Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 июля 2017 г. N Ф10-2555/17 по делу N А83-5306/2016

г.Калуга

28 июля 2017 г.

Дело N А83-5306/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25.07.2017.

Полный текст постановления изготовлен 28.07.2017.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Бессоновой Е.В., Смирнова В.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смольяниновой Т.Н.,

при участии:

от публичного акционерного общества "ОНХП" (ОГРН 1025500508593, ИНН 5501035050): Гришко А.В. - представитель (доверенность от 30.01.2017 N 17);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ОГРН 1149102010606, ИНН 9102007869): Лактионова Д.В. - представитель (доверенность от 09.01.2017);

от прокурора города Севастополя (ул. Л. Павличенко, д. 1, г. Севастополь, 299000): Махиня В.В. (служебное удостоверение N 180600);

от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (ОГРН 1149204007083, ИНН 9204003736): Бабенко Е.В. - представитель (доверенность от 21.03.2017);

от общества с ограниченной ответственностью Научно - исследовательский институт "Земля и город" (ул. Нартова, д. 6, пом. П1, г. Нижний Новгород, Нижегородская обл., 603104): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Арбитражного суда Республики Крым от 11.01.2017 (судья Ищенко Г.М.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2017 (судьи Евдокимов И.В., Омельченко В.А., Привалова А.В.) по делу N А83-5306/2016,

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "ОМСКНЕФНЕХИМПРОЕКТ" (в настоящее время - ПАО "ОНХП"; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Управление, Крымское УФАС, антимонопольный орган) по делу N 08/1559-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок от 25.07.2016 и предписания по делу N 08/1559-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок от 25.07.2016 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), принятого судом).

Дело рассматривалось с участием прокурора города Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - Департамент, заказчик), общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город".

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 11.01.2017, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2017, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение от 25.07.2016 по делу N 08/1559-16 и предписание от 25.07.2016 по делу N 08/1559-16 признаны недействительными.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Крымское УФАС и Департамент обратились с кассационными жалобами, в которых просят судебные акты отменить, Департамент просит направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование кассационных жалоб их заявители ссылаются на неправильное применение судом норм материального и процессуального права и несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационных жалобах, заслушав объяснения представителей лиц, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты отмене или изменению не подлежат, исходя из следующего.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, 28.06.2016 Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет": zakupki.gov.ru (ЕИС) было размещено извещение о проведении открытого конкурса от 28.06.2016 N 0174200001916001091. Объект закупки: "Оказание услуг по разработке и утверждению правил землепользования и застройки города Севастополя".

На участие в открытом конкурсе подано две заявки: N 1 - от публичного акционерного общества "ОМСКНЕФТЕХИМПРОЕКТ", N 2-от государственного унитарного предприятия "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана города Москвы".

По результатам рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе конкурсной комиссией на основе критериев, указанных в конкурсной документации, определен победитель конкурса - публичное акционерное общество "ОМСКНЕФТЕХИМПРОЕКТ".

21.07.2016 заказчиком в единой информационной сети (ЕИС) размещен протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе от 21.07.2016 N ПРО1.

20.07.2016 в Крымское УФАС поступило обращение Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя N 01-14/4358-Д-исх, о проведении внеплановой проверки при проведении открытого конкурса на оказание услуг по разработке и утверждению правил землепользования и застройки города Севастополя, в котором Департамент просил выдать предписание об аннулировании закупки по извещению N 0174200001916001091 в связи с допущенной ошибкой в технической документации, так как техническое задание предусматривает меньший объем работ, чем необходимо, а именно: не включены градостроительные регламенты зон охраны объектов культурного наследия.

Уведомлением о проведении внеплановой проверки от 21.07.2016 N 8/3222-с Департамент извещен о дате и времени рассмотрения обращения, а также необходимости представления документации по проведению открытого конкурса.

Комиссией Крымского УФАС установлено, что в конкурсной документации заказчик исключил разработку технических регламентов на объекты культурного - наследия из перечня работ, которые необходимо выполнить в рамках разработки плана землепользования и застройки, что противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, а также положениям Технического задания о том, что в границы территории проектирования включается вся территория в границах субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя.

Управлением принято решение по делу N 08/1559-16 от 25.07.2016 о нарушении законодательства об осуществлении закупок, согласно которому обращение Департамента признано обоснованным, в действиях заказчика признано нарушение пункта 1 части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Федеральный закон N 44-ФЗ) в части необъективного описания объекта закупки.

25.07.2016 Управлением выдано предписание по делу N 08/1559-16 о нарушении законодательства об осуществлении закупок, которым на заказчика возложена обязанность отменить протоколы, составленные в ходе проведения конкурса, внести изменения в конкурсную документацию в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, вернуть процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса на стадию подачи заявок, в срок до 15.08.2016 представить в адрес Управления документальное подтверждение исполнения пункта 1 предписания, передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о привлечении должностных лиц заказчика к административной ответственности.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, полагая, что они противоречат действующему законодательству и нарушают права и законные интересы ПАО "ОМСКНЕФНЕХИМПРОЕКТ" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд за судебной защитой.

Удовлетворяя заявленные требования, суды двух инстанций исходили из того, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа противоречат нормам действующего законодательства.

Суд округа не усматривает оснований для отмены или изменения состоявшихся судебных актов, исходя из следующего.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В соответствии со статьей 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

При этом заказчики в силу части 1 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Частью 1 статьи 33 Закона о контрактной системе предусмотрены правила, которыми заказчик должен руководствоваться при описании объекта закупки в документации о закупке.

В пункте 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что описание объекта закупки должно носить объективный характер и включать в себя функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с данным Законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе в сфере закупок, конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 данного Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В целях исполнения возложенных на него функций антимонопольный орган наделен полномочиями в том числе по проведению внеплановых проверок в отношении субъектов контроля. Основанием к проведению такой проверки может являться поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (пункт 2 части 15 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

Основанием для принятия оспариваемого решения явилось обращение Департамента от 20.07.2016 N 01-14/4358-Д-исх, содержащее информацию о нарушении требований законодательства о контрактной системе в отношении конкурсной документации, по результатам рассмотрения которого Управление пришло к выводу о том, что действия заказчика, установившего необъективное описание объекта закупки, нарушают пункт 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе.

Техническое задании конкурсной документации на оказание услуг по разработке и утверждению правил землепользования и застройки города Севастополя по извещению N 0174200001916001091 предусматривает, что в границы территории проектирования включается вся территория в границах субъекта Российской Федерации - города Севастополя. При этом на карте территориального зонирования границы территориальных зон устанавливаются в отношении всей территории субъекта Российской Федерации - города Севастополя за исключением территории в границах: объектов культурного наследия и других перечисленных исключений.

По мнению антимонопольного органа, из перечня работ, которые необходимо выполнить в рамках разработки проекта правил землепользования и застройки, необоснованно исключена разработка технических регламентов на объекты культурного наследия. Исключение одного из видов работ, являющегося обязательными при разработке плана землепользования и застройки, приводит к необъективному описанию объекта закупки, что противоречит положениям пункта 1 части 33 Закона о контрактной системе и нарушает пункт 1 части 1 статьи 50 этого же Закона.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконными решение и предписание антимонопольного органа, суды пришли к выводу о соответствии описания объекта закупки и технического задания конкурсной документации в требованиям Закона о контрактной системе.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к принципам законодательства о градостроительной деятельности, среди прочих отнесены: осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов (пункт 7).

В силу части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Антимонопольный орган признал нарушением Закона о контрактной системе, явившимся основанием для вынесения оспариваемых актов, исключение работ по разработке технических регламентов на объекты культурного наследия из перечня работ, которые необходимо выполнить в рамках разработки проекта правил землепользования и застройки (далее также - ПЗЗ).

Вместе с тем, подготовка проекта правил землепользования и застройки не предусматривает разработку технических регламентов, и такое требование не основано ни на содержании технического задания конкурсной документации, ни на положениях ГрК РФ, в котором содержатся лишь требования о соблюдении технических регламентов при подготовке ПЗЗ, но не об их разработке.

Согласно статье 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

В этой связи полномочиями по разработке технических регламентов исполнитель по государственному контракту не обладает, а выводы антимонопольного органа о нарушениях аукционной комиссией заказчика о необоснованном исключении работ по разработке технических регламентов, послужившие основанием для принятия оспариваемых актов, являются ошибочными.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах (части 2, 4, 5 статьи 30 ГрК РФ).

При этом в соответствии с частью 3 статьи 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон (зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты).

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, действующее законодательство различает понятия "границы территорий объектов культурного наследия (зон с особыми условиями использования территорий)", которые устанавливаются соответствии с законодательством Российской Федерации и в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, и "границы территориальных зон" (зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты).

При этом в соответствии с частью 3 статьи 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

В силу части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В этой связи доводы кассационной жалобы Департамента о необходимости отображения в ПЗЗ утвержденных границ зон охраны объекта культурного наследия применительно к предмету спора отклоняются судом округа, поскольку им исключено иное, а именно установление границ территориальных зон в отношении территории в границах объектов культурного наследия.

Согласно часть 1 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов.

Таким образом, действующее законодательство допускает подготовку проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий, при этом в таком случае в силу части 4 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта ПЗЗ допускается при отсутствии генерального плана.

Определение объема оказываемых услуг, являющихся объектом закупки, является правом заказчика.

Согласно части 6 статьи 50 Закона о контрактной системе заказчик вправе принять решение о внесении изменений в конкурсную документацию не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе).

Внесение в конкурсную документацию предписанных Управлением изменений после определения победителя конкурса не направлено на устранение ошибки без изменения существа конкурса. Внесение указанных изменений в конкурсную документацию фактически изменяет объект закупки в части его описания и влечет отмену результатов определения победителя конкурса в обход предусмотренных законодательством процедур.

Доводы жалобы Управления в отношении необходимости разработки градостроительных регламентов для исторического поселения федерального значения город Севастополь отклоняются судом кассационной жалобы, поскольку они не соответствуют описанию нарушения, установленного в действиях заказчика и признанного антимонопольным органом нарушением Закона о контрактной системе.

При таких обстоятельствах суды правомерно признали оспариваемые решение и предписание незаконными.

Иные доводы подателей кассационных жалоб о неверных выводах судов не влияют на законность обжалуемых судебных актов в связи с наличием достаточных оснований для признания решения и предписания антимонопольного органа незаконными.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для безусловной отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Исходя из изложенного, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены или изменения принятых по делу судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 11.01.2017 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2017 по делу N А83-5306/2016 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

Е.В. Бессонова В.И. Смирнов