О некоторых аспектах правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов российской федерации (В.Ю. Варламов, К.Д. Гасников, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

О некоторых аспектах правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов российской федерации

Конституциями большинства федеративных стран мира допускается осуществление (в большем или меньшем объеме, но при обязательном условии соблюдения конституционного принципа единства внешней политики государства) внешних отношений субнациональными единицами. Содержатся соответствующие положения и в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Так, п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена, в частности, "координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Аналогичные положения в отношении полномочий республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов содержались ранее в Конституции РФ 1978 г., а также в Федеративном договоре, во исполнение которого Президентом РФ 19 октября 1992 г. было издано распоряжение N 591-рп "О координации международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации". В соответствии с названным распоряжением координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации должны осуществлять МИД и МВЭС России.

Позднее действующая конституционная норма нашла законодательное развитие в специальном законодательном акте - Федеральном законе от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", до принятия которого ее реализация подкреплялась иными нормативными правовыми актами - как законодательными, так и подзаконными.

Так, приказом Министерства иностранных дел РФ от 27 января 1995 г. N 533 было утверждено Временное положение о представительстве Министерства иностранных дел РФ. В соответствии с этим ведомственным нормативным правовым актом к основным задачам представительства относились, в частности, содействие координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и помощь в развитии их торговых, экономических, культурных и иных связей с зарубежными партнерами.

Среди актов, определяющих на федеральном уровне полномочия органов, уполномоченных осуществлять координацию внешних связей субъектов Федерации, особое место занимало Положение о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271. МИД России был наделен полномочиями координировать международную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся за рубежом представителей (представительств) органов исполнительной власти субъектов Федерации, содействовать развитию международных связей субъектов Федерации (эти полномочия сохранились и в новом Положении о МИДе России, утвержденном Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865).

Впоследствии центральное место МИДа в сфере координации международных связей субъектов Федерации было подчеркнуто Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации". За рубежом координирующие полномочия предоставлены государственному органу внешних отношений - Посольству Российской Федерации в соответствующем иностранном государстве*(1).

Реализуя в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ свои полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, Президент РФ 3 июня 1996 г. утвердил Основные положения региональной политики в Российской Федерации*(2).

К целям региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, установленных подразд. 3.3 данного документа, относится в том числе учет интересов субъектов Федерации при разработке концепции внешней политики Российской Федерации. В самой же Концепции внешней политики Российской Федерации*(3), являющейся документом доктринального характера, установлено, что МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Федерации в осуществлении ими международного сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации.

Органам государственной власти приграничных субъектов Федерации следует руководствоваться при установлении своих международных и внешнеэкономических связей также Концепцией приграничного сотрудничества в Российской Федерации*(4).

Таким образом, все вышеперечисленные акты исходят из правомерности - при соблюдении соответствующих условий - осуществления субъектами Федерации своих международных и внешнеэкономических связей.

Право субъектов Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи при условии, что такие связи не затрагивают полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, предусмотренные ст. 71 (п. "к", "л", "м", "н"), и их координация определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, подтверждено также Определением Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О.

Изменения в федеральном законодательстве

Конституционные полномочия субъектов Федерации, включая полномочия по осуществлению своих международных и внешнеэкономических связей, реализуются их органами государственной власти, образуемыми на основании ч. 2 ст. 11 Конституции РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти согласно федеральному закону.

Таким законодательным актом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В подп. "а" п. 7 ст. 18 этого Закона закреплено, что высшее должностное лицо субъекта Федерации представляет субъект Российской Федерации при осуществлении внешнеэкономических связей, наделяя его правом подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Федерации. Однако, по мнению автора, редакция данного положения представляется не вполне удачной.

Во-первых, главе субъекта Федерации безосновательно отказано в праве представлять соответствующий регион в рамках осуществления международных связей при том, что другие должностные лица субъекта Федерации этими полномочиями рассматриваемым Законом не наделяются. Однако возможность осуществления международных связей субъектами Федерации непосредственно вытекает из п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Недопустимость противоречия законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, Конституции РФ, является одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

В связи с этим ущемление конституционных полномочий субъектов Федерации само по себе являлось достаточным основанием для применения в отношении этого Федерального закона Президентом РФ как гарантом Конституции права отлагательного "вето". С учетом высшей юридической силы Конституции РФ, ее прямого действия и применения на всей территории Российской Федерации такое неправомерное ограничение правомочий высшего должностного лица субъекта Федерации на практике реализации не подлежит.

Во-вторых, упомянутый Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ оперирует термином "соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей". Так, согласно ст. 7 Закона соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами. Следовательно, с одной стороны, возможно существование иных форм таких соглашений (например протокол), а с другой - выделение из всех таких форм исключительно договора было, принимая во внимание их равную юридическую силу, лишено смысла.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были внесены изменения и дополнения, также непосредственно затрагивающие вопросы осуществления субъектами Федерации своих международных и внешнеэкономических связей и потому заслуживающие рассмотрения.

Подпунктом 34 п. 2 ст. 26-3 Закона к полномочиям органов субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), было отнесено решение вопросов заключения "внешнеэкономических соглашений субъектов Российской Федерации". В соответствии с абзацем первым п. 7 названной статьи "полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета". Такой подход вызывает возражения.

Во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" субъектами Федерации могут осуществляться связи с соответствующими иностранными партнерами не только в торгово-экономической области, но и в научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях. В связи с этим отсутствовали правовые основания для сужения областей осуществления внешних связей и фактического запрета на заключение российскими регионами соглашений об осуществлении международных связей либо осуществлении данного полномочия за счет субвенций из федерального бюджета.

Во-вторых, как отмечалось, термин "внешнеэкономические соглашения" не согласуется с терминами, используемыми в специальном Федеральном законе. И если вопрос о регистрации соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей, заключенных субъектами Федерации, урегулирован достаточно подробно, то обязательность регистрации внешнеэкономических соглашений формально не установлена.

В целом действующими федеральными нормативными правовыми актами предусмотрена регистрация соглашений об осуществлении не только внешнеэкономических, но и международных связей, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации. Во исполнение ст. 5 Закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ постановлением Правительства РФ от 14 декабря 1999 г. N 1390 такая регистрация наряду с ведением государственного регистра этих соглашений возложена на Министерство юстиции РФ.

24 июля 2000 г. Правительством РФ (постановление N 552) утверждены Правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации. Эта регистрация включает в себя:

а) принятие решения о государственной регистрации или об отказе в ней;

б) присвоение соглашению регистрационного номера Государственной регистрационной палатой при Министерстве юстиции РФ;

в) занесение в государственный реестр соглашений, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации.

Названным постановлением Министерству юстиции РФ были предоставлены полномочия давать разъяснения по применению указанных Правил. Такие разъяснения утверждены приказом Министра юстиции РФ от 22 июня 2001 г. N 185. Этот ведомственный нормативный правовой акт, естественно, зарегистрирован в Минюсте России (N 2768).

По вопросу об организации работы территориальных органов Министерства юстиции РФ с соглашениями об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации, 5 июня 2002 г. был издан приказ Министра юстиции РФ N 149. Данный акт в большей степени имеет внутриведомственное значение.

Правомочия субъектов Федерации в области международных и внешнеэкономических связей не ограничиваются лишь рамками предметов совместного ведения, указанных в Конституции РФ. К их компетенции в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" относится ряд правомочий в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них.

Вместе с тем анализ компетенции Российской Федерации и ее субъектов по вступившему в силу с 1 июля 2004 г. вышеуказанному Закону позволяет сделать вывод, что его положения в определенной мере сузили компетенцию региональных властей в области правового регулирования внешнеторговой деятельности по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ст. 7, 8).

Остановимся на этом подробнее.

Разграничение компетенции основано на отнесении полномочий либо к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, либо к исключительному ведению региональных властей (ст. 7, 8 Закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ).

В сфере совместного ведения находится координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации.

Суть данного правомочия раскрывается в ст. 9 Закона и заключается в том, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Министерство экономического развития и торговли РФ) обязан согласовывать в установленном порядке с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации планы, программы развития внешнеторговой деятельности Российской Федерации, а также конкретные международные договоры, которые затрагивают внешнеэкономические интересы регионов.

Закон закрепляет, что для согласования указанных проектов решений уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Федерации дается месяц с момента их получения. При этом неполучение официального заключения со стороны субъекта Федерации рассматривается как его согласие с направленным на заключение проектом.

Следующим полномочием в рамках совместного ведения является создание страховых и залоговых фондов в области внешней торговли. В ранее действовавшем законодательстве эта деятельность относилась к исключительному ведению субъектов Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности").

В связи с этим субъектам Федерации необходимо согласовывать решение о создании страховых и залоговых фондов с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области внешней торговли.

Дискуссия по данному вопросу возможна только тогда, когда станет ясно, что подразумевал федеральный законодатель под термином "фонд". Это юридическое лицо в соответствующей организационно-правовой форме или просто способ аккумулирования необходимых денежных средств и имущества и направление их на указанные цели, например в виде создания специальных резервных фондов в рамках казны субъекта Федерации.

В зависимости от ответа на указанный вопрос станут более очевидны правомочия субъектов Федерации в данной области.

К исключительным полномочиям субъектов Федерации, перечисленным в ст. 8 Закона, относится право на осуществление внешнеторговой деятельности на своей территории в соответствии с законодательством Российской Федерации путем проведения переговоров и заключения соглашений с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства РФ и органами государственной власти иностранных государств.

Субъекты Федерации являются равноправными участниками гражданского оборота (п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ) и в связи с этим свободно могут вступать в отношения, связанные с оборотом товаров, работ, услуг и иных объектов гражданского права. При этом субъекты Федерации также вправе заключать внешнеторговые соглашения с иностранными физическими и юридическими лицами.

Субъекты Федерации вправе осуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности.

Закрепив данное полномочие за регионами, федеральный законодатель исправил тем самым собственную ошибку, содержавшуюся в Законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". В соответствии с ним оно было отнесено одновременно и к предмету совместного ведения, и к предмету исключительного ведения субъектов Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 7 и п. 3 ч. 1 ст. 8).

По сравнению с ранее действовавшим законодательством в области регулирования внешней торговли из ведения субъектов Федерации неоправданно были исключены следующие полномочия: право на получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъекта Федерации; право на участие в деятельности по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли; право региональных властей предоставлять дополнительные по отношению к федеральным финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории.

Введение режима приграничной торговли и создание свободных экономических зон находится в исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 41, 42 Закона). Однако их внедрение непосредственно затрагивает интересы субъектов Федерации, на территории которых осуществляется.

В связи с этим вызывает сомнение необходимость изъятия данного полномочия из предметов совместного ведения в области внешнеторговой деятельности.

В новом Законе отсутствует положение, которое давало право субъектам Федерации предоставлять дополнительные по отношению к федеральным финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории. Однако это не означает, что теперь региональные власти его лишены.

Указанное правомочие может быть осуществлено путем издания региональными властями нормативного правового акта, которым такие гарантии будут введены.

Данное правомочие субъектов Федерации не является абсолютным и должно основываться на положениях федерального законодательства. Речь в данном случае идет о предоставлении национального режима иностранным лицам.

Национальный режим в данном случае представляет собой совокупность условий осуществления предпринимательской деятельности иностранными лицами на территории Российской Федерации, закрепленных федеральным законодательством. При этом в нем могут быть установлены изъятия ограничительного характера, ухудшающие в определенной мере положение иностранных лиц, занимающихся торговлей на территории России, по сравнению с национальными субъектами.

Как представляется, в этом случае субъект Федерации вправе предоставлять иностранным лицам только такие дополнительные гарантии, которые не выходят за рамки национального режима, действующего в отношении них.

Субъекты Федерации по-прежнему имеют право привлекать иностранные кредиты на цели, связанные с осуществлением внешнеторговой деятельности. Это вытекает из того, что Бюджетный кодекс РФ предоставил им возможность осуществлять государственные заимствования (ст. 90).

* * *

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о необходимости скорейшего совершенствования федерального законодательства по вопросу координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. Это должно происходить в условиях провозглашенной в настоящее время линии на расширение самостоятельности и повышение ответственности регионов, в соответствии не только букве, но и духу Конституции РФ с учетом федеративного характера нашего государства.

В.Ю. Варламов,

юрист,

К.Д. Гасников,

юрист

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г. N 1497 "Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации".

*(2) Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации".

*(3) Российская газета. - 2000. - N 133.

*(4) Утверждена распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р.