Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере недропользования (С.В. Гудков, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере недропользования

В регулировании отношений, складывающихся в сфере природопользования, активно участвуют субъекты Российской Федерации. Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (в ред. от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ) О "недрах" содержит достаточно положений, опираясь на которые региональные органы государственной власти стремятся законодательно закрепить свое право на недропользование.

Закон о недрах отражает специфику регулируемой сферы, что проявляется в объеме правомочий, которыми обладают собственники недр. Таким собственником является государство, однако владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 2 ст.2 Закона). Федеральный законодатель ограничил собственное право собственника недр, разделив его с субъектами Федерации. Положение о совместном распоряжении недрами конкретизируется в ряде статей Закона (за исключением участков недр, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации). В частности, совместно с субъектами определяются региональные перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, выделяются участки недр федерального, регионального и местного значения, устанавливаются перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашения о разделе продукции (ч. 6 ст. 3). Полномочия субъектов Федерации отражены и в других статьях Закона: ч. 7 ст. 4; ч. 3-9, 11, 14 ст. 10-1.

Такое "самоограничение" базируется на конституционном положении - законодательство о недрах находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Вместе с тем вопросы разграничения правомочий в сфере недропользования представляют собой достаточно "тонкий" механизм, где интересы каждого участника отношений должны быть "взвешены" во избежание причинения ущерба приоритетным интересам. Иллюстрацией сказанного может служить норма части 1 ст. 2-1 Закона о недрах: "Для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В этой норме законодатель определил приоритеты - обеспечение государственных потребностей стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр; защита национальных интересов государства; обеспечение международных обязательств России. Все они очевидны, поэтому не вполне логично их обеспечение увязывать с согласием отдельного субъекта Федерации, поскольку решение этих вопросов относится к ведению Российской Федерации. В то же время под видом обеспечения стратегических общегосударственных задач могут скрываться иные интересы. Поэтому, отдавая должное праву субъектов контролировать использование ресурсов недр на своей территории, все же надо признать, что стратегические задачи недропользования должна решать Российская Федерация, при условии наличия нормативно установленных критериев отнесения их к таковым.

Содержание нормативных правовых актов субъектов Федерации о недрах и недропользовании основывается на положениях статьи 4 Закона "О недрах" - "Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования". Хотя в названии статьи использован термин "компетенция", она содержит перечень полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Федерации.

В рассматриваемой сейчас в Госдуме новой редакции Закона предлагается изменить название статьи 4 в части замены "компетенция" на "полномочия". На этом следует остановиться более подробно, поскольку терминологическая определенность является важной составляющей законодательной техники.

Содержание термина "компетенция" было и остается предметом рассмотрения как в теории государства и права, так и в отраслевых дисциплинах.

Данный термин происходит от латинского "competentia" - ведение, способность, принадлежность по праву. В отечественной юридической литературе конца ХIХ - начала ХХ века анализ государства и его учреждений проводился с одновременным исследованием вопросов государственного веления и принуждения как способов осуществления актов государственной власти (Н.М. Коркунов), пределов власти, оснований ее вмешательства (Б.Н. Чичерин). В первые годы советского государства чаще применялось понятие предметов ведения съезда Советов, ЦИК, обсуждались вопросы, подлежащие их разрешению. Кроме Конституции РСФСР 1918 г. оно было использовано, например, в Положении о СНК СССР (1923 г.), в положениях о советах 30-х годов. Постепенно шире применяются понятия "права", "компетенция" (в Конституции СССР 1936 г.), "полномочия" (в Конституции СССР 1977 г.). Эта линия сохраняется и в дальнейшем, хотя бросается в глаза произвольное использование этих понятий без выяснения связи отражаемых ими явлений*(1).

В трактовке компетенции наблюдаются различные подходы, что связано с наличием ряда конкурирующих понятий: компетенция, полномочия, функции, предметы ведения (подведомственность), юрисдикция и др. Определить их соотношение между собой по объему и содержанию достаточно сложно.

Так, Б.М. Лазарев рассматривает компетенцию применительно к органам государственного управления в самом общем виде как систему полномочий этих органов по осуществлению государственной власти, т.е. как систему государственно-властных полномочий. Именно полномочия составляют содержание компетенции государственного органа. При этом под полномочием Б.М. Лазарев понимает обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнить определенные управленческие функции (регулирование, руководство, координация, планирование, контроль и др.) применительно к этим объектам. Сами управленческие функции не являются элементом компетенции, поскольку они, не обладая качеством формальной определенности, не являются юридическими явлениями (некоторые ученые даже советуют не излагать в актах об органах их функции как нечто отличное от их прав и обязанностей). Не включает Б.М. Лазарев в компетенцию и предметы ведения, поскольку считает их внешними управляемыми объектами*(2) (в данном случае он руководствуется общей теорией управления, которая трактует систему управления как совокупность трех компонентов: управляющего субъекта, управляемого объекта и управленческого воздействия первого на второй).

По мнению Ю.А. Тихомирова, в самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода: компетенционных и сопутствующих. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести прежде всего цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенций*(3).

Д.Н. Бахрах, рассматривая правовой статус государственных коллективных субъектов административного права, выделяет в нем три элемента: целевой, структурно-организационный и компетенционный. В целевом элементе обозначаются цели, задачи и функции субъекта; в структурно-организационном - порядок образования, реорганизации и ликвидации субъекта, его структура, подчиненность, подконтрольность, место в системе других подобных субъектов и т.д. Под компетенцией же автор понимает элемент правового статуса коллективных субъектов, который состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения*(4).

Таким образом, понятие компетенции состоит из двух элементов: первый включает права и обязанности (полномочия), связанные с осуществлением публичной власти; второй - подведомственность, правовое закрепление круга предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия государственного органа. Эта точка зрения, по всей видимости, доминирует в отечественной правовой науке. С ней согласны, в частности, А.Б. Венгеров, Л.А. Морозова, В.М. Корельский, О.Е. Кутафин, П.Т. Василенков, В.А. Четвернин, К.Ф. Шеремет.

Надо заметить, что сходное определение понятия "компетенция" давалось в ныне утратившем силу Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В его статье 2 компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации; предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации. Данные определения применялись только для целей упомянутого Закона, но они отражали общетеоретические подходы к понятию компетенции.

Именно такой подход к определению данного понятия и следует считать наиболее адекватным. Включение в это понятие одних лишь государственно-властных полномочий обедняет содержание компетенции. Хотя полномочия, безусловно, являются главным элементом понятия компетенции, определяют его сущность, они существуют не сами по себе, а всегда направлены на какой-либо объект, т.е. на какие-то предметы ведения. Предметы ведения и полномочия находятся в диалектическом единстве. Если предметы ведения отвечают на вопрос, на что направлено государственно-властное воздействие органа, то полномочия - на вопрос, как, какими способами это государственно-властное воздействие осуществляется. Поэтому выделять предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты государственно-властного воздействия из общего понятия компетенции вряд ли целесообразно*(5).

Перечисленные в статье 4 Закона о недрах полномочия отвечают на вопрос, как, какими способами осуществляется властное воздействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на отношения недропользования. Поэтому замена терминов в названии этой статьи вполне обоснована.

Субъекты Федерации (особенно имеющие на своей территории залежи полезных ископаемых) достаточно активно осуществляют государственное регулирование в сфере использования природных ресурсов.

Наиболее интенсивно развивается нормотворческая деятельность по вопросам недропользования в таких субъектах, как Удмуртия, Башкортостан, Татарстан, Коми, Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа.

В республиках Адыгея, Алтай, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Коми, Марий Эл, Якутия, Татарстан и Удмуртия, в Кировская, Курганская, Липецкая, Московская, Читинская, Тюменская областях, в Ханты-Мансийском и Ненецком автономных округах приняты законы "О недрах" ("О недрах и недропользовании"). В ряде субъектов Федерации приняты нормативные акты, устанавливающие порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (Республика Алтай, Марий Эл, Мордовия, Краснодарский, Ставропольский, Хабаровский края, Белгородская область и др.).

В некоторых субъектах, например в Тюмени и Татарстане, приняты законы "О нефти и газе", тогда как на федеральном уровне такой же одноименный закон отсутствует.

Между тем дальнейшее развитие законодательства субъектов Российской Федерации в сфере недропользования будет развиваться в направлении, определяемом федеральным законодательством, которое, в свою очередь, претерпевает значительные изменения концептуального плана.

Большое влияние на эти процессы оказывает Конституционный Суд Российской Федерации, чьи решения формируют правовые позиции, обязательные для федерального законодателя. Существенное значение для республиканского правотворчества данного Суда имеют и решения, поскольку особый статус республик как государств порождал их особый подход к регулированию многих принципиальных положений, касающихся государственного строительства в целом и права собственности на природные ресурсы в частности.

Для понимания сущности взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов важнейшее значение имеет понятие "суверенитет" как концептуально-правовая основа разграничения их правомочий в различных областях государственного управления. Применительно к праву собственности на недра он имеет принципиальное значение, поскольку до принятия Конституции РФ 1993 г. была выстроена целая система правоотношений, базирующихся на признании государственного суверенитета республик, которая на этой основе закрепляла правомочия республик в отношении недр. Основываясь на Федеративном договоре 1992 г., республики в своих учредительных документах закрепили положения о праве собственности на природные ресурсы. Так, согласно Конституции Республики Адыгея в ведении этой республики находилось установление отношений собственности на природные ресурсы, порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды (п. "м" ст. 53). Конституция Республики Башкортостан закрепляла, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории данной республики являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются республиканским законодательством; соглашения с федеральными органами власти Российской Федерации по этим вопросам заключаются на добровольной основе (ст. 10). Конституция республики Ингушетия к собственности относила землю, ее недра, другие природные ресурсы на территории республики, а регулированию республиканским законодательством - земельные отношения (ч. 1 и 3 ст. 10). Конституция Республики Коми содержала положение, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законами этой республики (ч. 2 ст. 13). Аналогичное положение было зафиксировано в Конституции Республики Северная Осетия - Алания (ч. 2 ст. 10), а согласно статье 36 граждане и их объединения вправе были владеть, пользоваться и распоряжаться землей, ее недрами и другими природными ресурсами в соответствии с законом данной республики.

Достаточно длительное время эти положения были действующими, поскольку федеральная власть лояльно относилась к ним и, более того, иногда поощряла такие настроения. Соответственно и судебные органы власти старались не касаться этого вопроса. Лишь 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ принял развернутое и глубоко обоснованное постановление N 10-П "О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(6), в котором дал подробный анализ различным сторонам понимания суверенитета.

Суд отметил, что исходя из смысла статей 3, 4, 5, 67, 79 Конституции РФ суверенитет Российской Федерации представляет собой ее качественный признак как государства, проявляющийся в верховенстве, независимости и самостоятельности государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении.

Суд противопоставил конституционное волеизъявление и волеизъявление в порядке договора, признав приоритет за Конституцией РФ. Комментируя упомянутое постановление, судья Конституционного Суда Б.С. Эбзеев пишет: "При этом Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу федеральной Конституции исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации"*(7).

Конституция РФ является единым учредительным документом, связывающим суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия с конституционно-правовым статусом и полномочиями республик в составе Российской Федерации. Основа такой связи - волеизъявление многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Суд не признал за республиками право и на так называемый ограниченный суверенитет. В обосновании этого вывода лежит тезис о том, что исторически республики не обладали суверенитетом, государственный суверенитет изначально принадлежал только Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства. Поэтому самостоятельно они не могут наделить себя теми свойствами, которые не следуют из Конституции РФ.

Важен следующий вывод Суда. Признание за республиками суверенитета, притом что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Конституция РФ выделяет республики из числа других субъектов Федерации, закрепляя в части 2 ст. 5 понятие "республика (государство)". Однако это "не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера".

Определяя базирующийся на конституционных принципах характер взаимоотношений Федерации и ее субъектов, Суд делает ряд важных выводов, касающихся всех субъектов России. Эти выводы в одинаковой степени определяют пределы возможностей регионального законодателя в регулировании отношений, вытекающих из природы российского федерализма.

Прежде всего, Конституция РФ и федеральные законы обладают верховенством и прямым действием на всей территории страны, не нуждаются в ратификации или подтверждения в иной форме.

Во-вторых, в иерархии правовых актов Конституция РФ занимает доминирующее положение, следовательно, никакие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не могут ей противоречить.

В-третьих, законы и другие правовые акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей.

В-четвертых, Конституция РФ и Федеративный договор не одинаковы по своей юридической силе. Приоритетом обладает Конституция РФ, следовательно, и Федеративный договор действует лишь в части, не противоречащей Конституции. При этом приоритет положений российской Конституции имеет место при определении как статуса субъектов Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов*(8).

Проблема суверенных прав субъектов Федерации на природные ресурсы свойственна не только республикам, хотя иные по статусу субъекты, не акцентируя внимание на вопросах суверенности, тем не менее делали попытки отстаивать свои права, опираясь на опыт республик в этой части. Поэтому постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. важно с позиций выработки правовой позиции по данному вопросу.

В этом постановлении Суд развил ранее сформулированные правовые позиции относительно владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничения государственной собственности, природопользования. Так, в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Суд указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Необходимо, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности.

Рассмотрение данного вопроса было вызвано тем, что частью 1 ст. 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы объявлялись достоянием (собственностью) указанной республики и национальным богатством ее народа.

Суд, обосновывая свой вывод, исходил из основополагающих положений Конституции РФ, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). В соответствии со статьей 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3). Отсюда следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако, делает вывод Суд, это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

С.В. Гудков,

заместитель директора государственного учреждения

"Центр по подготовке и реализации соглашений о

разделе продукции и нормативно-правовому

обеспечению недропользования"

Министерства природных ресурсов Российской Федерации

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. - 2000. - N 10. - С. 22.

*(2) Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972. - С. 101, 102.

*(3) Тихомиров Ю.А. Указ. соч. - С. 24.

*(4) Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: БЕК, 1997. - С. 27, 28.

*(5) См.: Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. - 1965. - N 4. - С. 21.

*(6) СЗ РФ. - 2000. - 25. - N Ст. 2728.

*(7) Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: Государственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод граждан / Под ред. Б.С. Эбзеева. - М.: Юристъ, 2002 - Т. 3. - С. 70.

*(8) См.: Эбзеев Б.С. Указ. соч. - С. 71, 72.