Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 12 июля 2017 г. N Ф10-2851/17 по делу N А62-8331/2016

г. Калуга

12 июля 2017 г.

Дело N А62-8331/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 6 июля 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 июля 2017 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Панченко С.Ю. Николаевой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жуковой В.Ю.

при участии в заседании представителей:

от муниципального унитарного предприятия "Смоленсктеплосеть" (314013, г.Смоленск, Тульский п-к, д.7): Ломберг Я.Д. по доверенности от 10.03.2017 N 03/2017,

от Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (214014, г.Смоленск, ул.Чаплина, д.12): Швецов с.А. по доверенности от 30.12.2016 N 265, Борминова Н.А. по доверенности от 29.12.2016 N 242,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Смоленской области, кассационную жалобу Муниципального унитарного предприятия "Смоленсктеплосеть" на решение Арбитражного суда Смоленской области от 20.02.2017 (судья Еремеева В.И.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2017 (судьи Стаханова В.Н., Мордасов Е.В., Рыжова Е.В.) по делу N А62-8331/2016,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие "Смоленсктеплосеть" (далее - заявитель, предприятие, МУП "Смоленсктеплосеть") обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением об оспаривании постановления N 12.2-Пс/0800-0306вн-2016 от 23.11.2016 о назначении административного наказания, вынесенного Центральным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, управление).

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 20.02.2017, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Предприятие, не согласившись с вынесенными судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить. Податель жалобы полагает, что судебные акты вынесены с нарушением норм материального и процессуального права, указывает, что судами не дана оценка доводам предприятия относительности исполнимости предписания.

В судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи, представитель заявителя поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представители Управления возражал против удовлетворения кассационной жалобы, поддержали позицию, изложенную в письменном мотивированном отзыве.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, выслушав представителей, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения арбитражными судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых решении и постановлении, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению в связи со следующим.

Как установлено судами, на основании распоряжения Центрального управления Ростехнадзора от 15.11.2016 N С-800-пр в период с 16.11.2016 по 18.11.2016 в отношении МУП "Смоленсктеплосеть" проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения пунктов 1 - 12 предписания об устранении выявленных нарушений от 23.06.2016 N 12.2-0403вн-П/0107-2016.

В ходе проверки путем визуального осмотра и анализа представленных документов выявлено, что МУП "Смоленсктеплосеть" не выполнены пункты 6 - 12 предписания от 23.06.2016 N 12.2-0403вн-П/0107-2016, срок для исполнения которых истек 23.09.2016, а именно: не имеется (не представлена) проектная документация на котельную N 33 по адресу: Смоленская область, г. Смоленск, п. Гнездово, ул. Рабочая, д. 4 (в районе СОШ N 18); не имеется (не представлена) проектная документация на котельную N 43 по адресу: Смоленская область, г. Смоленск, п. Гнездово, ул. Энергетиков (в районе дома N 1); не имеется (не представлена) проектная документация на котельную N 46 по адресу: Смоленская область, г. Смоленск, п. Гнездово (территория ОАО "Гнездово"); не имеется (не представлена) исполнительная документация на котельную N 52 по адресу: Смоленская область, г. Смоленск, п. Колодня, ул. Революционная, д. 8 (в районе СОШ N 13); не имеется (не представлена) проектная документация на котельную N 29 по адресу: Смоленская область, г. Смоленск, п. Красный Бор (в районе СОШ N 5 эстетического профиля); не имеется (не представлена) проектная документация на котельную N 31 по адресу: Смоленская область, г. Смоленск, п. Красный Бор (территория Специализированного Дома ребенка); не имеется (не представлена) проектная документация на котельную N 40 по адресу: Смоленская область, г. Смоленск, п. Миловидово (в районе дома N 24/2), о чем составлен акт от 18.11.2016 N 12.2-0800вн-А/0196-2016.

Впоследствии 21.11.2016 составлен протокол об административном правонарушении N 12.2-0800вн-Пр/0306-2016, а 23.11.2016 вынесено постановление N 12.2-Пс/0800-0306вн-2016 о назначении административного наказания, которым предприятие привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 400 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, предприятие обратилось в арбитражный суд с соответстующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции исходили из доказанности наличия состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд кассационной инстанции находит данные выводы преждевременными, сделанными без учета фактических обстоятельств спора.

Частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 11 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Как верно указали суды, объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, является неисполнение в установленный срок, либо частичное неисполнение законного предписания, вынесенного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

Следовательно, в предмет исследования в рамках данного дела входило и установление законности вынесено предписания, за неисполнение которого заявитель привлечен к ответственности.

Как следует из текста предписания от 23.06.2016, по оспариваемым пунктам установлены нарушения п.9 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542 (далее - Правила). При этом существо нарушения определено как "не имеется (не представлена) проектная и исполнительная документация на котельную". По части объектов нарушение касалось только непредставления (отсутствия) проектной документации.

Вынося судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций ограничились исключительно анализом положений Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", не проанализировав содержание нарушенного, по мнению органа, пункта 9 Правил.

Тем не менее, согласно п. 9 Правил организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления, кроме требований, предусмотренных Законом о промышленной безопасности опасных производственных объектов, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в области промышленной безопасности, должны, в числе прочего: хранить проектную и исполнительную документацию в течение всего срока эксплуатации опасного производственного объекта (до ликвидации). Порядок и условия ее хранения определяются приказом руководителя эксплуатационной организации.

Содержание указанного пункта обязывает организацию обеспечить хранение проектной документации, которая имеется у него в наличии.

Вопреки доводам заявителя, вопрос о передаче предприятию проектной документации не устанавливался ни Управлением, ни судом.

Ссылаясь на нарушение п.9 Правил, Управление не указало действующий нормативных правовых актов, обязывающих эксплуатационную организацию восстановить отсутствующую либо утраченную проектную документацию, а также нормы об обязательности архивного хранения подобного рода документации.

Однако, в действующем правовом регулировании обязанность восстановления эксплуатационной организацией отсутствующей у нее либо утраченной документации возложена пунтком 5.6.1 "ГОСТа Р 54983-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы газораспределительные. Сети газораспределения природного газа. Общие требования к эксплуатации. Эксплуатационная документация" только в отношении исполнительной документации.

В настоящем случае предприятию вменено отсутствие проектной документации.

Судами оценки данным обстоятельствам не дано.

Формулируя обязанность предприятия по устранению выявленных нарушений, Управление ограничилось лишь указанием на обязанность устранить нарушения, представив уведомление об исполнении предписания, при этом допустив явное противоречие в датах устранения выявленных нарушений и направления доказательств их устранения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции, действующей на момент спорных правоотношений; далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Таким образом, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оценка предписания на соответствие приведенным требованиям также не произведена.

В соответствии с ч. ч. 1 - 4, 7 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

Согласно ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, а какие нет.

В соответствии с частью 1 статьи 288 АПК РФ, установив несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции отменяет судебные акты и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ направляет дело на новое рассмотрение.

Суд кассационной инстанции находит выводы судов о том, что состав правонарушения в действиях предприятия установлен, сделаны при неполном исследовании представленных в материалы дела доказательствах.

В этой связи судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, дать верную оценку доказательствам, проверив вынесенное предписание на предмет соответствия действующему законодательству в сфере промышленной безопасности, а также Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". По итогам оценки доказательств, оценить наличие (либо отсутствие) субъекта ответственности и вины в действиях общества как обязательного элемента для решения вопроса о привлечении к административной ответственности.

Нарушений, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, в кассационной жалобе не приведено и судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьей 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Смоленской области от 20.02.2017 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2017 по делу N А62-8331/2016 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Смоленской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

С.Ю. Панченко Н.Н. Николаева