Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 6 февраля 2018 г. N Ф10-5973/17 по делу N А62-336/2017

г.Калуга

06 февраля 2018 г.

Дело N А62-336/2017

Резолютивная часть постановления оглашена 30 января 2018 года.

В полном объеме постановление изготовлено 06 февраля 2018 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Смирнова В.И.

при участии в заседании представителей:

от Департамента Смоленской области по осуществлению контроля и взаимодействию с административными органами:

от Сельскохозяйственного потребительского перерабатывающего кооператива "ЛЬНЯНАЯ ДОЛИНА": Егоров О.Ю. по доверенности от 14.12.2016 N 14/12/16, Свистунова Ю.С. по доверенности от 14.12.2016 N 14/12/16,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу СППК "Льняная долина" на постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2017 (судьи Еремичева Н.В., Рыжова Е.В., Мордасов Е.В.) по делу N А62-336/2017,

УСТАНОВИЛ:

Сельскохозяйственный потребительский перерабатывающий кооператив "ЛЬНЯНАЯ ДОЛИНА" (далее по тексту - заявитель, кооператив) обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконным и отмене предписания департамента Смоленской области по осуществлению контроля и взаимодействию с административными органами (далее по тексту - ответчик, департамент) по устранению выявленных нарушений от 27.12.2016 N исх-3249/05.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 22.05.2017 заявленное требование удовлетворено частично. Признано незаконным предписание департамента Смоленской области по осуществлению контроля и взаимодействию с административными органами по устранению выявленных нарушений от 27.12.2016 N исх-3249/05 в части пунктов 1, 2, 3 на суммы нарушений 2 854 500 рублей, 16 040 677 рублей 97 копеек. В удовлетворении остальной части требования отказано.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2017 решение суда первой инстанции отменено в части признания незаконным пункта 1 предписания Департамента на сумму нарушения 2 854 500 рублей.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом суда апелляционной инстанции в соответствующей части, заявитель обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, оставив в силе решение суда первой инстанции.

От Департамента поступил письменный мотивированный отзыв, которым он оспорил доводы жалобы, находя постановление суда апелляционной инстанции в соответствующей части законным и обоснованным.

Явка представителя в судебное заседание по рассмотрению кассационной жалобы Департаментом не обеспечена.

Дело рассмотрено в порядке части 3 статьи 284 АПК РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, департаментом Смоленской области по осуществлению контроля и взаимодействию с административными органами в отношении СППК "ЛЬНЯНАЯ ДОЛИНА" проведена внеплановая выездная проверка соблюдения условий, порядка и целей предоставления субсидий на техническую и технологическую модернизацию производства льна, технологическую модернизацию предприятий первичной переработки льна, на приобретение оборудования для выработки однотипного волокна, в том числе линий котонизации, а также сельскохозяйственной техники для производства льна.

В ходе проверки, в том числе, установлено, что кооперативом не осуществлен добровольный возврат субсидии на возмещение части затрат на техническую и технологическую модернизацию производства льна, предоставленной департаментом Смоленской области по сельскому хозяйству и продовольствию в 2014 году при недостижении целевых показателей урожайности, а также валового производства семян (сумма нарушения 2 854 500 рублей). По результатам проверки составлен акт от 16.12.2016 N 06-02/12.

Кооперативу 27.12.2016 выдано предписание по устранению выявленных нарушений N исх-3249/05, которым предписано в течение 30 календарных дней с момента получения предписания возвратить в доход областного бюджета денежные средства и представить в департамент подтверждающие документы.

Полагая, что предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы кооператива, СППК "ЛЬНЯНАЯ ДОЛИНА" обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, с учетом п. 3.1 договора, устанавливающего условия возврата субсидии, целей предоставления субсидии, соблюдения ответчиком целей, условий и порядка предоставления субсидии, пришел к выводу о том, что недостижение ответчиком результатов, указанных в пункте 2.4.2 договора от 28.10.2014 N 0010, не является нарушением условий предоставления субсидии и само по себе не является основанием для возврата полученных денежных средств, в связи с чем обязанность по возврату субсидии в сумме 2854500 руб. не возникла. По существу судом сделан вывод о том, что федеральным законодательством не предусмотрена возможность установления каких-либо последствий невыполнения условий предоставления субсидий из бюджета субъекта, кроме возврата самой субсидии, равно как и не предоставлено субъектам Российской Федерации полномочий по установлению каких-либо оснований (условий) для возврата субсидий, кроме предусмотренных положениями статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации требований о возврате субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Суд апелляционной инстанции судебный акт в соответствующей части отменил.

Суд округа находит данные выводы судов преждевременными, сделанными без надлежащей оценки представленных в материалы дела доказательств, а также без учета норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, с учетом следующего.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Перечень участников бюджетного процесса содержит статья 152 Бюджетного кодекса.

К участникам бюджетного процесса относятся: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса получатель бюджетных средств - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Таким образом, получатель субсидии, юридическое или физическое лицо - производитель товаров, работ, услуг, фактически получая денежные средства из бюджета, не является "получателем бюджетных средств" в том смысле, который заложен в указанный термин статьей 6 Бюджетного кодекса (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.01.2018 N308-ЭС17-13889).

В части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса предусмотрены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим и физическим лицам. В частности эти акты должны содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий, а также порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при ее предоставлении. Если получатель субсидии не возвращает денежные средства по требованию контролирующего органа в порядке, предусмотренном нормативным правовым актом и соглашением о предоставлении субсидии, то орган, выдавший субсидию, принимает меры по взысканию субсидии в судебном порядке.

Как следует из содержания оспариваемого предписания, оно вынесено в соответствии с положениями статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании статьи 270.2 Кодекса в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1).

Под предписанием понимается документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 Кодекса).

В силу положений статьи 306.1 бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В данном случае предписание вынесено в отношении лица, не являющегося участником бюджетного процесса.

Определяя, имеется в действиях кооператива состав бюджетного нарушения, суд первой инстанции, пришел к выводу о его отсутствии по причине того, что условие (основание) для возврата субсидий как недостижение ожидаемых результатов хозяйственной деятельности не указано в Бюджетном кодексе, Порядке предоставления субсидий в рамках реализации долгосрочной областной целевой программы "Развитие льняного комплекса Смоленской области" на 2012-2014 годы" и договоре в числе условий предоставления субсидий. В этой связи недостижение указанных в пункте 2.4.2. договора от 28.10.2014 результатов не может служить основанием для возврата денежных средств.

Суд апелляционной инстанции, напротив, посчитал бюджетное нарушение установленным, учитывая следующее.

Порядок предоставления субсидий в рамках реализации областной государственной программы "Развитие льняного комплекса Смоленской области" на 2014-2016 годы областной государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Смоленской области" на 2014-2020 годы утвержден постановлением администрации Смоленской области от 18.04.2014 N 263.

Согласно пункту 5 Порядка предоставления субсидий (в действующей в спорный период редакции) субсидии, указанные в пункте 1 настоящего Порядка, предоставляются с целью увеличения производства продукции льноводства и степени переработки льняного сырья на территории Смоленской области для обеспечения предприятий текстильной промышленности высококачественным, конкурентоспособным льносырьем.

Показателем результативности предоставления субсидий, указанных в пункте 1 Порядка, является объем производства льнопродукции (тресты в переводе на льноволокно, тонн).

Субсидии на техническую и технологическую модернизацию предоставляются в целях возмещения затрат на приобретение техники, оборудования, машин и механизмов в текущем финансовом году, необходимых для производства сельскохозяйственной продукции льноводства на территории Смоленской области (пункт 8.2 Порядка предоставления субсидий).

Пунктом 8.13 Порядка предоставления субсидий предусмотрено, что в случае нарушения показателей результативности, указанных в договоре о предоставлении субсидии на техническую и технологическую модернизацию, возврат указанной субсидии осуществляется в соответствии с условиями данного договора.

Департамент Смоленской области по сельскому хозяйству и продовольствию и сельскохозяйственный потребительский перерабатывающий кооператив "ЛЬНЯНАЯ ДОЛИНА" (получатель субсидии) 28.10.2014 заключили договор N 0010 о предоставлении субсидии на техническую и технологическую модернизацию, по условиям которого предоставление департаментом субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям (кроме граждан, ведущих личное подсобное хозяйство) на возмещение части затрат на техническую и технологическую модернизацию производства льна, технологическую модернизацию предприятий первичной переработки льна получателю субсидии в рамках реализации ведомственной целевой программы "Развитие льняного комплекса Смоленской области" на 2014-2016 годы областной государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Смоленской области" на 2014-2020 годы, утвержденной постановлением администрации Смоленской области от 20.11.2013 N 928, и в соответствии с Порядком предоставления субсидий осуществляется в рамках реализации ведомственной целевой программы "Развитие льняного комплекса Смоленской области на 2014-2016 годы", утвержденным постановлением администрации Смоленской области от 18.04.2014 N 263.

В силу подпункта 2.4.2 пункта 2.4 договора получатель субсидии обязуется выполнить целевые показатели: 2014 год: посевная площадь подо льном (гектаров) - 1 003, урожайность льноволокна, ц/га - 12, валовой сбор льноволокна, тонн - 1 210; 2015 год: посевная площадь подо льном (гектаров) - 1 200, урожайность льноволокна, ц/га - 12, валовой сбор льноволокна, тонн - 1 440; 2016 год: посевная площадь подо льном (гектаров) - 1 300, урожайность льноволокна, ц/га - 12, валовой сбор льноволокна, тонн - 1 560.

В случае приобретения очистителей вороха, пневмосортировальных машин, семяочистительных машин выполнить следующие целевые показатели: 2014 год: урожайность льносемян, ц/га - 3,6, валовое производство льносемян, тонн - 360; 2015 год: урожайность льносемян, ц/га - 3,6, валовое производство льносемян, тонн - 375; 2016 год: урожайность льносемян, ц/га - 3,6, валовое производство льносемян, тонн - 385.

В указанном пункте также предусмотрено, что в случае невыполнения хотя бы одного из целевых показателей за отчетный год, субсидии на техническую и технологическую модернизацию подлежат возврату в полном объеме в срок до 01 марта следующего года за отчетным.

Пунктом 3.1 договора также предусмотрено, что в случае нарушения (невыполнения) обязательств по получению субсидий, указанных в пункте 2.2 договора (техническая описка - фактически в пункте 2.4.2), получатель субсидий в добровольном порядке осуществляет возврат субсидий в полном объеме.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции констатировал, что факт недостижения кооперативом отдельных целевых показателей результативности, указанных в договоре о предоставлении субсидий, подтвержден. Коль скоро доказательств добровольного возврата в доход областного бюджета полученной субсидии в сумме 2 854 500 рублей материалы дела не содержат, оснований для признания пункта 1 предписания не имеется.

Как указывалось ранее, пункт 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливает, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять в том числе цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Суд округа признает правомерным вывод суда апелляционной инстанции о том, что государственному органу субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать порядок и условия предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации. В этой связи возврат субсидий возможен в случае нарушения условий их предоставления, которые установлены в нормативных правовых актах, муниципальных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий.

Подобный Порядок утвержден постановлением администрации Смоленской области от 18.04.2014 N 263.

В этой связи суд апелляционной инстанции обоснованно счел выводы суды первой инстанции несостоятельными, учитывая, что последний от оценки Порядка, в том числе, устанавливающего показатель результативности, как условие предоставления субсидий (которое закрепляется в договоре), воздержался.

Тем не менее, сделанные судом апелляционной инстанции выводы по результатам применения указанных нормативных актов, суд округа также находит преждевременными.

В частности, судами не дано надлежащей оценки доводам кооператива о том, что включенные в условия договора целевые показатели, отличаются по своему содержанию от показателей результативности использования субсидии применительно к пункту 6.3. Порядка, а также основным целям предоставления субсидий.

В данном случае суд апелляционной инстанции оценивал содержание заключенного между сторонами договора.

Действительно, правоотношения между органом, предоставляющим субсидию, и лицом, претендующим на получение субсидии (производителем товаров, работ, услуг), несмотря на то, что в большей степени регулируются нормами Бюджетного кодекса, не являются бюджетными правоотношениями.

Следовательно, к отношениям сторон по исполнению условий договора от 28.10.2014 о предоставлении субсидии могут быть применены нормы Гражданского кодекса Российской Федерации.

Тем не менее, вынесение предписания осуществляется в рамках реализации публичных полномочий, что требует оценки установлению состава бюджетного правонарушения применительно к его определению и субъекту (статья 306.1 Бюджетного кодекса).

Следует обратить внимание, что предписание вынесено исключительно со ссылкой на не исполнение кооперативом условий договора от 28.10.2014.

В соответствии с ч. ч. 1 - 4, 7 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

Согласно ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, а какие нет.

В соответствии с частью 1 статьи 288 АПК РФ установив несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции отменяет судебные акты и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ направляет дело на новое рассмотрение.

Поскольку, принимая оспариваемые судебные акты, суды не дали надлежащей оценки доводам кооператива о том, что включенные в условия договора целевые показатели, отличаются по своему содержанию от показателей результативности использования субсидии применительно к пункту 6.3. Порядка (в договоре установлен дополнительный показатель урожайности льносемян и валовое производство льносемян), а также основным целям предоставления субсидий, не определили характер бюджетного правонарушения с учетом того, что кооператив не является "получателем бюджетных средств" в том смысле, который заложен статей 6 Бюджетного кодекса, суд кассационной инстанции находит выводы судов основанными на неполно исследованных доказательствах, без учета всех конкретных обстоятельств настоящего спора. При изложенных обстоятельствах, суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов являются недостаточно обоснованными.

В этой связи судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, дать верную оценку доказательствам. По итогам оценки доказательств, оценить наличие (либо отсутствие) признаков вмененного кооперативу бюджетного нарушения.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Смоленской области от 22.05.2017 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2017 по делу N А62-336/2017 в оспариваемой части отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Смоленской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Н.Н. Николаева В.И. Смирнов