|
28 июля 2017 г.
|
Дело N А83-5306/2016
|
Резолютивная часть постановления объявлена 25.07.2017.
Полный текст постановления изготовлен 28.07.2017.
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,
судей Бессоновой Е.В., Смирнова В.И.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смольяниновой Т.Н.,
при участии:
от публичного акционерного общества "ОНХП" (ОГРН 1025500508593, ИНН 5501035050): Гришко А.В. - представитель (доверенность от 30.01.2017 N 17);
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ОГРН 1149102010606, ИНН 9102007869): Лактионова Д.В. - представитель (доверенность от 09.01.2017);
от прокурора города Севастополя (ул. Л. Павличенко, д. 1, г. Севастополь, 299000): Махиня В.В. (служебное удостоверение N 180600);
от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (ОГРН 1149204007083, ИНН 9204003736): Бабенко Е.В. - представитель (доверенность от 21.03.2017);
от общества с ограниченной ответственностью Научно - исследовательский институт "Земля и город" (ул. Нартова, д. 6, пом. П1, г. Нижний Новгород, Нижегородская обл., 603104): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;
рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Арбитражного суда Республики Крым от 11.01.2017 (судья Ищенко Г.М.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2017 (судьи Евдокимов И.В., Омельченко В.А., Привалова А.В.) по делу N А83-5306/2016,
УСТАНОВИЛ:
Публичное акционерное общество "ОМСКНЕФНЕХИМПРОЕКТ" (в настоящее время - ПАО "ОНХП"; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Управление, Крымское УФАС, антимонопольный орган) по делу N 08/1559-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок от 25.07.2016 и предписания по делу N 08/1559-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок от 25.07.2016 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), принятого судом).
Дело рассматривалось с участием прокурора города Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - Департамент, заказчик), общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город".
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 11.01.2017, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2017, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение от 25.07.2016 по делу N 08/1559-16 и предписание от 25.07.2016 по делу N 08/1559-16 признаны недействительными.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Крымское УФАС и Департамент обратились с кассационными жалобами, в которых просят судебные акты отменить, Департамент просит направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование кассационных жалоб их заявители ссылаются на неправильное применение судом норм материального и процессуального права и несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.
Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационных жалобах, заслушав объяснения представителей лиц, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты отмене или изменению не подлежат, исходя из следующего.
Как установлено судами и подтверждается материалами дела, 28.06.2016 Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет": zakupki.gov.ru (ЕИС) было размещено извещение о проведении открытого конкурса от 28.06.2016 N 0174200001916001091. Объект закупки: "Оказание услуг по разработке и утверждению правил землепользования и застройки города Севастополя".
На участие в открытом конкурсе подано две заявки: N 1 - от публичного акционерного общества "ОМСКНЕФТЕХИМПРОЕКТ", N 2-от государственного унитарного предприятия "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана города Москвы".
По результатам рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе конкурсной комиссией на основе критериев, указанных в конкурсной документации, определен победитель конкурса - публичное акционерное общество "ОМСКНЕФТЕХИМПРОЕКТ".
21.07.2016 заказчиком в единой информационной сети (ЕИС) размещен протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе от 21.07.2016 N ПРО1.
20.07.2016 в Крымское УФАС поступило обращение Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя N 01-14/4358-Д-исх, о проведении внеплановой проверки при проведении открытого конкурса на оказание услуг по разработке и утверждению правил землепользования и застройки города Севастополя, в котором Департамент просил выдать предписание об аннулировании закупки по извещению N 0174200001916001091 в связи с допущенной ошибкой в технической документации, так как техническое задание предусматривает меньший объем работ, чем необходимо, а именно: не включены градостроительные регламенты зон охраны объектов культурного наследия.
Уведомлением о проведении внеплановой проверки от 21.07.2016 N 8/3222-с Департамент извещен о дате и времени рассмотрения обращения, а также необходимости представления документации по проведению открытого конкурса.
Комиссией Крымского УФАС установлено, что в конкурсной документации заказчик исключил разработку технических регламентов на объекты культурного - наследия из перечня работ, которые необходимо выполнить в рамках разработки плана землепользования и застройки, что противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, а также положениям Технического задания о том, что в границы территории проектирования включается вся территория в границах субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя.
Управлением принято решение по делу N 08/1559-16 от 25.07.2016 о нарушении законодательства об осуществлении закупок, согласно которому обращение Департамента признано обоснованным, в действиях заказчика признано нарушение пункта 1 части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Федеральный закон N 44-ФЗ) в части необъективного описания объекта закупки.
25.07.2016 Управлением выдано предписание по делу N 08/1559-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок, которым на заказчика возложена обязанность отменить протоколы, составленные в ходе проведения конкурса, внести изменения в конкурсную документацию в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, вернуть процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса на стадию подачи заявок, в срок до 15.08.2016 представить в адрес Управления документальное подтверждение исполнения пункта 1 предписания, передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о привлечении должностных лиц заказчика к административной ответственности.
Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, полагая, что они противоречат действующему законодательству и нарушают права и законные интересы ПАО "ОМСКНЕФНЕХИМПРОЕКТ" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд за судебной защитой.
Удовлетворяя заявленные требования, суды двух инстанций исходили из того, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа противоречат нормам действующего законодательства.
Суд округа не усматривает оснований для отмены или изменения состоявшихся судебных актов, исходя из следующего.
Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В соответствии со статьей 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
При этом заказчики в силу части 1 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).
Частью 1 статьи 33 Закона о контрактной системе предусмотрены правила, которыми заказчик должен руководствоваться при описании объекта закупки в документации о закупке.
В пункте 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что описание объекта закупки должно носить объективный характер и включать в себя функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).
В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с данным Законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе в сфере закупок, конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 данного Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.
В целях исполнения возложенных на него функций антимонопольный орган наделен полномочиями в том числе по проведению внеплановых проверок в отношении субъектов контроля. Основанием к проведению такой проверки может являться поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (пункт 2 части 15 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ).
Основанием для принятия оспариваемого решения явилось обращение Департамента от 20.07.2016 N 01-14/4358-Д-исх, содержащее информацию о нарушении требований законодательства о контрактной системе в отношении конкурсной документации, по результатам рассмотрения которого Управление пришло к выводу о том, что действия заказчика, установившего необъективное описание объекта закупки, нарушают пункт 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе.
Техническое задании конкурсной документации на оказание услуг по разработке и утверждению правил землепользования и застройки города Севастополя по извещению N 0174200001916001091 предусматривает, что в границы территории проектирования включается вся территория в границах субъекта Российской Федерации - города Севастополя. При этом на карте территориального зонирования границы территориальных зон устанавливаются в отношении всей территории субъекта Российской Федерации - города Севастополя за исключением территории в границах: объектов культурного наследия и других перечисленных исключений.
По мнению антимонопольного органа, из перечня работ, которые необходимо выполнить в рамках разработки проекта правил землепользования и застройки, необоснованно исключена разработка технических регламентов на объекты культурного наследия. Исключение одного из видов работ, являющегося обязательными при разработке плана землепользования и застройки, приводит к необъективному описанию объекта закупки, что противоречит положениям пункта 1 части 33 Закона о контрактной системе и нарушает пункт 1 части 1 статьи 50 этого же Закона.
Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконными решение и предписание антимонопольного органа, суды пришли к выводу о соответствии описания объекта закупки и технического задания конкурсной документации в требованиям Закона о контрактной системе.
Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к принципам законодательства о градостроительной деятельности, среди прочих отнесены: осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов (пункт 7).
В силу части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Антимонопольный орган признал нарушением Закона о контрактной системе, явившимся основанием для вынесения оспариваемых актов, исключение работ по разработке технических регламентов на объекты культурного наследия из перечня работ, которые необходимо выполнить в рамках разработки проекта правил землепользования и застройки (далее также - ПЗЗ).
Вместе с тем, подготовка проекта правил землепользования и застройки не предусматривает разработку технических регламентов, и такое требование не основано ни на содержании технического задания конкурсной документации, ни на положениях ГрК РФ, в котором содержатся лишь требования о соблюдении технических регламентов при подготовке ПЗЗ, но не об их разработке.
Согласно статье 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
В этой связи полномочиями по разработке технических регламентов исполнитель по государств
