Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 20 декабря 2017 г. N Ф10-5479/17 по делу N А83-9822/2016

г.Калуга

20 декабря 2017 г.

Дело N А83-9822/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 13.12.2017.

Полный текст постановления изготовлен 20.12.2017.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смольяниновой Т.Н.,

при участии представителей:

от Правительства Севастополя (ОГРН 1149204002166, ИНН 9204001231, ул. Ленина, 2, г. Севастополь, 299011) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ОГРН 1149102010606, ИНН 9102007869, ул. Александра Невского, д. 1, г. Симферополь, Республика Крым, 295000) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от Департамента городского хозяйства города Севастополя (ОГРН 1149204009932, ИНН 9204005268, ул. Ленина, 2, г.Севастополь, 299011) - Онищенко Е.Ю. (дов. от 03.10.2017),

от Государственного бюджетного учреждения "Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя" (ОГРН 1179204001745, ИНН 9204564717, ул. Пожарова, 7, г.Севастополь, 299008)- Овсянникова Д.В. (дов. от 01.11.2017),

от общества с ограниченной ответственностью "Похоронный дом "Дом ангелов" (ОГРН 1149204051941, ИНН 9204023901, ул. Пожарова, 5-Б, г. Севастополь, 299008) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования системы видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2017 (судьи Омельченко В.А., Градова О.Г., Карев А.Ю.) по делу N А83-9822/2016,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Севастополя обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Крымское УФАС России, антимонопольный орган) от 18.11.2016 N 8/5571с о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участью в деле в качестве заинтересованного лица судом привлечено общество с ограниченной ответственностью "Похоронный дом "Дом ангелов" ( далее - общество).

Дело рассмотрено с участием заинтересованных лиц ГБУ "Специализированное служба по вопросам похоронного дела города Севастополя" (правопреемник ГУП г.Севастополя "Специализированное служба по вопросам похоронного дела города Севастополя", далее - ГУП) и Департамента городского хозяйства города Севастополя.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 21.04.2017 (судья Чумаченко С.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2017 решение суда от 21.04.2017 отменено. Признано незаконным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 18.11.2016 N8/5571с о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции, указывая на обоснованность принятого УФАС предупреждения.

В отзыве на жалобу Департамент городского хозяйства считает ее не подлежащей удовлетворению.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исходя из доводов кассационной жалобы и возражений на нее.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей Департамента городского хозяйства и ГБУ "Специализированное служба по вопросам похоронного дела города Севастополя", суд кассационной инстанции считает, что постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2017 подлежит отмене, а решение Арбитражного суда Республики Крым от 21.04.2017 - оставлению в силе по следующим основаниям.

Как установлено судами, следует из материалов дела, постановлением Правительства Севастополя от 05.06.2015 N 476-ПП утверждено положение об организации похоронного дела, порядке содержания и эксплуатации кладбищ в городе Севастополе (далее - Положение N 476-ПП), в соответствии с пунктом 4.1. которого городской специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Севастополе является ГУП Севастополя "Специализированная служба по вопросам похоронного дела", зарегистрированное 10.03.2015 инспекцией Федеральной налоговой службы по Ленинскому району г.Севастополя в ЕГРЮЛ за основным государственным регистрационным номером 1159204012550 и осуществляющее свою деятельность на основании устава, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 20.02.2015 N 107-ПП.

ООО "Похоронный дом "Дом ангелов" обратилось в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 44 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства на рынке оказания ритуальных услуг.

По результатам проверки фактов, указанных в заявлении общества, Крымское УФАС России усмотрело наличие в действиях Правительства г.Севастополя признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 3 статьи 15 Закон N 135-ФЗ, выразившегося в принятии акта - Постановления Правительства Севастополя N 476-ПП от 05.06.2015 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела, порядке содержания и эксплуатации кладбищ в городе Севастополе", которым установлено совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, а также наделение Государственного унитарного предприятия Севастополя "Специализированная служба по вопросам похоронного дела", осуществляющего деятельность на рынке похоронных услуг, функциями и правами органов местного самоуправления, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, вынесло в адрес Правительства г.Севастополя предупреждение от 18.11.2016 N 8/5571с.

В соответствии с предупреждением от 18.11.2016 Правительству Севастополя необходимо в течение 20 дней со дня получения предупреждения исключить из Положения N 476- ПП пункт 4.1 из раздела 4; внести в Положение пункт 4.1 нового содержания, определив в нем, что городской специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Севастополе является государственное бюджетное учреждение, структурное подразделение Правительства Севастополя или Департамента городского хозяйства города Севастополя, либо иное бюджетное учреждение, которое не будет осуществлять деятельность, приносящую ему доход; направить уведомление об исключении пункта 4.1. Положения N 476-ПП в Департамент городского хозяйства города Севастополя и Государственное унитарное предприятие Севастополя "Специализированная служба по вопросам похоронного дела"; совершить действия, направленные на недопущение осуществления Государственным унитарным предприятием Севастополя "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" полномочий, возложенных на него пунктами 4.1, 4.2 Положения N 476-ПП.

Не согласившись с предупреждением Крымского УФАС России от 18.11.2016 N 8/5571с, Правительство Севастополя оспорило его в судебном порядке.

Арбитражный суд Республики Крым, отказывая в удовлетворении заявленных требований, согласился с выводами антимонопольного органа о том, что, определив в Положении N 476-ПП городской специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Севастополе ГУП г.Севастополя "Специализированная служба по вопросам похоронного дела", Правительство Севастополя допустило совмещение функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, которое может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что запрещено положениями части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Двадцать первой арбитражный суд не согласился с выводами суда первой инстанции, отменяя решение суда и признавая незаконным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 18.11.2016 N 8/5571с, указал, что федеральным законодательством не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, в связи с чем, Правительство Севастополя не ограничено в правовой регламентации соответствующих вопросов и в выборе организационно-правовой формы специализированной службы, а пункты 4.1, 4.2. Положения N 476-ПП возлагают на специализированную службу обязанности, предусмотренные законодательством, и не предоставляют ей какие-либо дополнительные права.

Суд округа считает, что у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции, в связи со следующим.

Основные вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения регламентированы Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), согласно п. 2 ст. 25 которого организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Законами субъектов РФ - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные указанным Законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения (часть 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ ).

Статьей 5 Закона города Севастополя от 26.06.2015 N 160-ЗС "О погребении и похоронном деле в городе Севастополе" установлено, что организация похоронного дела осуществляется Правительством Севастополя.

Положение об организации похоронного дела утверждено постановлением Правительства Севастополя от 05.06.2015 N 476-ПП в целях реализации полномочий, установленных Законом N 8-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанного органа.

Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статья 29 Закона N 8-ФЗ). Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, оказание которых производится на безвозмездной основе. Услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В силу статьи 8 Закона N 8-ФЗ специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу или близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Таким образом, применительно к городу федерального значения, орган исполнительной власти организует похоронное дело в пределах субъекта и определяет специализированную служба, которая, в свою очередь, оказывает услуги по погребению в пределах гарантированного перечня услуг.

Судами установлено, что ГУП г.Севастополя "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" создано на основании Постановления Правительства Севастополя от 20.02.2015 N 107-ПП, утвержден его Устав, является коммерческой организацией, созданной с целью получения прибыли.

В соответствии с пунктом 2.2 Устава ГУП осуществляет следующие виды деятельности: организация похорон, погребения и предоставление связанных с ними услуг; организация погребения умерших и предоставление ритуальных услуг, предусмотренных гарантированным перечнем услуг но погребению; предоставление ритуальных услуг; изготовление предметов ритуальной принадлежности; розничная торговля похоронными принадлежностями; эксплуатация и содержание кладбищ, мест захоронений; оказание услуг по изготовлению и установке памятников, цоколей, ограждений и других надмогильных сооружений на месте захоронений; организация и обеспечение охраны объектов недвижимого имущества и мест погребения; благоустройство и озеленение территорий кладбищ и мест захоронений; оказание транспортных услуг; организация, создание и содержание культовых зданий и сооружений; приобретение, организация учета и хранения материалов, оборудования, инвентаря общего пользования и иных материальных ценностей; оказание консультационных и информационных услуг; новое строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, иных объектов; розничная и оптовая торговля, в том числе торговля на временных площадках любыми видами продукции, разрешенными законодательством Российской Федерации к продаже.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия, имущество которых принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Исходя из целей деятельности ГУП, учитывая, что оно создано для удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности и получения прибыли, предприятие вправе осуществлять возмездное оказание услуг, следует, что ГУП является хозяйствующим субъектом, осуществляющим приносящую доход деятельность в пределах установленных законодательством Российской Федерации и его Уставом.

Согласно пункту 4.2 Положения N 476-ПП городская специализированная служба по вопросам по вопросам похоронного дела, исполнение функций которой в соответствии с п.4.1 определено за ГУП, осуществляет, в том числе, ведение и хранение электронной базы данных и архива захоронений на территории города Севастополя, в соответствии с действующим законодательством формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению.

Однако, как правильно указал суд первой инстанции, указанные полномочия отнесены к функциям органов государственной власти субъекта РФ - города федерального значения, и, соответственно, наделение ими хозяйствующего субъекта (коммерческой организации) действующего на этом рынке, прямо противоречит установленному частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрету.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 23.09.2008 N 12027/07 и 18.05.2011 N 17206/10, возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (в рассматриваемом случае ведение и хранение электронной базы данных и архива захоронений на территории Севастополя; содержание мест погребения на территории города Севастополя; погребение умерших, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя, подготовку в этих целях необходимой документации для погребения и формирование архива документов данной категории умерших; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг) не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

Таким образом, наделение Правительством Севастополя хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, путем определения его городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, в соответствии с которыми ГУП получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, является нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и противоречит нормам Закона N 8-ФЗ.

Выводы суда первой инстанции согласуются с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 27.04.2017 N 301-КГ17-4039.

К полномочиям антимонопольного органа, указанным в статье 23 Закона N 135-ФЗ, относится, в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в названном Федеральном законе (пункт 3.2 части 1 статьи 23).

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции целью предупреждения является пресечение действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что обжалуемое предупреждение антимонопольного органа является законным, а заинтересованными лицами в порядке ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный факт не опровергнут.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с правильно установленными обстоятельствами дела, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, и с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права, поэтому у апелляционного суда не имелось правовых оснований для его отмены.

Поскольку выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ считает, что постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда подлежит отмене, а решение - оставлению в силе

Руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2017 по делу N А83-9822/2016 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Республики Крым от 21.04.2017 по настоящему делу.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В.Ключникова С.И.Смолко