Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 марта 2018 г. N Ф10-557/18 по делу N А09-16789/2016

г.Калуга

28 марта 2018 г.

Дело N А09-16789/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 марта 2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Смолко С.И.

при участии в заседании представителей:

от ИП Родькина Эдуарда Алексеевича: Домашнева Я.А. по доверенности от 10.01.2017,

от Управления по строительству и развитию территории города Брянска: не явились, извещены надлежаще,

от Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области: не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ИП Родькина Эдуарда Алексеевича на постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2017 (судьи Еремичева Н.В., Мордасов Е.В., Рыжова Е.В.) по делу N А09-16789/2016,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Родькин Эдуард Алексеевич (далее по тексту - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании незаконным решения Управления по строительству и развитию территории города Брянска (далее по тексту - ответчик, управление) от 06.10.2016 N 28/8688 об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта "Многоквартирные многоэтажные жилые дома на пересечении ул. Крахмалева и ул. Костычева (поз. 1 и поз. 2) в Советском районе г. Брянска" в СО "Восход", СТ "Восход", уч. 91, уч. 92, уч. 93, уч. 94, уч. 96, уч. 98 (с учетом уточнения заявленных требований).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент природных ресурсов и экологии Брянской области (далее -департамент).

Решением Арбитражного суда Брянской области от 29.03.2017 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2017 решение суда первой инстанции отменено. В удовлетворении заявленных требований индивидуальному предпринимателю Родькину Эдуарду Алексеевичу отказано.

Не согласившись с апелляционным постановлением, предприниматель обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, оставив в силе решение суда области.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Управление ходатайствовало о рассмотрении кассационной жалобы без участия своего представителя.

Департамент природных ресурсов и экологии Брянской области также не обеспечил явку своего представителя в суд округа.

Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие надлежащим образом уведомленных представителей управления и департамента в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в жалобе, выслушав представителя предпринимателя, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения арбитражным судом апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом постановлении, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия считает, что обжалуемый судебный акт отмене или изменению не подлежат в связи со следующим.

Как установлено судами, ИП Родькин Э.А. 29.09.2016 обратился в Управление с заявлением на выдачу разрешения на строительство объекта "Многоквартирные многоэтажные жилые дома на пересечении ул. Крахмалева и ул. Костычева (поз. 1 и поз. 2) в Советском районе г. Брянска" на земельных участках с кадастровыми номерами 32:28:0031123:100, 32:28:0031123:102, 32:28:0031123:98, 32:28:0031123:211, 32:28:0031123:97, 32:28:0031123:95, 32:28:0031123:96, 32:28:0000000:5308.

Решением от 06.10.2016 N 28/8688 управление отказало предпринимателю в выдаче заявителю разрешения на строительство, мотивировав свой отказ отсутствием правоустанавливающих документов на земельные участки с кадастровыми номерами 32:28:0031123:102, 32:28:0031123:100, 32:28:0031123:97 с видом разрешенного использования: многоквартирные многоэтажные жилые дома от 4 до 17 этажей, несоответствием документов требованиям градостроительного плана земельного участка от 26.06.2014 N RU32301000-0300000000003833 в части расположения многоквартирных жилых домов и размещения парковок на земельных участках, располагающихся полностью или частично в памятнике природы и зоне ограниченной эксплуатации памятника природы Нижний Судок (согласно письму Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области от 25.07.2016 N 2636-ДПРи).

Кроме того, управление в спорном решении указало, что в представленной заявителем документации проект генплана благоустройства и проект цветового решения фасада проектируемых зданий с ним не согласованы.

Несогласие с указанным отказом послужило поводом для обращения предпринимателя в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, обоснованно исходил из следующего.

В силу части 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

При этом согласно пункту 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, являются зонами с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с подпунктом 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

Порядок и основания оформления, сроки выдачи и основания отказа в выдаче разрешения на проведение строительных работ регулируются положениями статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В частности, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.

В частях 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации приведен перечень документов, направляемых в уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган, который в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 названной статьи).

Так, к заявлению прилагаются, в том числе, следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Кодекса); положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 Кодекса.

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являются, в частности, отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Анализируя приведенные в оспариваемом отказе в выдаче разрешения на строительство объекта основания, апелляционный суд отметил следующее.

Согласно выводам управления, представленные предпринимателем документы не соответствовали требованиям градостроительного плана земельного участка от 26.06.2014 N RU32301000-0300000000003833 в части расположения многоквартирных жилых домов и размещения парковок на земельных участках, располагающихся полностью или частично в памятнике природы и зоне ограниченной эксплуатации памятника природы Нижний Судок.

Как верно отметила коллегия, правоотношения в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Подпунктом 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения составляют предмет полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2, подпунктов 4 и 5 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" памятники природы составляют одну из категорий особо охраняемых природных территорий.

Статьей 26 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Исходя из положений статьи 27 Федерального закона от 14.03.1995 NN 33-ФЗ на территории памятника природы, равно как и в границах его охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Брянской областной Думой 08.09.1994 издано постановление N 34 "Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в городе Брянске памятниками природы областного значения".

Памятники природы Овраги Верхний и Нижний Судки (Брянские балки) представляют собой уникальный природный ландшафт, являются ландшафтно-рекреационной территорией, природной основой центра города Брянска и формируют систему открытого пространства Советского района города Брянска. Брянские балки представляют ценность с разных точек зрения: ландшафтной, водной, ботанической, экологической, научной, историко-культурной и по статусу отнесены к высшей форме комплексного памятника природы - ландшафтному.

Пунктом 3 указанного постановления утвержден паспорт памятника природы Брянские балки. В этом паспорте приведено описание границ памятников природы и их охранной зоны.

В указанном паспорте для памятников природы установлен режим охраны. В частности, на территории памятников природы запрещены отводы земель под все виды нового строительства, в охранной зоне запрещается строительство новых сооружений, в том числе гаражей.

Согласно генеральному плану города Брянска, утвержденному решением областной администрации от 25.04.1994 N 31, территории застройки, расположенные в оврагах, объявляются зоной особого строительного режима с запрещением нового жилищного строительства и достройки, с постепенным по мере амортизации выморачиванием жилья и расселением жителей на экологически благоприятных территориях.

Судом апелляционной инстанции приведен подробный анализ разделов паспорта памятников природы, утвержденного постановлением Брянской областной Думы "Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в городе Брянске памятниками природы областного значения" (в редакции постановления Брянской областной Думы от 28.02.2001 N 3-77), включая площадь, занимаемую памятниками природы (раздельно), режим охраны, установленный для памятников природы и их охранных зон, виды деятельности, которые запрещены.

Кроме того отмечено, что согласно пункту 3.1 части 3 раздела IV паспорта памятников природы на территории зоны ограниченной эксплуатации, находящейся в пределах охранной зоны памятников природы, допускается хозяйственная деятельность, включая новое строительство, при соблюдении следующих условий: обязательное проведение процедуры оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на экосистему Брянских балок (ОВОС) с участием представителей органа государственной власти Брянской области, принявшего решение о создании памятника природы, специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды с учетом социальной значимости данной хозяйственной деятельности (подпункт 3.1.1); наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы по проекту намечаемой хозяйственной деятельности (подпункт 3.1.2); обязательное выполнение заказчиком (должностными лицами, гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями) за счет собственных средств работ по благоустройству участка прилегающей природоохранной территории (включая склон и дно балки) в районе намечаемой хозяйственной деятельности по специально разработанному проекту в соответствии с условиями, согласованными специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды (подпункт 3.1.3). При невыполнении хотя бы одного из перечисленных условий органом государственной власти Брянской области, принявшим решение об организации памятников природы, принимаются меры по запрещению данной хозяйственной деятельности. На территории зоны ограниченной эксплуатации, находящейся за пределами охранной зоны памятников природы, запрещается любая хозяйственная деятельность, включая новое строительство, без соблюдения строгих природоохранных и противоэрозионных мер.

В градостроительном плане земельного участка от 26.06.2014 N RU32301000-0300000000003833 также отражено, что земельный участок попадает в зону природы "Нижний Судок", в связи чем предписано до начала проектирования о получить согласование в Департаменте природных ресурсов и экологии Брянской области.

Судом апелляционной инстанции установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами: 32:28:0031123:95 и 32:28:0031123:96 расположены в зоне ограниченной эксплуатации в пределах охранной зоны памятника природы Нижний Судок, а земельный участок с кадастровым номером 32:28:0031123:211 частично расположен в границах памятника природы Нижний Судок, а частично - в зоне ограниченной эксплуатации. Тем не менее, в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 3.1 части 3 раздела IV паспорта памятников и требований градостроительного плана предпринимателем не получено положительного заключения государственной экологической экспертизы по проекту намечаемой хозяйственной деятельности.

Представленные в стадии рассмотрения в суде апелляционной инстанции ответы Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области не свидетельствуют об изменении порядка получения положительного заключения государственной экологической экспертизы по проекту намечаемой хозяйственной деятельности. Соответствующие действия (бездействия) в установленном порядке предпринимателем не обжаловались.

Одновременно, апелляционной коллегией правомерно учтено, что согласно схеме планировочной организации земельного участка проектной документации на объект "Многоквартирные многоэтажные жилые дома на пересечении ул. Крахмалева и ул. Костычева в Советском районе г. Брянска (поз. 1 и 2), на указанном земельном участки располагаются парковки, что предполагает повреждение и (или) уничтожение растительного покрова, а следовательно, утрату целостности памятника природы.

Следует обратить внимание, что градостроительный план земельного участка от 26.06.2014 N RU32301000-0300000000003833 выдавался одновременно на восемь земельных участков, принадлежащих разным территориальным зонам.

Положениями пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как указывалось ранее, земельные участки с кадастровыми номерами: 32:28:0031123:95 и 32:28:0031123:96 расположены в зоне ограниченной эксплуатации в пределах охранной зоны памятника природы Нижний Судок, земельный участок с кадастровым номером 32:28:0031123:211 частично расположен в границах памятника природы Нижний Судок, а частично - в зоне ограниченной эксплуатации, земельные же участки 32:28:0031123:97, 32:28:0031123:98, 32:28:0031123:100, 32:28:0031123:102, 32:28:0000000:5308 расположены в границах памятника природы Нижний Судок.

Устанавливая факт нахождения спорных земельных участков в упомянутых зонах, суд апелляционной инстанции посчитал его подтвержденным представленной в материалы дела выкопировкой из плана границ оврагов Верхний и Нижний Судки, а также Планом границ охранной зоны памятников природы областного значения "Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в городе Брянске", инвентарный номер N 810 экз. N 6, составленным ГПИ "Брянскгипроводхоз", 1999, который был представлен Департаментом природных ресурсов и экологии Брянской области на обозрение суду апелляционной инстанции по предложению суда. Одновременно была принята во внимание информация Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области, изложенная в письме от 25.07.2016 N 2636-ДПР, которая основана на постановлении Брянской областной Думы от 08.09.1994 N 34 (в редакции постановления Брянской областной Думы от 28.02.2001 N 3-77). При этом суд апелляционной инстанции констатировал, что каких-либо доказательств, опровергающих факт нахождения данных земельных участков не в указанных зонах, в материалах дела не имеется.

Оснований для переоценки установленных апелляционным судом обстоятельств у суда округа не имеется в силу положений статьи 286 АПК РФ.

Коллегией суда округа не может быть принят во внимание и довод заявителя кассационной жалобы о том, что представленная схема не является относимым и допустимым доказательством, поскольку надлежащим образом не была опубликована. В частности, в том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме (п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

При этом суд округа учитывает, что Постановление Брянской областной Думы "Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в городе Брянске памятниками природы областного значения" (в редакции постановления Брянской областной Думы от 28 февраля 2001 года N 3-77) являлось предметом судебного контроля и в установленном порядке незаконным не признано (Определение Верховного Суда РФ от 26.12.2016 N83-АПГ16-15).

С учетом вышеуказанных обстоятельств суд апелляционной инстанции обоснованно признал не имеющим правового значения факт нахождения земельных участков с кадастровыми номерами 32:28:0031123:98, 32:28:0031123:211, 32:28:0031123:95, 32:28:0031123:96, 32:28:0000000:5308 в зоне Ж-1 в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории муниципального образования "город Брянск", утвержденных решением Брянского городского Совета народных депутатов от 28.05.2008 N 991.

Приведенные в кассационной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом апелляционной инстанций, и нашли свое отражение в судебном акте.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражного суда апелляционной инстанций, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь п.1 ч.1 ст.287, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2017 по делу N А09-16789/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Н.Н. Николаева С.И. Смолко