Государственное регулирование российского фондового рынка в условиях реструктуризации системы органов государственной власти (Д.А. Вавулин, "Право и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

Государственное регулирование российского фондового рынка в условиях
реструктуризации системы органов государственной власти

Фондовый рынок, пожалуй, как никакой другой рынок в системе рыночной экономики нуждается в жестком регулировании со стороны государства. Это объясняется сложностью возникающих на рынке ценных бумаг отношений, его масштабностью, присущими рынку рисками, интересами безопасности его участников и др., а также необходимостью дальнейшего развития этого важнейшего сектора экономики любой страны, в том числе и России.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг - это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны уполномоченных на эти действия органов исполнительной власти. Система государственного регулирования рынка ценных бумаг помимо органов государственной власти включает совокупность различного рода нормативно-правовых актов.

К началу 2004 г. в России сложилась довольно сложная структура органов государственного регулирования фондового рынка. Так, начиная с середины 1996 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" в качестве основного регулятора российского фондового рынка выступала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Однако помимо ФКЦБ России полномочия по регулированию рынка ценных бумаг имели и другие органы государственной власти. К их числу, прежде всего, необходимо отнести Банк России (кредитные организации), Минфин (страховые организации и отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), Минтруд (негосударственные пенсионные фонды, отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), МАП (антимонопольный надзор, срочный рынок) России и другие.

Подобная сложная и запутанная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзору за фондовым рынком пересекались и дублировались, возникали конфликты между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить конфликты между ФКЦБ России и Банком России по регулированию деятельности кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг или же совсем недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по регулированию рынка срочных инструментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повышению эффективности системы государственного регулирования российского фондового рынка и мешала развитию этого важнейшего сектора экономики страны.

Ситуация усугублялась еще и тем, что базовое законодательство фондового рынка, принятое еще в начале 90-х годов прошлого века, до сих пор существует в форме общих, "рамочных" законов, передающих регулирование большинства аспектов деятельности участников фондового рынка на уровень ведомственных нормативных актов, которые на практике нередко противоречат друг другу. Так, например, требования к размещению средств инвестиционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых компаний значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпадать. В таких условиях затруднено создание сложных, комплексных финансовых продуктов, когда участник финансового рынка должен одновременно соответствовать требованиям различных регуляторов, финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора.

Мировая практика показывает, что такая ситуация во многом становится объективной основой для проведения реформы системы государственного регулирования рынка ценных бумаг, прежде всего, системы органов государственного регулирования отечественного фондового рынка. Это и было сделано в рамках широкомасштабной административной реформы, начало которой было положено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Как известно, данный Указ радикальным образом изменил структуру и систему органов государственной власти федерального уровня. Теперь в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом функции по принятию нормативно-правовых актов закреплены за министерствами, функции по контролю и надзору за их применением- за службами, а функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом - за агентствами. Подобное разделение функций между не зависящими друг от друга органами государственной власти призвано снизить возможность возникновения конфликта интересов, когда один государственный орган совмещает в одном лице правоустанавливающую и правоприменительную функцию, как это было ранее.

Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти кардинально изменило расстановку сил и в сфере государственного регулирования рынка ценных бумаг. После вступления в силу Указа была ликвидирована ФКЦБ России, а на ее месте была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (далее - ФСФР). К новому государственному органу отошли практически все функции упраздненной ФКЦБ России (в общей сложности около 180). Кроме того, ему был передан ряд функций и других государственных структур, ранее регулировавших различные аспекты функционирования фондового рынка и деятельности его участников. Так, от Минфина к ФСФР перешли контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике - контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударственными пенсионными фондами. В результате ФСФР стала регулятором не только фондового рынка, но и некоторых других сегментов отечественного финансового рынка.

В развитие положений Указа Правительство РФ приняло постановление от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам", в котором были определены основные направления деятельности ФСФР, а также некоторые вопросы организации нового государственного органа. В этом нормативно-правовом акте были определены основы организации деятельности ФСФР, а также ее основные функции.

Указ N 314 и постановление N 206 наделили ФСФР достаточно широким кругом полномочий по регулированию финансового рынка. При этом в духе административной реформы (разделение функций по установлению правил и контролю за их применением и передача их не зависящим друг от друга органам исполнительной власти) ФСФР, как и другие федеральные службы в новой системе органов государственной власти, была лишена возможности издания нормативных актов, регулирующих отношения во вверенной ей сфере. Однако Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (внес изменения и дополнения в Указ N 314) право ФСФР на принятие нормативных правовых актов в сфере своей деятельности было восстановлено. Таким образом, ФСФР была наделена одновременно и правоустанавливающими, и правоприменительными функциями.

На первый взгляд, совмещение регулирующих и контрольных функций одним ведомством в корне противоречит идеологии реформы, перечеркивая одно из основных ее достижений (относительно бесспорно признаваемых большинством экспертов). Однако, если в случае с государственным регулированием других сфер экономики такое положение дел представляется весьма обоснованным, то в случае с фондовым рынком ситуация значительно сложнее. Дело в том, что при разделении этих функций возникает вполне очевидное противоречие с Законом о рынке ценных бумаг, где установлено, что уполномоченный в сфере рынка ценных бумаг государственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и правоприменительную функции. Разграничение же этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и, как следствие, к снижению эффективности функционирования последнего. Все-таки от наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каковым является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на рынке, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом. Поэтому представляется вполне обоснованным предоставление ФСФР права на совмещение и правоустанавливающей, и правоприменительной функции.

Окончательно статус ФСФР был определен в постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 317, утвердившем "Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам". В этом нормативно-правовом акте закреплены общие положения о ФСФР, детализированы ее полномочия, а также подробно определены основы организации деятельности.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности ФСФР также не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.

Для обеспечения реализации полномочий в вверенной сфере в ФСФР созданы структурные подразделения - управления по основным направлениям деятельности ФСФР. Всего создано девять управлений, в том числе четыре главных функциональных управления, непосредственно занимающихся регулированием, контролем и надзором. К их числу относятся: Управление регулирования и контроля над коллективными инвесторами, Управление регулирования деятельности профессиональных участников на финансовом рынке, Управление организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг, Управление регулирования выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг. Также созданы вспомогательные управления: Управление внешних связей, взаимодействия и координации, Юридическое управление, Хозяйственное управление, Управление делами, бухучета. В состав управлений включаются отделы. Штатная численность сотрудников центрального аппарата составляет 301 единицу. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата ФСФР осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

ФСФР является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Место нахождения ФСФР - г. Москва.

ФСФР осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В соответствии с Постановлением 2004 г. N 206 территориальные органы ФСФР были сформированы на основе переданных в состав ФСФР бывших региональных отделений ФКЦБ России. В результате на территории Российской Федерации было создано в общей сложности 14 территориальных органов ФСФР - РО ФКЦБ России в составе ФСФР.

2 сентября 2004 г. был издан приказ ФСФР N 04-445/пз "О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рынкам". Этим внутриведомственным актом ФСФР были определены основные положения организации деятельности территориальных органов ФСФР, в том числе: переименован ряд территориальных органов ФСФР; реорганизован ряд территориальных органов ФСФР; определены территории, на которых осуществляют деятельность территориальные органы ФСФР; утверждена структура и численность работников территориальных органов ФСФР и решены другие вопросы. Новая структура и наименования территориальных органов ФСФР, а также субъекты Российской Федерации, входящие в пределы их юрисдикции, представлены в таблице ниже:

N п/п	Наименование территори- ального органа ФСФР	Перечень субъектов РФ, входящих в юрисдикцию территориального орга- на ФСФР	Местонахождение тер- риториального органа ФСФР
1.	Региональное отделение ФСФР в Центральном фе- деральном округе (быв- шее - РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Центра- льном федеральном окру- ге)	Владимирская область; Ивановская область; Калужская область; Ко- стромская область; Мо- сковская область; Ря- занская область; Смо- ленская область; Твер- ская область; Тульская область; Ярославская область, город Москва	109017, г. Москва, Старомонетный переу- лок, дом 3, строение 1
2.	Региональное отделение ФСФР в Северо-Западном федеральном округе (бывшее - РО ФКЦБ Рос- сии в составе ФСФР в Северо-Западном федера- льном округе)	Республика Карелия; Республика Коми; Арха- нгельская область; Во- логодская область; Ка- лининградская область; Ленинградская область; Мурманская область; Новгородская область; Псковская область; го- род Санкт-Петербург; Ненецкий автономный округ	191011, г. Санкт-Пе- тербург, Набережная реки Фонтанки, дом 15
3.	Региональное отделение ФСФР в Юго-Западном ре- гионе (бывшее - Орловс- кое РО ФКЦБ России в составе ФСФР)	Белгородская область; Брянская область; Во- ронежская область; Ку- рская область; Липец- кая область; Орловская область; Тамбовская область	302006, г. Орел, Мо- сковское шоссе, дом 159
4.	Региональное отделение ФСФР в Юго-Восточном регионе (бывшее - Сама- рское РО ФКЦБ России в составе ФСФР)	Республика Башкортос- тан; Оренбургская об- ласть; Пензенская об- ласть; Самарская обла- сть; Саратовская обла- сть; Ульяновская обла- сть	443100, г. Самара, улица Галактионовс- кая, дом 132
5.	Региональное отделение ФСФР в Приволжском фе- деральном округе (быв- шее - РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Приволж- ском федеральном окру- ге)	Республика Марий Эл; Республика Мордовия; Республика Татарстан; Удмуртская республика; Чувашская республика; Кировская область; Ни- жегородская область; Пермская область; Ко- ми-Пермяцкий автоном- ный округ	603089, г. Нижний Новгород, Высоковс- кий проезд, дом 22
6.	Региональное отделение ФСФР в Южном федераль- ном округе (бывшее - РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Южном федераль- ном округе)	Республика Адыгея; Ре- спублика Дагестан; Ре- спублика Ингушетия; Республика Калмыкия; Кабардино-Балкарская Республика; Карачаево- Черкесская Республика; Республика Северная Осетия-Алания; Чеченс- кая республика; Став- ропольский край; Крас- нодарский край; Астра- ханская область; Вол- гоградская область; Ростовская область	344007, г. Ростов- на-Дону, Газетный переулок, дом 7
7.	Региональное отделение ФСФР в Уральском феде- ральном округе (бывшее - РО ФКЦБ России в сос- таве ФСФР в Ура