Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 31 октября 2017 г. N Ф10-4386/17 по делу N А09-11799/2016

г.Калуга

31 октября 2017 г.

Дело N А09-11799/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24.10.2017.

Полный текст постановления изготовлен 31.10.2017.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Ключниковой Н.В., Стрегелевой Г.А.,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Медведь Людмилы Ивановны (ОГРНИП 305325005200108, ИНН 890402278703): Горбачева Т.С. - представитель (доверенность от 17.07.2017 N 7);

от Администрации Брянского района (ОГРН 1023202136605, ИНН 3207004800): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Прокуратуры Брянского района Брянской области (ОГРН 1033265000416, ИНН 3234017492): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Медведь Людмилы Ивановны на решение Арбитражного суда Брянской области от 16.03.2017 (судья Мишакин В.А.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2017 (судьи Дайнеко М.М., Тимашкова Е.Н., Капустина Л.А.) по делу N А09-11799/2016,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Медведь Людмила Ивановна (далее - ИП Медведь Л.И.) обратилась в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании недействительным постановления Администрации Брянского района (далее - Администрация) от 28.07.2016 N 682.

Дело рассмотрено с участием в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Прокуратуры Брянского района Брянской области.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 16.03.2017, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2017, заявление удовлетворено частично, постановление Администрации от 28.07.2016 N 682 признано недействительным в части отмены постановления Администрации от 23.06.2014 N 1695 "Об утверждении акта выбора земельного участка для размещения зеленых насаждений на территории Снежского поселения Брянского района Брянской области и о предоставлении земельного участка в аренду". В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ИП Медведь Л.И. обратилась с кассационной жалобой, в которой просит их отменить в части отказа в признании недействительным постановления Администрации от 28.07.2016 N 682 в части отмены постановления от 24.10.2014 N 2980 "Об утверждении акта выбора земельного участка для размещения зеленых насаждений на территории Снежского поселения Брянского района Брянской области и о предоставлении земельного участка в аренду" и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя ИП Медведь Л.И., суд кассационной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены принятых по делу судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, исходя из следующего.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, прокуратурой Брянского района Брянской проведена проверка выделения земельных участков на территории Брянского района, в ходе которой установлено, что Администрацией было принято постановление от 24.10.2014 N 2980, которым Сытенкову Д.Г. передан в аренду земельный участок площадью 25 000 кв.м с кадастровым номером 32:02:0220307:72, разрешенный вид использования: для размещения домов отдыха, пансионатов, зеленых насаждений, категория земель: земли населенных пунктов, а также постановление от 23.06.2014 N 1695, которым Администрацией передан в аренду Потапенко А.А. земельный участок площадью 20 000 кв.м с кадастровым номером 32:02:0220307:71, разрешенный вид использования: для размещения зеленых насаждений, категория земель: земли населенных пунктов. Указанные земельные участки расположены в границах санитарно-защитной зоны предприятия птицефабрика "Снежка", составляющей 1000 м от границы промплощадки предприятия. В настоящее время на основании договоров об уступке права земельные участки с кадастровыми номерами 32:02:0220307:72, 32:02:0220307:71 принадлежат на праве аренды ИП Медведь Л.И.

В адрес Администрации прокуратурой Брянского района направлено представление от 15.07.2016 N 39/2016 с требованием решить вопрос об отмене постановлений Администрации от 24.10.2014 N 2980, от 23.06.2014 N 1695.

Постановлением Администрации от 28.07.2016 N 682 отменены постановления от 23.06.2014 N 1695 "Об утверждении акта выбора земельного участка для размещения зеленых насаждений на территории Снежского поселения Брянского района Брянской области и о предоставлении земельного участка в аренду", от 24.10.2014 N 2980 "Об утверждении акта выбора земельного участка для размещения домов отдыха, пансионатов, зеленых насаждений на территории Снежского поселения Брянского района Брянской области и о предоставлении земельного участка в аренду".

Не согласившись с указанным постановлением Администрации от 28.07.2016 N 682, полагая свои права и законные интересы нарушенными, ИП Медведь Л.И. обратилась в арбитражный суд с рассмотренными в рамках настоящего дела требованиями.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суды двух инстанций пришли к выводу о том, что в отношении акционерного общества "Птицефабрика "Снежка" установлена санитарно-защитная зона 1 000 м, в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 как для предприятия первого класса опасности, наличие которой не позволяет использовать земельный участок площадью 25 000 кв.м с кадастровым номером 32:02:0220307:72, принадлежащий на праве аренды ИП Медведь Л.И., расположенный в пределах санитарно-защитной зоны, для размещения домов отдыха, пансионатов, зеленых насаждений (т.е. для целей указанных в договоре аренды).

Между тем, судами не учтено следующее.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Из приведенных норм следует, что орган местного самоуправления в порядке самоконтроля может отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае, если выявит его противоречие закону; при этом отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным, и не должен нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законодателем полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, органов, а также без явной необходимости не должна нарушать принцип стабильности правоотношений, сложившихся в результате издания ненормативного правового акта.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Муниципальные правовые акты, принятые в порядке решения вопросов местного значения, могут быть отменены только органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, либо вышестоящими по отношению к ним органами и должностными лицами местного самоуправления.

Согласно частям 2, 4 и 7 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

Судами установлено, что оспоренным постановлением N 628 Администрация в связи с представлением прокуратуры от 15.07.2016 N 39/2016 и в целях устранения нарушения, ранее допущенного органом местного самоуправления, отменила ранее принятые ей правовые акты - постановления от 23.06.2014 N 1695 и от 24.10.2014 N 2980, которыми утверждены акты выбора земельного участка соответственно для размещения зеленых насаждений и для размещения домов отдыха, пансионатов, зеленых насаждений на территории Снежского поселения Брянского района Брянской области и предоставлены земельные участки в аренду.

При этом в представлении прокуратуры от 15.07.2016 N 39/20 одним из оснований незаконности предоставления земельных участков в аренду указано, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки Снежского сельского поселения Брянского района Брянской области, утвержденным решением Брянского районного Совета народных депутатов от 28.08.2013 N 4-40-10, земельные участки с кадастровыми номерами 32:02:0220307:71, 32:02:0220307:72 были отнесены к зоне земельных насаждений С5, где основным видом разрешенного использования является размещение лесных и зеленых насаждений. Вместе с тем, указанные земельные участки предоставлены в аренду сроком на 49 лет с видом разрешенного использования - для размещения домов отдыха и пансионатов, т.е. зона Р3 (зона объектов санаторного лечения и отдыха). Публичные слушания по вопросу изменения зоны разрешенного использования указанных земельных участков с зоны С5 (зона зеленых насаждений) на зону Р3 (зона объектов санаторного лечения и отдыха) не проводились.

Однако от оценки указанных оснований нарушения законодательства при предоставлении земельных участков в аренду суды устранились, оценка данным обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения дела, судами не дана, соответствующие выводы в судебных актах отсутствуют.

Кроме того, в целях надлежащей оценки названных оснований и в целях оценки наличия/отсутствия нарушений при принятии отменяемых в порядке самоконтроля постановлений судами не устанавливалось, в рамках какой процедуры предоставлялись земельные участки и не проверялось соблюдение соответствующей процедуры, не выяснялось, осуществлялось ли предоставление земельных участков для целей, связанных со строительством или нет, и как это соотносится с назначением земельных участков, указанным в отмененных постановлениях.

Суды двух инстанций, проанализировав положения Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, пришли к выводу о том, что в отношении акционерного общества "Птицефабрика "Снежка" как для промышленного объекта и производства первого класса опасности установлена санитарно-защитная зона 1 000 м.

Вместе с тем, указанный вывод является преждевременным, сделан в отношении прав и обязанностей АО "Птицефабрика "Снежка", которого суды к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в нарушение части 1 статьи 51 АПК РФ не привлекли, что является самостоятельным основанием для отмены обжалуемых судебных актов полностью. При этом вывод об отнесении объектов АО "Птицефабрика "Снежка" к первому классу опасности также сделан без оценки каких-либо материалов дела и без установления фактических обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.

В силу части 2 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении, как не вправе и оценивать доказательства, не исследованные судом первой или апелляционной инстанции.

Согласно статьям 71, 168 и 170 АПК РФ суд должен оценить доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, изложив в судебном акте мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, установить обстоятельства, имеющие значение для правильной правовой квалификации правоотношения, правильно применить нормы права.

Арбитражные суды не выполнили в полном объеме указанные требования Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, поскольку решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, мотивы судов в судебных актах не указаны, принятые судебные акты не являются законными и обоснованными и в интересах законности подлежат отмене по неразрывно связанным взаимно обусловленным требованиям полностью с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью определения состава лиц, участвующих в деле, и принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценку представленных доказательств (статья 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания кассационной инстанции; устранить отмеченные недостатки и допущенные нарушения; установить все фактические обстоятельства по делу; оценить достаточность и взаимную связь доказательств и доводов участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 АПК РФ; рассмотреть вопрос о привлечении к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, и принять законный, обоснованный и мотивированный судебный акт с учетом требований статьи 170 АПК РФ.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине по кассационной жалобе ИП Медведь Л.И. судом округа не разрешается, поскольку на основании части 3 статьи 289 АПК РФ при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Брянской области от 16.03.2017 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2017 по делу N А09-11799/2016 отменить, направить дело N А09-11799/2016 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Брянской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

Н.В. Ключникова Г.А. Стрегелева