать статус министерства как юридического лица гражданско-правовыми нормами, становится ясно, что публично-правовая сущность федеральных министерств противоречит всем требованиям, предъявляемым к юридическим лицам Гражданским кодексом". Более того, по ее мнению, выявленные противоречия не могут быть устранены даже путем внесения соответствующих изменений и дополнений в гражданское и иное законодательство, ведь "попытка регулировать самостоятельное участие в хозяйственном обороте федеральных министерств, выступающих в качестве юридических лиц, нормами гражданского законодательства, не только противоречит теории права, но и не может быть реализована практически". Окончательный вывод, к которому приходит автор, достаточно категоричен: "Целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статуса юридического лица. По крайней мере до тех пор, пока вопрос о юридическом лице публичного права не обретет теоретической и правовой базы". Юридическими лицами публичного права (публичными юридическими лицами) Ю.В. Щербакова называет субъекты, которые обладают особым правовым статусом и осуществляют в основном управленческие функции, в отличие от частных юридических лиц, являющихся субъектами гражданского права.

Некоторые ученые еще более категоричны и вообще отрицают возможность наделения федеральных органов исполнительной власти статусом юридических лиц. Мотивируют они это тем, что ФОИВ, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью, а лишь своими действиями осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию*(5).

Несколько иной точки зрения придерживается А. Бердашкевич, пытаясь обосновать неправомерность распространения на органы государственной власти прав и обязанностей, обусловленных правовым статусом юридического лица. Но хотя орган исполнительной власти, являясь субъектом публичного права, не может быть юридическим лицом, он может обладать правами юридического лица, что, по мнению А. Бердашкевич вовсе не означает быть юридическим лицом. "Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно-правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно". С точки зрения современной цивилистики позиция А. Бердашкевич выглядит весьма странной. Трудно представить субъекта гражданских правоотношений в виде организации, не являющейся юридическим лицом, а лишь наделенной правами юридического лица.

Более убедительна в этом отношении позиция В.В. Бараненкова, обосновывающего необходимость статуса юридического лица для военных организаций тем, что именно статус юридического лица дает возможность любой организации вступать в гражданские, налоговые, трудовые, гражданско-процессуальные и иные правоотношения*(6).

Безусловно, федеральные органы исполнительной власти являются субъектами публичного права. Но точно так же, как федеральный министр, приобретая в магазине товар для личных нужд, выступает в качестве обычного потребителя (физического лица), федеральный орган, пользуясь необходимым имуществом, используя труд работников, выплачивая им заработную плату и уплачивая с нее налоги, вступает в соответствующие правоотношения в качестве обыкновенной организации. Таким образом, федеральному органу исполнительной власти наряду с публично-правовым необходим и гражданско-правовой статус, т.е. статус юридического лица, со всеми присущими этому институту элементами (организационно-правовой формой, учредительными документами, правовым режимом имущества и т.п.).

Анализ гражданского и бюджетного законодательства, регулирующего на сегодняшний день деятельность федеральных органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод, что вполне приемлемой организационно-правовой формой юридического лица для них является форма государственного бюджетного учреждения.

В соответствии с п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Поэтому целесообразно урегулировать особенности правового положения органов исполнительной власти как учреждений в специальном федеральном законе "Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти" (принятие которого, оправданно полагать, прямо предусмотрено Конституцией РФ*(7)) и изданных в соответствии с ним подзаконных актах. Предметом правового регулирования этого закона могли бы стать:

- понятие и виды органов исполнительной власти, критерии их классификации;

- ограничение правоспособности и дееспособности органов исполнительной власти в различных видах правоотношений (прежде всего в гражданско-правовых);

- специфика правового режима имущества органов исполнительной власти;

- особенности ответственности органов исполнительной власти;

- особенности создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти как учреждений.

К.А. Карнаух,

аспирант Московского пограничного института

ФСБ России

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2004. - 11. - N Ст. 945.

*(2) См.: Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. - 2003. - N 10. - С. 13.

*(3) СЗ РФ. - 2003. - N 12. - Ст. 1101.

*(4) См. также: Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. - 2000. - N 11.

*(5) См., напр.: Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2003. - N 5.

*(6) Бараненков В.В. Некоторые проблемы создания и функционирования юридических лиц - военных организаций / Проблемы создания и функционирования системы юридических лиц федерального органа исполнительной власти: Материалы межведомственной научно-практической конференции / Под ред. И.К. Харичкина. - М.: МВИ ФПС России, 2003. - С. 4, 11.

*(7) В соответствии с п. 1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, определяя общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставил за рамками предмета правового регулирования федеральные органы.