Тезисы о правовой реформе в России (В.Д. Зорькин, "Адвокат", N 10, октябрь 2004 г.)

Тезисы о правовой реформе в России

В прошлом номере журнала мы открыли эту рубрику, в рамках которой планируется развернуть широкую дискуссию по вопросам теории, практики и методологии правовой и судебной реформы. Надеемся, что эта дискуссия поможет приблизить начало разработки государственной программы и новых концепций реформы.

Как и планировалось, в этом номере мы представляем "Тезисы о правовой реформе в России" Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина.

Этот материал был опубликован в журнале "Законодательство и экономика" (2004. N 2) в рамках совместного проекта редакции и лаборатории конституционной экономики и судебно-правовой реформы Института экономических проблем переходного периода.

1. В отличие от судебной реформы, правовая реформа еще никогда не провозглашалась в российской истории. Наше время - вполне подходящий момент для ее начала.

Вообще-то строгого и общепринятого научно-юридического понятия правовой реформы нет. Хотя попыток дать такое определение было немало. Прежде всего - в сугубо экономическом русле - как трансформации правовой системы стран административно-командной экономики в правовые системы, соответствующие экономике рыночного типа. Не вступая в полемику с этими определениями и ориентируясь в первую очередь на конкретные реалии России, попробую объяснить, какое содержание в эти слова вкладываю я сам. Причем в данном случае не как Председатель Конституционного Суда, а как ученый и человек.

Если говорить кратко и образно, для меня правовая реформа - это создание системных предпосылок, для того чтобы Россия наконец "взяла правовой барьер", т.е. полностью состоялась как правовое и одновременно справедливое государство.

Правовое государство - наша безусловная цель, к которой мы в последние годы несомненно очень серьезно продвинулись. Но сказать, что мы этой цели уже полностью достигли, увы, ни один ответственный и вменяемый гражданин не может.

Однако правовое государство невозможно без правового и справедливого общества. Здесь, как ни в какой другой сфере нашей жизни, государство таково, каково общество. А российское общество, опять-таки, правовым пока назвать нельзя. И движутся они - и государство, и общество - к полноценному правовому состоянию слишком медленно.

Я не оспариваю тех огромных результатов, которые достигнуты в правовой сфере в постсоветскую эпоху. Но одновременно вижу, насколько эти результаты все еще далеки от правового идеала. Вижу и то, насколько это обстоятельство тормозит реальное развитие России, какие создает риски и угрозы. Скажу больше: на мой взгляд, если не форсировать в стране правовую реформу, то и все остальные реформы, прежде всего создание правовой, конституционной экономики, с очень большой долей вероятности начнут буксовать. И очень скоро.

Ход реформ за прошедшие 10 лет после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года говорит о том, что мы сможем преодолеть отставание от ведущих стран мира, только используя право как серьезный ресурс развития России, встраиваясь в общемировые стандарты правового поведения.

Правовую реформу не зря называют детонатором всего реформаторского процесса, включая реформирование экономики.

Рыночная экономика не может быть создана без правовых гарантий стабильности собственности и предсказуемости предпринимательской активности, с одной стороны, и эффективного разумного правового регулирования экономических процессов - с другой.

Правовая реформа должна рассматриваться как составная часть всего реформаторского процесса в стране, поскольку она имеет важное значение для стимулирования и легализации всестороннего развития, для поддержания равновесия в государстве и обществе. Она является инструментом проведения необходимых реформ и примирения противоборствующих сторон, обновления и поддержания экономики и развития гражданского общества.

Недооценка правовых ценностей, и в первую очередь конституционных, может завести в тупик и существенно замедлить самые прогрессивные реформаторские процессы.

По сути дела, в истории России государство никогда не выдвигало концепции или программы правовой реформы. Все, что делалось в разные исторические периоды, сводилось в основном к судебной реформе, которая хотя и является сердцевиной реформы правовой, но не охватывает ее сторон, связанных с регулированием социальной, экологической и политической жизни.

Тем не менее тщательный сравнительный анализ российской судебной реформы XIX века, а также современных судебных и правовых реформ в странах с развивающейся правовой системой крайне важен. Следует признать, что Россия имеет отсталую правовую систему, и предпринять решительные шаги по проведению правовой реформы.

2. Три основные задачи и направления правовой реформы.

Я бы выделил три основные задачи и одновременно направления правовой реформы. Они, на мой взгляд, таковы:

правовая трансформация российского общества;

трансформация и стабилизация системы права;

реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения, гарантирующей доступ граждан к правосудию и обеспечению своих прав и свобод.

Подчеркну, что это именно триединая, системная задача, которую по всем направлениям надо решать комплексно и одновременно. И это - что я осознаю вполне трезво - скорее не задача, а проблема, для решения которой нигде и ни у кого в мире нет готовых рецептов. Причем проблема эта крайне сложная. И не на одно десятилетие. Но я убежден, что если мы ее решить не сумеем, то большого будущего в XXI столетии у России просто не будет.

Любая правовая система - это не только свод законодательных актов и инструментов их реализации. Это не только механизм, но одновременно и организм. Механизм - поскольку он максимально обезличен, дистанцирован от случайных влияний любых индивидуальных человеческих интересов. Организм - поскольку создан для общества и направлен на членов этого общества, взаимодействует с ними по принципу прямых и обратных связей.

Право никогда не возникало на пустом месте: оно - в конечном счете очень сложным и иногда мучительным путем, по-разному и вовсе не в одночасье - оформляло те или иные общественные представления о должном и справедливом. А представления эти совсем не универсальны, в разные эпохи и в различных культурах они существенно изменялись (пример - так называемое "естественное право"). Именно поэтому система англо-саксонского права так сильно отличается от континентальных европейских систем, да и между британским и американским правом отличия весьма существенны. Именно поэтому в одной лишь Европе - в рамках так называемой континентальной системы права - сосуществуют десятки весьма различных правовых систем.

По сути, большинство крупнейших исторических трансформаций правовых систем везде проходили под девизом приближения права к социальной этической норме, к массовым представлениям о справедливом и должном. И до тех пор, пока не обеспечена достаточно плотная взаимная "подгонка", сближение между правовой системой и массовыми представлениями о справедливом и должном, правовое общество и правовое государство остаются проблемой. Это движение общества (и государства) к сближению действующей правовой системы с "естественным правом" и справедливостью, я и называю правовой трансформацией российского общества.

3. Соотношение между правовой и судебной реформами.

Правовая реформа включает в себя судебную реформу, вопросы системы и содержания законодательства, юридического образования, правосознания населения и корпоративного самосознания юридического сообщества.

Вопросы развития судебной реформы сформулированы в Концепции судебной реформы, принятой Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 года. Этот документ сохраняет свою юридическую силу и значение. Последовательное осуществление принципа разделения властей, предусмотренного Конституцией Российской Федерации, неотделимо от соблюдения принципа независимости суда. Относительно все еще недостаточного финансирования судов следует подчеркнуть, что экономические издержки, вызванные недостатками в функционировании судебной системы, особенно судов общей юрисдикции и арбитражных судов, во многие сотни раз выше экономических издержек государства и общества по прямому финансированию судебной системы. Укрепление материальной базы судов значительно повысит эффективность их работы.

Судебная реформа ограничивается реформой судов, прокуратуры, адвокатуры, следствия, исполнительного производства. Учитывая особенности исторического развития России, можно утверждать, что без широкомасштабной правовой реформы трудно провести и успешную судебную реформу. Право еще не стало общепринятой ценностью даже для многих представителей власти, зачастую считающих интересы государства и государственной собственности превалирующими над интересами граждан и организаций иных форм собственности. Нужно поставить в качестве актуальной задачи 2004-2008 гг. развертывание масштабной правовой реформы сроком до 2020 года.

Официальное объявление и обеспечение правовой реформы - прерогатива исполнительной и законодательной власти. Программу правовой реформы следовало бы принять в форме законодательного акта как государственную программу. Конституционный Суд Российской Федерации готов внести посильный вклад в разработку этой программы и претворение ее в жизнь.

Правовая реформа должна готовиться и проводиться комплексно, с разбивкой на этапы, определяемые политическими циклами и экономическими возможностями, а также развитием административной реформы.

Следует подчеркнуть, что правовая реформа должна решать в первую очередь вопросы экономического развития страны и создания гражданского общества. Официальное провозглашение таких концептуальных принципов правовой реформы, как широкое введение экономических дисциплин в учебные курсы юридических вузов, а также активной адаптации правовых стандартов Европы к российскому законодательству, должно стать столпом правовой реформы на период 2004-2008 гг., тем более что даже без значительных финансовых вложений работа по этим направлениям может дать быструю отдачу и предопределить успех последующего развития правовой реформы.

4. Принятие хороших законов не решает задачи.

К сожалению, принятие хороших законов - это отнюдь не все. И проблема не только в законах, но и в том, как обстоит дело с массовой социальной нормой, с теми самыми представлениями о должном и справедливом. Это вопрос очень непростой для любого общества, а для нынешнего российского - в особенности.

Ведь как формируются подобные представления? Из достаточно древних (нередко архаичных) локальных верований, на которых когда-то формировалось право обычая, из социальных нормативов и правовых установлений, ведущих свое начало от великих религиозных систем, от нормативных установок идеологий.

В Советской России все это сосуществовало вместе и была почти единая правовая система, которая очень разные представления о должном накрывала общим "колпаком" законодательства и правоприменения. Я не случайно подчеркнул - почти единая правовая система. Законодательство союзных республик имело некоторые особенности и отличия (например, республиканское законодательство о семье и браке).

Разнородность описанных "оснований справедливости" и практическая невозможность их соединения в писаном праве как раз и рождает народные выражения наподобие "судить по закону или по совести?". При этом советская идеология не случайно адресовалась к религиозным представлениям о справедливом и должном. Так, Моральный кодекс строителя коммунизма с небольшими нюансами воспроизводил христианские заповеди, и к тем же представлениям о справедливом и должном постоянно адресовалась правовая система.

Идеология была плоха? Да, во многом безусловно плоха. Под видом "непримиримой борьбы с буржуазной идеологией" подавлялись неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина, отвергалась сама идея права как нормы свободы. Человек не мог заниматься тем, чем хотел, не мог ездить туда, куда хотел, не мог стать тем, кем хотел. Такая идеология отвергалась всем существом человека. Это привело к распаду правовой ткани. Такое общество и такое государство оказались неконкурентоспособны в мире и в конце концов рухнули вместе с идеологией. Беда в том, что рухнули они вместе с немалой частью той массовой общей нормативности советского типа, которая удерживала социальную стабильность.

5. Социальная стабильность является важным фактором правовой реформы.

Как живется без социальной стабильности, надо спросить тех, кто прошел через кровавые социально-государственные потрясения. Отвечу как человек и как правовед: лучше любая устойчивая социальная нормативность, чем никакой. Общество и государство "без тормозов" - очень страшное (и, к счастью, очень редкое в истории) явление.

Когда рухнул СССР, "из-под советских глыб" начали выходить те локальные старые нормы должного и справедливого, которые "дремали" в недрах советской системы, включая правовые нормы адатов (причем адатов разных) на Кавказе и общинные нормы справедливости в некоторых русских регионах, включая и криминальные и субкриминальные "нормы", для которых в советском обществе, признаем, существовали немаленькие социальные ниши.

Оговорюсь, что социальная революция (а то, что произошло в России в ходе слома советской системы, - именно социальная революция, к счастью почти бескровная) всегда и везде приводит к очень глубоким потрясениям в сфере массовых социальных норм. Но в странах с давней и прочной правовой традицией эти потрясения, как правило, в основном компенсируются внушаемым сызмальства уважением к писаному праву, к закону.

В России, которая никогда подобным уважением к закону не отличалась, мы в результате указанной революции получили, я бы сказал, лоскутно-дырявое и к тому же взаимно-конфликтное этико-нормативное поле. Здесь есть все - "от безусловной ценности человеческой жизни" до "око за око", от "не укради, не прелюбодействуй, не лжесвидетельствуй..." до "умри ты сегодня, а я завтра", от "возлюби ближнего своего" до воинствующего эгоизма.

Но в любой социально-государственной системе общественный порядок удерживается не писаным законом, а в первую очередь именно этим этико-нормативным полем. И то, насколько это поле (т.е. массовые представления о должном и справедливом) оказалось противоречиво, разорвано, неполно, - превращает правовую трансформацию нашего российского общества в очень сложную проблему.

6. Социальная справедливость и правовая трансформация российского общества.

Возвращаться к уравниловке, разумеется, нельзя. И все же заодно напомню: Россия - не только правовое государство, но и согласно статье 7 Конституции - социальное государство. И практическая реализация этой статьи - подчеркну, статьи Основного Закона, которая относится к разделу об основах конституционного строя и которую мы категорически не имеем права не выполнять, - непростая проблема. Это и проблема права, и проблема справедливости, и проблема экономики.

Простой пример. Как поступить с рабочим, который украл краску с завода и продал, потому что на свою зарплату просто не может содержать семью, у него дети голодные? По закону, оставаясь только в рамках права, - нужно его судить и посадить в тюрьму. А по справедливости?

Что мог сделать этот рабочий? Перейти на другой завод, где больше платят? А если завод в поселке единственный, да и тот дышит на ладан? Может быть, он должен был кормиться с приусадебного участка, т.е. перейти на средневековое существование в натуральном хозяйстве? А если у него нет приусадебного участка или в климате его региона даже картошки в достатке не вырастить? Он мог бы переехать с семьей в другой регион, где есть хорошая работа: А где взять деньги на переезд и новое жилье?

Президент В.В. Путин не случайно назвал борьбу с бедностью приоритетом программы развития России. Это прямо связано с рассматриваемой острейшей проблемой разрыва между справедливостью и законом, которую без ликвидации бедности принципиально не разрешить.

А с точки зрения экономической - как ее разрешать? Изымать ресурсы бюджета на поддержку бедных? Но деньги нужны и на армию, и на промышленность, и на образование, и на многое другое. Увеличивать налоги и бюджет, чтобы на всех хватало? Или, как советуют некоторые левые радикалы, "раскулачить" олигархов? А за счет чего тогда предприниматели будут инвестировать в предприятия и создавать условия для экономического роста и технологического развития страны, которые только и могут обеспечить России достойное место в современном мире, и в том числе решительно победить бедность?

Вопрос о праве и социальной справедливости как главных принципах правовой трансформации российского общества, являющейся необходимым условием его модернизации, технологического и социального прорыва, нового структурирования, новой стратификации общества, - этот вопрос и здесь, в сфере экономики, оказывается проблемой, решать которую недопустимо на основе коммунистической уравниловки ("метод шариковых") или государственно-силового "раскулачивания" олигархов - это все инерционные подходы прошлого. Решать эту проблему придется при помощи сложных и далеко не прямолинейных компромиссов и последовательных приближений.

7. Трансформация и стабилизация системы права.

Конечно, необходимо совершенствовать законодательство. С ним у нас, на мой взгляд, три крупные проблемы.

Первая проблема - качество, современность и последовательность законодательства. Судя по тем обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, у нас еще очень много плохих законов. Причем плохих по-разному.

Некоторые из принимаемых законов, увы, очевидно противоречат и букве, и духу Конституции. Нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять-таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом. Но многие российские законодатели об этих международных конвенциях (в том числе касающихся стандартов в области прав человека, технических стандартов, борьбы с коррупцией и организованной преступностью), видимо, просто не знают либо упорствуют в своих заблуждениях: для одних - "Запад нам не указ!", для других - "народ не тот", "не доросли". И принимают законы, в которые уже заложены будущие правовые коллизии и которые изначально не соответствуют международным правовым стандартам. В итоге мы оказываемся на обочине.

Технологический прорыв возможен только на базе международно-правовых стандартов. Нигилизм в отношении международно-правовых ценностей дорого обходится в решении любого вопроса, будь то проведение приватизации, регулирование рынка ценных бумаг и т.п. У нас же спохватились и приняли более или менее нормальные законы и указы только тогда, когда все потеряли свои сбережения.

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских "групп интересов". И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства.

Недостаточная квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться. Однако и в других парламентах заседают не только профессиональные юристы (хотя обычно их все-таки гораздо больше, чем у нас). Как здесь быть?

Во многих странах этот вопрос уже давно решается на основе принципа открытости (транспарентности): сначала законопроекты тщательно обсуждаются в профессиональном сообществе и (публично!) в обществе в целом, затем следуют дискуссии (вместе с независимыми юристами) во фракциях и профильных комиссиях парламента, и только после этого законопроект выносится на общие парламентские дискуссии.

Только так можно свести к минимуму возможность появления "плохих" законов и риск дальнейших правовых коллизий, которые используют всякие недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы.

Но, еще раз подчеркну, у истоков законодательного процесса должны быть именно высокие профессионалы, которые способны освоить и критически осмыслить весь богатейший российский и международный исторический правовой опыт и творчески применить его к развитию специфической российской правовой системы. Именно специфической: я убежден, что унифицированное мировое право - чистой воды миф, а призывы просто скопировать в России, например, германскую, американскую или французскую правовую систему - от недомыслия.

Вторая проблема - нестабильность законодательства. Конечно, это одно из неизбежных последствий тех "послереволюционных" форсированных реформ, которые проводятся в России. Но и здесь у нас явный перебор. Например, только что принятые кодексы - Налоговый, Уголовный, Уголовно-процессуальный и т.д. - через два-три года изменены чуть ли не наполовину. Причем изменены так, что одни "прорехи" исчезли, но появились другие, не менее опасные. Да к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создает взаимные правовые лакуны или коллизии.

И, в связи с этим, третья проблема - юридические кадры. Тут недостаток и по количеству, и по качеству. Высококвалифицированные юристы - в острейшем дефиците. Юридическая наука как таковая не обеспечена специалистами той квалификации, которая позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. И в том числе поэтому российских студентов-юристов нередко учат не просто плохо, а к тому же еще и праву "позавчерашнего дня".

Однако главное в том, что в подобных условиях праву вообще невозможно эффективно учить! То, что студенту преподают даже на третьем-четвертом курсе, к моменту окончания вуза уже устаревает или оказывается ошибочным, причем нередко в ключевых, базовых вопросах. Очевидно, что в этом случае не поможет даже становящаяся ныне весьма модной на Западе концепция "опережающего юридического образования".

Возвращаясь к проблеме непрерывных (и неоправданных) изменений законодательства, укажу на еще одну опасность. Я недавно об этом писал, говоря о Конституции. Стабильность правовой системы, включая Конституцию как Основной закон, - залог социальной, политической, экономической и в конечном счете государственной устойчивости. И как ни парадоксально это звучит - залог развития.

Обновление законодательства необходимо, но когда законы принимаются непродуманно и наспех, так что сразу после принятия в них обнаруживаются прорехи, которые начинают опять же наспех латать, законодательный процесс обессмысливается, превращаясь в бумажную круговерть. Такими калейдоскопическими изменениями законодательства стираются базовые принципы права - его стабильность и динамизм.

Не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования. Даже чисто психологически - не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние "условия игры".

8. Основа и начало правовой реформы - реформа юридического образования.

Приходится констатировать серьезное отставание российского юридического образования от мировых стандартов, особенно в сфере гражданского и предпринимательского права. Это вызвано не только отсутствием адекватных учебных программ, учебников и подготовленных преподавателей, но и плохим качеством нового законодательства в этих отраслях права.

Трудно представить юриста, которому (независимо от специализации) не пришлось бы столкнуться с вопросами экономики и финансов. Однако в учебных программах юридических вузов изучению этих вопросов уделяется очень мало внимания - только сейчас в нескольких московских вузах начато преподавание спецкурса "Конституционная экономика".

Действующие учебные программы вузов перегружены, поэтому необходимо в ближайшее время решительно обновить стандарты юридического образования, значительно увеличив объем экономических дисциплин. Параллельно следует расширить преподавание правовых дисциплин в экономических вузах. Основы права и экономики, в том числе конституционного права и конституционной экономики, надо ввести в учебные планы школ и технических вузов.

Право постоянно обновляется, и выпускники должны быть готовы к участию в процессе этого обновления. В российских вузах зачастую обучают "праву вчерашнего дня", что делает проблему разрыва между стандартами обучения и требованиями практики еще более острой.

В перспективе (вероятно, не ранее 2010 г.) надо всерьез задуматься о введении единого государственного квалификационного экзамена для судей, прокуроров и следователей, что позволит готовить в равной степени квалифицированных представителей различных юридических профессий.

Одна из главных проблем современной России - явно недостаточная забота об уровне высшего образования и развитии академических исследований. В первую очередь это касается права. Страна отстает от настоятельных требований национальной экономики, нуждающейся в десятках тысяч понимающих экономические проблемы юристов и не в меньшем количестве экономистов, разбирающихся в вопросах правового обеспечения. Острота проблемы, похоже, остается не понятой многими, отсюда и ссылки на уровень юридического и экономического образования в Европе (например, во Франции) как на показатель того, что наши дела не так уж плохи.

Мы не вкладываем средства в серьезное повышение массового знания иностранных языков у юристов и экономистов, в обеспечение взаимного обмена знаниями между ними. Результатом является плохое качество экономического законодательства, проблемы в практике его применения и в конечном счете - отставание в экономическом развитии. Обратите внимание: Китай обошел почти все передовые страны по вложениям в развитие знаний. Думается, с этим в немалой степени связаны его экономические успехи.

Буквально все стремительно развивающиеся страны - Китай, Индия, Южная Корея, идущие по пятам за США, - становятся очень конкурентоспособными. Они инвестируют в образование и профессиональное мастерство, обучая своих граждан "языкам" современной экономики (английскому, программированию и финансам). Даже европейские инвестиции в науку и образование далеко отстают от этих стран.

Если в России сейчас нет денег на инновации в обучении праву и экономике, эти вопросы можно и должно временно решать реструктуризацией учебного процесса.

Мы не можем ждать, пока подрастет первое поколение, в котором студенты-юристы будут иметь хотя бы бытовой запас экономических знаний, а студенты-экономисты будут со школы знакомы с основными правовыми (особенно конституционными) ценностями.

Преодолеть разрыв сейчас можно только интенсивными усилиями по внедрению экономических и конституционных знаний в вузах. Поэтому для России введение в юридических и экономических вузах такого нового учебного курса, как конституционная экономика, становится критически важным. Это может стать пусть и временной, но серьезной мерой к существенному повышению качества обучения.

9. Жесткая и устойчивая система правоприменения.

Хочу напомнить, что судебный вердикт должен быть не только безусловно законным, но и справедливым. А наказание виновного - соразмерным и (об это сейчас почему-то почти не говорят, а зря) неотвратимым. Нужна целостная, понятная людям и внутренне для них не чуждая система правоприменения - от судов всех типов и всех инстанций до структур исполнения судебных решений, в том числе исполнения наказаний. И в создании такой системы есть, опять-таки, серьезные проблемы.

Милиционера или судью с зарплатой намного ниже прожиточного минимума очень трудно удержать от искушения коррупцией. И это - проблема бедности и социальной справедливости. Но милиционера или судью, плохо знающего непрерывно меняющиеся и юридически неряшливые законы, очень трудно заставить их исполнять, т.е. обеспечивать эффективное правоприменение. Я ведь не случайно в самом начале говорил, что правовая реформа - дело системное и что эти проблемы придется решать вместе, комплексно, что называется, "в одном пакете".

Те же проблемы в полной мере касаются не только судей и работников правоохранительных органов, но и чиновников, и предпринимателей, и военных - всех без исключения российских граждан. Речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и "ликбезе". По сути, нам придется создавать широкое современное российское правосознание.

Как его создавать? Готовых рецептов ни у кого нет. В самом грубом приближении могу лишь наметить следующую цепочку: от полноценного современного правосознания юридического сообщества, через правосознание власти всех ветвей - к массовому правосознанию.

Другого способа добиться устойчивого, безусловного, эффективного правоприменения я не знаю. Разговоры о том, что стоит лишь власти взять дубинку покрепче и начать как следует контролировать правоохранительные органы, суды и т.д., массово сажать оборотней в погонах и без оных, и все сразу станет законно и хорошо, - полная ерунда.

Бороться с коррупцией и нарушениями законов в правоохранительной и судебной системе самыми жесткими мерами безусловно необходимо, но, увы, совершенно недостаточно. Правоприменение - сфера очень тонкая и неоднозначная. И в таких сферах, как показала вся человеческая история, у кнута и дубинки диапазон эффективности весьма небольшой. Впрочем, как и у пряника. И единственный способ добиться здесь кардинальных перемен к лучшему - не репрессии, а именно создание широкого социального правосознания.

10. Правосознание власти и правовая реформа.

Юристы знают, что вопрос о правосознании власти задавали уже тысячи лет назад, в "эпоху пирамид", и много раз после этого. Тысячелетия даром не прошли. Ответ на этот вопрос - осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Для государственной устойчивости и целостности необходимо точное соответствие, раз уж мы вспомнили о пирамидах, трех граней пирамиды власти - законодательной, исполнительной и судебной. Нет устойчивой исполнительной власти - общество и государство погружаются в хаос. Нет устойчивого законодательства и осуществления правосудия только судом - и исполнительная власть рискует выродиться, а общество ожидает либо беспредел тоталитаризма, либо беспредел криминализации и государственного распада.

По своей форме действия всех властей должны существовать в виде ступенчатой правовой системы - пирамиды, вершиной которой является конституция и заложенный в ней принцип правового государства (или, что то же самое, принцип господства права). Пирамида государственной власти в ее статике и динамике существует лишь в форме пирамиды права (правовой системы). Государство и право - это не две вещи, положенные в разные карманы. Нет государства, отдельного от права. Государственная власть может быть правовой (легитимной, справедливой) или антиправовой (коррупционной, криминальной, тоталитарной).

Подчеркну, что в "эпоху перемен", во время революционных социальных преобразований, исполнительная власть, будучи наиболее активной по своей природе, всегда и везде приобретает особое значение: именно она, как показывает исторический опыт, концентрирует в себе и вокруг себя некое "вещество перемен". И именно она - при необходимости срочно действовать - выступает на первый план, быстрее всех выстраивая свою пирамиду.

Нередко исполнительная власть при этом оказывается гипертрофированной, иногда - опасно гипертрофированной. Но рецепт цивилизованной борьбы с этой угрозой единственный: поскорее достраивать адекватную и сбалансированную пирамиду государственной власти (и тем самым пирамиду права) - дееспособные и адекватные органы законодательной и судебной власти, действующие независимо друг от друга, но строго на основе конституции, налаживать непротиворечивое взаимодействие между всеми перечисленными органами государственной власти во всех трех ее ипостасях.

Без этого не будет ни правового (конституционного) государства, ни правовой (конституционной) экономики.

11. Определение системы законодательства как направление правовой реформы.

Как уже отмечалось, отставание юридического образования от мировых стандартов, особенно в сфере гражданского и предпринимательского права, не преодолено не только из-за отсутствия адекватных учебных программ, учебников и подготовленных преподавателей, но и из-за плохого качества нового законодательства.

В отношении формирования пока еще не сложившейся системы законодательства России преобладают устаревшие подходы, в том числе и к кодексам. Особенно не хватает комплексности и систематичности корпоративному праву, которое частично регулируется Гражданским кодексом, частично другими, плохо увязанными между собой законодательными актами. В этих условиях очень важна разумная интернационализация российского права.

Наиболее логичной представляется адаптация нового российского законодательства к стандартам Европейского сообщества, которые сейчас внедряются в законодательства стран Балтии и Восточной Европы, т.е. стран вполне сравнимых с Россией. Концепция единого правового пространства России и Европы может стать основой для принятия нового законодательства.

При этом понятно, что Россия не может не остаться в семье континентального права. Идеи о необходимости перехода России к системе общего, англо-американского права, широко распространенные среди экономистов, следует оценить как нереалистичные и отнюдь не полезные. Правильнее всего ориентироваться на Европу, которая постепенно воспринимает много ценного из англо-саксонского и американского права.

Надо осознать главное: без построения концепции развития, рецепции и координации законодательства, процесс его развития, скорее всего, сохранит черты некоторой хаотичности и неорганизованности, что будет препятствовать успешному осуществлению правовой, а значит, и экономической реформы. Ясные и гибкие приоритеты в развитии системы права необходимо определить уже в 2004 г. - на начальном этапе правовой реформы.

И еще один важный момент. Различия в законодательстве могут иметь серьезные негативные последствия для развития экономической и финансовой интеграции стран Содружества Независимых Государств и соответственно для развития экономики России. Многие из бывших республик СССР выбрали европейские, а не российские правовые ориентиры, например материалы для Единого гражданского кодекса Европы и другие стандарты предпринимательского и финансового права.

Поэтому важна концепция единого правового пространства СНГ и Европы, которая даст твердую основу для развития российского законодательства.

Сохранение СНГ как единого рынка критически важно для российской экономики и может быть достигнуто только при условии единообразия экономического законодательства.

12. Движущие силы правовой реформы.

Правовая реформа должна осуществляться силами не только государства, но и самого юридического сообщества, а также широкой общественности. Необходимо поощрять корпоративное самосознание юридического сообщества, особенно судейского, но нужно и требовать внедрения им в своих рядах самых высоких профессиональных стандартов.

Успешному развитию судебно-правовой реформы могли бы способствовать постоянное взаимодействие между корпорациями судей и адвокатов, совместное и регулярное обсуждение с учеными-юристами проблем и перспектив ее осуществления.

Особо следует подчеркнуть важность повышения правосознания, заключающегося в безусловном уважении к правовым ценностям (в первую очередь конституционным) со стороны всех государственных органов. Применение ими права (добровольное, без судебного воздействия) можно считать индикатором правовой культуры государства, показателем уровня его правового и особенно конституционного развития. Отношение общества в целом и каждого его члена в частности к конституционным ценностям является лакмусовой бумажкой наличия либо отсутствия гражданского общества в России.

Принятие Конституции 1993 года стало важным этапом реформаторского процесса в России, однако конституционная реформа, как и судебная, не может успешно развиваться вне питательной среды комплексной правовой реформы. Программа правовой реформы должна быть не правительственной, а государственной. Ее следует утвердить законом и неуклонно осуществлять по этапам вплоть до 2020 года. Тогда появляется шанс на формирование к этому сроку развитой правовой системы, построение основ правового государства, преодоление отставания от стран с развитой правовой системой. Критически важен период 2004-2008 гг., когда будет заложена основа реформы.

Программа правовой реформы должна включать все параметры и стандарты развитой правовой системы: от численности юристов в стране и кадровых решений обеспечения судов до решения всех организационных и финансовых вопросов, в том числе широкого действия суда присяжных.

В.Д. Зорькин,

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

"Адвокат", N 10, октябрь 2004 г.