Государственное регулирование российского фондового рынка в условиях реструктуризации системы органов государственной власти (Д.А. Вавулин, "Право и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

Государственное регулирование российского фондового рынка в условиях
реструктуризации системы органов государственной власти

Фондовый рынок, пожалуй, как никакой другой рынок в системе рыночной экономики нуждается в жестком регулировании со стороны государства. Это объясняется сложностью возникающих на рынке ценных бумаг отношений, его масштабностью, присущими рынку рисками, интересами безопасности его участников и др., а также необходимостью дальнейшего развития этого важнейшего сектора экономики любой страны, в том числе и России.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг - это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны уполномоченных на эти действия органов исполнительной власти. Система государственного регулирования рынка ценных бумаг помимо органов государственной власти включает совокупность различного рода нормативно-правовых актов.

К началу 2004 г. в России сложилась довольно сложная структура органов государственного регулирования фондового рынка. Так, начиная с середины 1996 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" в качестве основного регулятора российского фондового рынка выступала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Однако помимо ФКЦБ России полномочия по регулированию рынка ценных бумаг имели и другие органы государственной власти. К их числу, прежде всего, необходимо отнести Банк России (кредитные организации), Минфин (страховые организации и отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), Минтруд (негосударственные пенсионные фонды, отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), МАП (антимонопольный надзор, срочный рынок) России и другие.

Подобная сложная и запутанная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзору за фондовым рынком пересекались и дублировались, возникали конфликты между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить конфликты между ФКЦБ России и Банком России по регулированию деятельности кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг или же совсем недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по регулированию рынка срочных инструментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повышению эффективности системы государственного регулирования российского фондового рынка и мешала развитию этого важнейшего сектора экономики страны.

Ситуация усугублялась еще и тем, что базовое законодательство фондового рынка, принятое еще в начале 90-х годов прошлого века, до сих пор существует в форме общих, "рамочных" законов, передающих регулирование большинства аспектов деятельности участников фондового рынка на уровень ведомственных нормативных актов, которые на практике нередко противоречат друг другу. Так, например, требования к размещению средств инвестиционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых компаний значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпадать. В таких условиях затруднено создание сложных, комплексных финансовых продуктов, когда участник финансового рынка должен одновременно соответствовать требованиям различных регуляторов, финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора.

Мировая практика показывает, что такая ситуация во многом становится объективной основой для проведения реформы системы государственного регулирования рынка ценных бумаг, прежде всего, системы органов государственного регулирования отечественного фондового рынка. Это и было сделано в рамках широкомасштабной административной реформы, начало которой было положено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Как известно, данный Указ радикальным образом изменил структуру и систему органов государственной власти федерального уровня. Теперь в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом функции по принятию нормативно-правовых актов закреплены за министерствами, функции по контролю и надзору за их применением- за службами, а функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом - за агентствами. Подобное разделение функций между не зависящими друг от друга органами государственной власти призвано снизить возможность возникновения конфликта интересов, когда один государственный орган совмещает в одном лице правоустанавливающую и правоприменительную функцию, как это было ранее.

Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти кардинально изменило расстановку сил и в сфере государственного регулирования рынка ценных бумаг. После вступления в силу Указа была ликвидирована ФКЦБ России, а на ее месте была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (далее - ФСФР). К новому государственному органу отошли практически все функции упраздненной ФКЦБ России (в общей сложности около 180). Кроме того, ему был передан ряд функций и других государственных структур, ранее регулировавших различные аспекты функционирования фондового рынка и деятельности его участников. Так, от Минфина к ФСФР перешли контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике - контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударственными пенсионными фондами. В результате ФСФР стала регулятором не только фондового рынка, но и некоторых других сегментов отечественного финансового рынка.

В развитие положений Указа Правительство РФ приняло постановление от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам", в котором были определены основные направления деятельности ФСФР, а также некоторые вопросы организации нового государственного органа. В этом нормативно-правовом акте были определены основы организации деятельности ФСФР, а также ее основные функции.

Указ N 314 и постановление N 206 наделили ФСФР достаточно широким кругом полномочий по регулированию финансового рынка. При этом в духе административной реформы (разделение функций по установлению правил и контролю за их применением и передача их не зависящим друг от друга органам исполнительной власти) ФСФР, как и другие федеральные службы в новой системе органов государственной власти, была лишена возможности издания нормативных актов, регулирующих отношения во вверенной ей сфере. Однако Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (внес изменения и дополнения в Указ N 314) право ФСФР на принятие нормативных правовых актов в сфере своей деятельности было восстановлено. Таким образом, ФСФР была наделена одновременно и правоустанавливающими, и правоприменительными функциями.

На первый взгляд, совмещение регулирующих и контрольных функций одним ведомством в корне противоречит идеологии реформы, перечеркивая одно из основных ее достижений (относительно бесспорно признаваемых большинством экспертов). Однако, если в случае с государственным регулированием других сфер экономики такое положение дел представляется весьма обоснованным, то в случае с фондовым рынком ситуация значительно сложнее. Дело в том, что при разделении этих функций возникает вполне очевидное противоречие с Законом о рынке ценных бумаг, где установлено, что уполномоченный в сфере рынка ценных бумаг государственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и правоприменительную функции. Разграничение же этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и, как следствие, к снижению эффективности функционирования последнего. Все-таки от наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каковым является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на рынке, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом. Поэтому представляется вполне обоснованным предоставление ФСФР права на совмещение и правоустанавливающей, и правоприменительной функции.

Окончательно статус ФСФР был определен в постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 317, утвердившем "Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам". В этом нормативно-правовом акте закреплены общие положения о ФСФР, детализированы ее полномочия, а также подробно определены основы организации деятельности.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности ФСФР также не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.

Для обеспечения реализации полномочий в вверенной сфере в ФСФР созданы структурные подразделения - управления по основным направлениям деятельности ФСФР. Всего создано девять управлений, в том числе четыре главных функциональных управления, непосредственно занимающихся регулированием, контролем и надзором. К их числу относятся: Управление регулирования и контроля над коллективными инвесторами, Управление регулирования деятельности профессиональных участников на финансовом рынке, Управление организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг, Управление регулирования выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг. Также созданы вспомогательные управления: Управление внешних связей, взаимодействия и координации, Юридическое управление, Хозяйственное управление, Управление делами, бухучета. В состав управлений включаются отделы. Штатная численность сотрудников центрального аппарата составляет 301 единицу. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата ФСФР осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

ФСФР является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Место нахождения ФСФР - г. Москва.

ФСФР осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В соответствии с Постановлением 2004 г. N 206 территориальные органы ФСФР были сформированы на основе переданных в состав ФСФР бывших региональных отделений ФКЦБ России. В результате на территории Российской Федерации было создано в общей сложности 14 территориальных органов ФСФР - РО ФКЦБ России в составе ФСФР.

2 сентября 2004 г. был издан приказ ФСФР N 04-445/пз "О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рынкам". Этим внутриведомственным актом ФСФР были определены основные положения организации деятельности территориальных органов ФСФР, в том числе: переименован ряд территориальных органов ФСФР; реорганизован ряд территориальных органов ФСФР; определены территории, на которых осуществляют деятельность территориальные органы ФСФР; утверждена структура и численность работников территориальных органов ФСФР и решены другие вопросы. Новая структура и наименования территориальных органов ФСФР, а также субъекты Российской Федерации, входящие в пределы их юрисдикции, представлены в таблице ниже:

N п/п	Наименование территори- ального органа ФСФР	Перечень субъектов РФ, входящих в юрисдикцию территориального орга- на ФСФР	Местонахождение тер- риториального органа ФСФР
1.	Региональное отделение ФСФР в Центральном фе- деральном округе (быв- шее - РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Центра- льном федеральном окру- ге)	Владимирская область; Ивановская область; Калужская область; Ко- стромская область; Мо- сковская область; Ря- занская область; Смо- ленская область; Твер- ская область; Тульская область; Ярославская область, город Москва	109017, г. Москва, Старомонетный переу- лок, дом 3, строение 1
2.	Региональное отделение ФСФР в Северо-Западном федеральном округе (бывшее - РО ФКЦБ Рос- сии в составе ФСФР в Северо-Западном федера- льном округе)	Республика Карелия; Республика Коми; Арха- нгельская область; Во- логодская область; Ка- лининградская область; Ленинградская область; Мурманская область; Новгородская область; Псковская область; го- род Санкт-Петербург; Ненецкий автономный округ	191011, г. Санкт-Пе- тербург, Набережная реки Фонтанки, дом 15
3.	Региональное отделение ФСФР в Юго-Западном ре- гионе (бывшее - Орловс- кое РО ФКЦБ России в составе ФСФР)	Белгородская область; Брянская область; Во- ронежская область; Ку- рская область; Липец- кая область; Орловская область; Тамбовская область	302006, г. Орел, Мо- сковское шоссе, дом 159
4.	Региональное отделение ФСФР в Юго-Восточном регионе (бывшее - Сама- рское РО ФКЦБ России в составе ФСФР)	Республика Башкортос- тан; Оренбургская об- ласть; Пензенская об- ласть; Самарская обла- сть; Саратовская обла- сть; Ульяновская обла- сть	443100, г. Самара, улица Галактионовс- кая, дом 132
5.	Региональное отделение ФСФР в Приволжском фе- деральном округе (быв- шее - РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Приволж- ском федеральном окру- ге)	Республика Марий Эл; Республика Мордовия; Республика Татарстан; Удмуртская республика; Чувашская республика; Кировская область; Ни- жегородская область; Пермская область; Ко- ми-Пермяцкий автоном- ный округ	603089, г. Нижний Новгород, Высоковс- кий проезд, дом 22
6.	Региональное отделение ФСФР в Южном федераль- ном округе (бывшее - РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Южном федераль- ном округе)	Республика Адыгея; Ре- спублика Дагестан; Ре- спублика Ингушетия; Республика Калмыкия; Кабардино-Балкарская Республика; Карачаево- Черкесская Республика; Республика Северная Осетия-Алания; Чеченс- кая республика; Став- ропольский край; Крас- нодарский край; Астра- ханская область; Вол- гоградская область; Ростовская область	344007, г. Ростов- на-Дону, Газетный переулок, дом 7
7.	Региональное отделение ФСФР в Уральском феде- ральном округе (бывшее - РО ФКЦБ России в сос- таве ФСФР в Уральском федеральном округе)	Курганская область; Свердловская область; Тюменская область; Че- лябинская область; Ха- нты-Мансийский авто- номный округ; Ямало- Ненецкий автономный округ	620075, г. Екатерин- бург, улица Кузнеч- ная, дом 72
8.	Региональное отделение ФСФР в Сибирском феде- ральном округе (бывшее - РО ФКЦБ России в сос- таве ФСФР в Сибирском федеральном округе)	Республика Алтай; Ре- спублика Тыва; Респуб- лика Хакасия; Алтайс- кий край; Красноярский край; Кемеровская об- ласть; Новосибирская область; Омская обла- сть; Томская область	630120, г. Новоси- бирск, улица Нижего- родская, дом 6
9.	Региональное отделение ФСФР в Восточно-Сибирс- ком регионе (бывшее - Иркутское РО ФКЦБ Рос- сии в составе ФСФР)	Республика Бурятия; Иркутская область; Чи- тинская область; Агин- ский Бурятский автоно- мный округ; Усть-Орды- нский Бурятский авто- номный округ	664011, г. Иркутск, улица Нижняя набере- жная, дом 14
10.	Региональное отделение ФСФР в Дальневосточном федеральном округе (бы- вшее - РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Дальне- восточном федеральном округе)	Республика Саха (Яку- тия); Приморский край; Хабаровский край; Аму- рская область; Камчат- ская область; Магадан- ская область; Сахалин- ская область; Еврейс- кая автономная обла- сть; Корякский автоно- мный округ; Чукотский автономный округ	690091, г. Владивос- ток, улица Алеутс- кая, дом 45а

После вступления в силу приказа ФСФР от 2 сентября 2004 г. N 04-445/пз структура территориальных органов ФСФР претерпела существенные изменения. Помимо изменения наименований произошло сокращение общего количества (с 14 до 10) территориальных органов ФСФР на территории Российской Федерации. Это стало следствием реорганизации ряда территориальных органов ФСФР. Так, Красноярское и Омское РО ФКЦБ России в составе ФСФР были присоединены к региональному отделению ФСФР в Сибирском федеральном округе. Саратовское РО ФКЦБ России в составе ФСФР было присоединено к региональному отделению ФСФР в Юго-Восточном регионе, а РО ФКЦБ России в составе ФСФР в Республике Татарстан - к региональному отделению ФСФР в Приволжском федеральном округе. Территории, входящие в юрисдикцию присоединенных РО ФКЦБ России в составе ФСФР, отошли к соответствующим региональным отделениям ФСФР, а именно: Красноярский край и Омская область - к региональному отделению ФСФР в Сибирском федеральном округе, Саратовская область - к региональному отделению ФСФР в Юго-Восточном регионе, Республика Татарстан - к региональному отделению ФСФР в Приволжском федеральном округе.

Региональные отделения ФСФР осуществляют свою деятельность на основании положений о региональных управлениях ФСФР, которые утверждаются соответствующим приказом ФСФР. В этих документах закреплены общие положения о РО ФСФР, его полномочия, а также подробно определены основы организации деятельности.

Изменение структуры и системы органов государственной власти федерального уровня в Российской Федерации привело к кардинальным изменениям в системе государственного регулирования российского фондового рынка. Вместо ФКЦБ России - государственного органа исполнительной власти, уполномоченного на государственное регулирование фондового рынка, создан новый орган государственной власти - ФСФР, к полномочиям которого отнесены вопросы государственного регулирования не только фондового рынка, но и значительной части финансового рынка.

ФСФР является совершенно особой структурой в системе органов государственной власти.

Во-первых, в ведении этой федеральной службы уже сейчас находится значительная часть финансового рынка, а впоследствии, вероятно, ей будут переданы функции по регулированию деятельности аудиторов, страховых и кредитных организаций, которые сейчас не вошли в сферу ее деятельности и находятся в ведении Минфина России, Федеральной службы страхового надзора и Банка России соответственно. Кстати, возможность передачи ФСФР функций по надзору за этими секторами финансового рынка уже на этом этапе административной реформы рассматривалась ее инициаторами. Однако, например, передаче ФСФР функций по банковскому надзору помешала позиция Банка России. Впрочем, как считают многие специалисты, вопрос о передаче регулирования этих сегментов финансового рынка ФСФР - дело времени. И в перспективе по мере укрепления системы государственного регулирования оставшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, все же будут переданы в ведение ФСФР.

Во-вторых, ФСФР, в отличие от большинства других федеральных служб, которые находятся в подчинении министерств, прямо подчинена премьер-министру РФ, что подчеркивает значимость этой службы и регулируемой ею сферы. В-третьих, в отличие от многих других федеральных служб в структуре федеральных органов исполнительной власти, РФСФР имеет право издавать нормативные акты, регулирующие отношения во вверенной ей сфере (нормотворческая функция).

Таким образом, в Российской Федерации, по сути, сделан первый шаг к созданию мегарегулятора финансового рынка, что отвечает общемировой тенденции (без учета некоторых исключений, например США) совершенствования системы государственного регулирования финансовых рынков. Вместе с тем следует отметить, что создание нового регулятора финансового рынка - это только начало процесса формирования системы государственного регулирования финансового рынка в целом и фондового рынка в частности. Система государственного регулирования рынка ценных бумаг помимо собственно органа государственной власти, уполномоченного на регулирование данного сегмента экономики, включает также нормативно-правовую базу, регламентирующую функционирование фондового рынка и деятельность его участников. Поэтому следующим шагом должно стать совершенствование и развитие нормативно-правовой базы финансовых рынков. И в этом направлении должны произойти весьма серьезные изменения.

В этой связи ФСФР уже сейчас подготовила целый ряд поправок в законодательство, которые должны способствовать развитию российского финансового рынка.

Д.А. Вавулин,

начальник отдела по работе с регионами

Орловского регионального отделения ФКЦБ России

в составе ФСФР России, кандидат экономических наук,

доцент кафедры "Государственное управление и финансы"

Института бизнеса и права ОрелГТУ, специалист

по корпоративному управлению

"Право и экономика", N 10, октябрь 2004 г.