Критический анализ новой редакции Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации (В.А. Тарачев, "Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.)

Критический анализ новой редакции Стратегии развития банковского
сектора Российской Федерации

Сто шесть документов Базельского комитета по банковскому надзору уже стали фактически обязательными не только для развитых банковских стран, но и для таких стран, как Румыния, Болгария, государств Прибалтики. Россия же в качестве сверхзадачи на 2004-2008 гг. рассматривает соблюдение только одного из них. Но в таком случае скоро мы будем отставать не только от развитых государств, но практически от всех.

Банковская реформа в России, основанная на формировании двухуровневой банковской системы, включающей Банк России и коммерческие банки, была начата более 10 лет назад.

Финансово-экономический кризис 1998 г. привел к тяжелейшим последствиям как для банковской системы, так и для экономики страны в целом. Перед Банком России, органами исполнительной и законодательной власти, перед самими кредитными организациями были поставлены сложнейшие задачи, потребовавшие не только срочных мер по стабилизации, но и переосмысления многих вопросов банковской реформы. В ноябре 1998 г. был принят важный совместный документ Банка России и Правительства Российской Федерации "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации". Благодаря его успешной реализации было положено начало нового этапа реформирования и развития банковского сектора в России. В целом был преодолен коллапс платежной системы и системный банковский кризис, созданы основы для реструктуризации кредитных организаций.

С начала 2001 г. разгорелись жаркие дискуссии относительно дальнейшего развития реформирования банковского сектора. Первоначально проект реформирования банковской системы был представлен Центральным банком РФ, а 8 февраля опубликован в "Вестнике Банка России" под заголовком "Концептуальные вопросы развития банковской системы Российской Федерации". Позднее, в июле, был представлен альтернативный проект рабочей группы по банковской реформе Российского союза промышленников и предпринимателей. Рабочую группу возглавил А.Л. Мамут, председатель наблюдательного совета МДМ-банка. "Проект Мамута" был представлен 16 июля на заседании Совета по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. Однако этот документ какой-либо широкой поддержки не получил.

После длительных дискуссий 30 декабря 2001 г. Правительство Российской Федерации и Банк России приняли окончательную редакцию документа под названием "Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации". По сравнению с предыдущими качество представленного документа заметно лучше. В нем более четко были прописаны задачи и основные средства реформирования банковской системы, уточнены многие формулировки, устранен ряд пробелов и противоречий.

К позитивным переменам следует отнести четкость ответов на те вопросы, которые вызывали наибольшее беспокойство в банковском сообществе. Речь идет прежде всего о капитализации банков. "Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации" установила четкие ориентиры: рублевый эквивалент банковского капитала должен быть не ниже 5 млн евро (п. 4.2.3)

Скорректированы отдельные положения документа, связанные с такими острыми вопросами, как переход на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности. В частности, предусмотрено, что переход на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности должен осуществляться кредитными организациями одновременно с другими секторами экономики (п. 7.2.3).

К несомненным достоинствам "Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" следует отнести также и то, что она включает два приложения, которые, во-первых, закрепляют основные положения предлагаемых к разработке нормативно-правовых актов и, во-вторых, определяют перечень необходимых для их реализации мероприятий.

С момента принятия "Стратегии" прошло уже два года, и можно подвести некоторые итоги ее применения. Большая часть целей и задач, поставленных в Плане первоочередных мероприятий по реализации в 2001-2003 гг. положений Стратегии, успешно решены (20 из 32 пунктов выполнены полностью, оставшиеся находятся в процессе реализации). Реформирование банковской системы потребовало дальнейшего совершенствования не только подходов и методов, но и постановки новых стратегических задач в связи со значительными изменениями валютного и банковского законодательства, экономической ситуации в стране. Назрела необходимость принятия новой Стратегии. На заседании Правительства РФ 11 ноября 2003 г. ряду федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфину России, ФКЦБ России, МАП России) с участием Банка России было поручено дополнительно проработать вопросы развития банковской системы и до 1 февраля 2004 г. представить в Правительство Российской Федерации проект новой редакции "Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации".

Уже в феврале 2004 г. такой проект был направлен в Правительство и тогда же в целом одобрен. Смена состава Правительства РФ дает надежду на то, что план банковской реформы может быть значительно улучшен.

"Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на 2004 г. и на период до 2008 г." призвана обеспечить дальнейшее реформирование банковской системы в России. Основная задача на предстоящие четыре года состоит в повышении роли банковского сектора как основного финансового посредника в процессах трансформации накоплений в кредиты и инвестиции.

Стратегия закрепляет следующие основные цели дальнейшего реформирования банковского сектора:

1) повышение общеэкономической эффективности осуществляемых банковским сектором функций по аккумулированию денежных средств населения и их трансформация в кредиты и инвестиции;

2) укрепление функциональной роли в экономике, повышение конкурентоспособности российских кредитных организаций на внутреннем рынке по сравнению с зарубежными финансовыми организациями;

3) дальнейшее укрепление устойчивости банковского сектора, усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков;

4) предотвращение использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой деятельности и противоправных целях, в первую очередь для легализации преступных доходов и финансирования терроризма;

5) развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и транспарентности в деятельности кредитных организаций;

6) укрепление доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков, в первую очередь населения.

В целом указанные цели близки по содержанию к поставленным в предыдущей редакции Стратегии (2001 г.). Закреплен и ряд новых целей, в том числе развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и транспарентности в деятельности кредитных организаций, укрепление их функциональной роли в экономике, повышение конкурентоспособности на внутреннем рынке по сравнению с зарубежными финансовыми организациями. Указанные нововведения играют важную роль в развитии банковского сектора России.

Несмотря на некоторые позитивные сдвиги, подготовленный проект "Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на 2004 г. и на период до 2008 г." (далее также - Стратегия) по многим параметрам не соответствует требованиям законодательства (в том числе и конституционного), допускает чрезмерную декларативность и по многим вопросам не разъясняет конкретных мер и механизмов выполнения поставленных задач и целей.

Главная задача настоящей статьи состоит в выявлении ключевых недостатков Стратегии и поиске возможных путей совершенствования ее норм.

К вопросу о несоответствии требованиям Конституции Российской
Федерации отдельных положений Стратегии
развития банковского сектора

1. О федеративном устройстве. Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации недостаточно полно отражает требования Конституции о федеративном устройстве. Только в одном вопросе - о формировании конкурентной среды - представленный документ учитывает фактор федеративного устройства Российской Федерации. В результате отдельные положения Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации вызывают обоснованные сомнения в их конституционности.

В частности, данное замечание может быть высказано в отношении положений пункта 3.2.1, согласно которому Правительство Российской Федерации берет на себя обязательство продолжить осуществление выхода из капиталов кредитных организаций. В этом случае необходимо уточнить, что речь идет только об обязательствах федерации, а не ее субъектов. Отметим в связи с этим, что Правительство Российской Федерации не имеет права решать вопрос о целесообразности, а уж тем более принимать обязательства о сокращении участия субъектов Российской Федерации в капитале региональных банков. Такие положения противоречат требованиям Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5, 71, 72), а также о сохранении субъектами Российской Федерации всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 73).

Таким образом, в текст Стратегии должны быть внесены изменения, учитывающие фактор федеративного устройства.

2. О защите прав вкладчиков. Несмотря на включение в число основных целей Стратегии задачи по укреплению доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков, в первую очередь населения (п. 1.1.5), приоритет в этом документе отдан интересам кредитных организаций в ущерб правам их вкладчиков. Об этом свидетельствуют, в частности, положения, согласно которым предполагается:

"В целях обеспечения формирования реальной срочной структуры пассивов и снижения риска ликвидности банковского сектора, пересмотреть положения ст. 837 Гражданского кодекса Российской Федерации и внести в указанную статью изменения, предоставляющие кредитным организациям право предусматривать в договоре банковского вклада иные, чем по первому требованию, условия досрочного возврата вклада" (п. 5.2.4).

Отметим в связи с этим, что решение данного вопроса стоит первым пунктом в списке первоочередных мероприятий по реализации положений Стратегии в 2004-2006 гг., что свидетельствует о реальной угрозе исключения права на досрочный отзыв вкладов. Такой подход представляется неправомерным и противоречащим Конституции РФ.

Согласно Конституции Российской Федерации "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2). Не менее категоричны формулировки ст. 18 Конституции: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов". В защиту прав вкладчиков говорят также положения ч. 2 ст. 35 о праве каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично, а также нормы ч. 2 ст. 45 Конституции о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Кроме того, ч. 2 ст. 55 Конституции устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

С учетом названных конституционных норм вряд ли возможно согласиться с самой постановкой задачи по ограничению прав вкладчиков.

3. О Банке России. Вопросы конституционно-правового статуса Банка России, форм его взаимодействия с Правительством Российской Федерации в тексте Стратегии развития банковского сектора не отражены. В соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков (ст. 2). Следовательно, необходимо дополнить текст Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации соответствующими положениями о Банке России.

Это необходимо сделать с учетом следующих обстоятельств:

1) устойчивость банковской системы в целом во многом зависит от устойчивости конституционно-правового статуса Банка России;

2) залогом успеха не только банковской реформы, но и экономического развития в целом является отлаженное взаимодействие Правительства Российской Федерации и Банка России.

Однако действующая редакция Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в полной мере этим требованиям не отвечает.

Конституция Российской Федерации устанавливает целый ряд норм, регламентирующих конституционно-правовой статус Центрального банка. Особое значение имеют нормы ст. 75 Конституции:

"1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".

Таким образом, Конституция Российской Федерации наделяет Центральный банк России особым и самостоятельным конституционно-правовым статусом.

Вместе с тем п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции закрепляет за Правительством Российской Федерации обязанность обеспечивать проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Таким образом, Конституция непосредственно устанавливает не только гарантии независимости Центрального банка России, но и обусловливает его тесное взаимодействие с Правительством Российской Федерации.

Указанные конституционные задачи, безусловно, должны быть отражены в тексте "Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации". При этом не требуется включать какое-либо подробное изложение вопроса о параметрах независимости Банка России либо формах его взаимодействия с Правительством Российской Федерации, а также иными органами государственной власти. Достаточно зафиксировать позицию по столь важным вопросам, что, несомненно, будет способствовать устойчивости банковской системы в целом.

К вопросу об обеспечении эффективности банковского сектора и роли
государства в его укреплении

1. О конкуренции с иностранными кредитными организациями и трансграничных банковских услугах. Одной из основных и наиболее острых проблем развития банковской сферы, особенно в свете либерализации валютного законодательства, является обеспечение конкурентоспособности российских банков.

Стратегия развития банковского сектора на 2004 г. в п. 1.1.5 определяет основные цели дальнейшего развития банковского сектора в России. В частности, предусматривается, что к числу стратегических целей относится "повышение конкурентоспособности российских кредитных организаций на внутреннем рынке по сравнению с зарубежными финансовыми организациями".

Вместе с тем предложенные Стратегией меры по увеличению конкурентоспособности российской банковской системы, являются недостаточными. Значительная часть этих мер представляет собой рекомендации к самим банкам по оптимизации их деятельности (повышение качества управления, более качественный учет рисков, развитие внутреннего контроля и т.д.). Перечисленные в документе "условия, создаваемые государством для развития банковского сектора" (п. 3), посвящены в основном вопросам совершенствования банковского законодательства и надзора, а также вопросам развития инфраструктуры банковского сектора.

В настоящее время валютное законодательство идет по пути либерализации деятельности зарубежных банков с точки зрения доступности их услуг для резидентов в России. Особенно остро эта проблема встанет с введением норм, предусматривающих возможность трансграничного осуществления банковских услуг. Стратегия в п. 4.4.2 признает, что "возможность открытия резидентами счетов в иностранной валюте в банках, расположенных на территории иностранных государств, с одной стороны, значительно расширит возможности резидентов...", но вместе с тем "введение трансграничных банковских услуг потребует от российских банков принятия мер по существенному повышению конкурентоспособности". Далее авторы Стратегии указывают на необходимость принятия мер "по обеспечению, в том числе законодательному, российским банкам равных условий конкуренции с зарубежными кредитными организациями в сфере банковских услуг".

Тем не менее в документе отсутствуют положения, прямо раскрывающие практические задачи, направленные на повышение конкурентоспособности российских банков в сравнении с зарубежными банками. В приложении к Стратегии (Первоочередные мероприятия по реализации в 2004-2006 гг. положений Стратегии) тоже не содержится действенных мер по решению данного вопроса.

Нельзя не учитывать и тот факт, что уже сейчас отечественные банки работают в условиях постоянно нарастающей конкуренции со стороны западных финансовых институтов, особенно на рынке финансирования организаций и предприятий. Особую актуальность вопрос усиления конкуренции приобрел после вступления в силу измененного Закона "О валютном регулировании и валютном контроле". Принятие новой редакции Закона фактически означает, что российские банки, работая на внутреннем рынке, вынуждены будут конкурировать с крупнейшими транснациональными банковскими группами без какой-либо поддержки со стороны.

Очевидно (и подтверждено результатами исследований), что российские банки менее конкурентоспособны по сравнению с основными зарубежными кредитными учреждениями не только из стран Еврозоны и США, но и из стран Восточной Европы.

Таким образом, вопросы повышения конкурентоспособности российской банковской системы являются чрезвычайно важными, и Стратегия развития банковского сектора должна содержать комплекс действенных мер, направленных на приближение условий функционирования российских банков к западным аналогам, реализация которых позволит российским банкам более эффективно конкурировать на внутреннем рынке банковских услуг. В итоге необходимость роста конкурентоспособности будет стимулировать укрупнение банков, увеличение объема банковских операций на территории России, рост капитализации и устойчивость банковской системы и тем самым способствовать реализации приоритетной государственной политики, направленной на ускорение социально-экономического развития страны.

Развитие валютного законодательства и банковской системы должно осуществляться последовательно и гармонично. Как представляется, введение института трансграничного оказания банковских услуг ставит российские банки в заведомо "неконкурентное" положение и поэтому является преждевременным, по крайней мере до окончания осуществления мер по укреплению национальной банковской системы и реальному повышению конкурентоспособности российских банков.

Вместе с тем необходимо учитывать, что установление жестких ограничений для деятельности иностранных кредитных организаций в России также не является панацеей, поскольку тем самым экономика России отказывается от привлечения в страну надежных организаций с диверсифицированным набором банковских услуг и квалифицированным менеджментом.

До принятия новой редакции Закона о валютном регулировании и разработки новой редакции Стратегии создавалось впечатление, что денежные власти предпочитают сохранить большое количество малоэффективных банков, фактически оберегая их от конкуренции со стороны иностранных кредитных организаций, жертвуя созданием в стране эффективной системы коммерческих банков, качественно выполняющей свою главную функцию - финансовое посредничество, от которой напрямую зависят темпы экономического роста. Требуется прежде всего стимулировать создание эффективных российских коммерческих банков, способных конкурировать с нерезидентами, а не вводить административные ограничения. Эта задача и способы ее реализации в Стратегии должным образом не решены.

2. О конкуренции частных и государственных банков. Другая сторона проблемы обеспечения здоровой конкурентной среды в банковской сфере сопряжена с наличием дисбаланса между банками с государственным участием и другими коммерческими банками. В ходе дискуссий о реформе банковской системы неизменно поднимается вопрос о неконкурентных преимуществах государственных банков. Это совершенно реальная комплексная проблема, потому единого ее решения просто не существует.

Скажем, если взять Сбербанк, то совершенно очевидно, что он обладает значительными преимуществами в части привлечения сбережений населения. Причем эти преимущества существуют вне зависимости от того, гарантирует или не гарантирует государство сохранность вкладов в этом банке. Население по-прежнему считает государство гарантом его вкладов в Сбербанке и более охотно доверяет ему свои деньги. Это неконкурентное преимущество стало причиной разговоров о том, что для создания равных конкурентных возможностей надо реформировать Сбербанк - расчленить его на несколько частных банков, продав государственную долю, и тем самым уравнять с остальными банками. Активными сторонниками этой идеи являются международные финансовые организации.

Авторы Стратегии 2004 г. не поддерживают подобные, во многом авантюристские предложения. Более того, они подчеркивают, что Банк России в ближайшие годы сохранит контрольный пакет акций Сберегательного банка России (п. 3.2.6) и что его статус не будет изменен. Такую позицию в целом следует поддержать, но целесообразно предусмотреть соответствующие компенсационные механизмы решения вопроса о монопольных преимуществах на рынке банковских услуг.

Отметим ряд других неконкурентных преимуществ банков, связанных с нерыночными методами их поддержки государством. Например, экспортеров оружия обязывают перечислять выручку во Внешэкономбанк или Внешторгбанк, но ни в коем случае не в частные банки. Почему так поступает государство - понятно. Но и государство должно осознавать, что тем самым оно предоставляет соответствующим банкам монопольные привилегии. А коли так, необходимо параллельно вводить в отношении таких финансовых институтов меры регулирования, которые традиционно применяются в отношении монополий. В частности, следует с оглядкой на рынок устанавливать минимальный уровень процентной ставки для таких вынужденных депозитов. Сейчас же получается, что принудительно мобилизуя дешевые деньги, государственные банки могут предоставлять и более дешевые кредиты, чем коммерческие банки. Эта проблема также не отражена в Стратегии должным образом.

Так, в п. 3.2.5 Стратегии лишь указано на необходимость определения правового статуса Внешэкономбанка и разработки концепции его развития с учетом его положения на рынке банковских услуг и специфики его функций. В отношении Внешторгбанка предусматривается возможность его приватизации с учетом предложений стратегических инвесторов - международных финансовых организаций, но при условии сохранения за Правительством такой доли государственного участия в капитале Внешторгбанка, которая позволяла бы оказывать влияние на проводимую банком политику (п. 3.2.7). Пункт 8.1.1 предусматривает, что действия Правительства и Банка России "будут направлены на создание равных условий для ведения бизнеса всеми кредитными организациями независимо от форм собственности и что данное положение распространяется и на кредитные организации, контролируемые государством". Тем не менее, как представляется, эти вопросы должны решаться в Стратегии развития банковского сектора более подробно и конкретно, для чего необходимо было предусмотреть и раскрыть реальные механизмы осуществления данного декларативного положения. Необходимо разработать эффективные механизмы выравнивания условий деятельности негосударственных и государственных банков.

3. Об эффективном участии государства в кредитных организациях. Следующая проблема, также связанная с политикой в отношении банков с государственным участием, состоит в следующем. Стратегия указывает на то, что "Правительство Российской Федерации и Банк России считают целесообразным участие в капитале кредитных организаций только при одновременном соблюдении следующих условий:

1) деятельность кредитных организаций имеет стратегическое значение для решения задач государственной экономической политики;

2) участие в капитале обеспечивает оптимальные условия для решения вышеуказанных задач, включая адекватный контроль со стороны государства за деятельностью кредитных организаций" (п. 3.2.2). Однако в проекте новой редакции Стратегии отсутствуют механизмы осуществления такого контроля.

Следует отметить, что даже действующая ныне редакция Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации, принятая в декабре 2001 г., содержит механизм государственного контроля за деятельностью банков с государственным участием, а именно устанавливает необходимость усиления контроля через наблюдательный совет такой кредитной организации. Например, п. 3.2.6 Стратегии 2001 г. предусматривает усиление контроля за коммерческой политикой Сбербанка посредством активной деятельности Наблюдательного совета, в состав которого входят представители Банка России и Правительства Российской Федерации.

Усиление государственного контроля за деятельностью кредитных организаций, в капитале которых Российская Федерация принимает участие, продиктована насущной необходимостью создания действенных и эффективных контрольных функций за коммерческой политикой банков. Однако следует учесть, что для осуществления такого контроля со стороны Банка России и Правительства необходимо вносить изменения в уставные документы кредитных организаций и четко закреплять в них соответствующие полномочия, функции и состав наблюдательного совета. Как представляется, в новой редакции Стратегии не следует ограничиваться декларацией - требованием усиления контрольных функций со стороны государства. Необходимо также предусмотреть действенный механизм адекватного контроля со стороны государства за деятельностью ряда банков с государственным участием, включая усиление контроля через наблюдательные советы таких кредитных организаций.

4. Об отчуждении вкладов государства в капиталах кредитных организаций. Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации содержит ряд положений о выходе Банка России, органов государственной власти из капиталов кредитных организаций. Однако названный документ не содержит обоснования проектов отчуждения государственной собственности. Такой пробел вызывает обоснованные сомнения в продуманности планов "приватизации" банковской сферы. Положение дел еще более усугубляет отсутствие каких-либо положений о порядке выхода из капиталов кредитных организаций, будущих собственниках, судьбе денежных средств, вырученных от отчуждения государственной собственности.

Как представляется, денежные средства, вырученные от отчуждения государственной собственности, должны иметь четко целевое предназначение и могут быть направлены только на пополнение золото-валютных резервов Банка России, формирование фондов системы гарантирования вкладов, осуществление иных мер по укреплению банковской системы страны.

5. О страховании вкладов физических лиц. В пункте 5.2.2 Стратегии указывается, что "Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что принятие закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" обеспечивает необходимую правовую базу для государственной защиты интересов вкладчиков: тем самым создаются условия как для увеличения притока вкладов в банковский сектор, так и для развития конкуренции между банками за привлечение вкладов". Вместе с тем в Стратегии не был учтен тот факт, что названный Закон устанавливает гарантии лишь для небольших сбережений и вкладов: ст. 11 Закона предусматривается возможность 100%-ного возмещения суммы вклада при наступлении страхового случая лишь в размере, не превышающем 100 000 рублей. Для сравнения - в США вклады до 100 тыс. долларов гарантируются на 100%. Это делается не только ради вкладчиков, но и для противодействия финансовым паникам, под воздействием которых даже нормально работающие банки рискуют подвергнуться массовому "бегству" вкладчиков и оказаться банкротами. А массовые банкротства в этой сфере способны подорвать платежную систему и тем самым спровоцировать крайне тяжелые последствия для экономики в целом. При наличии же стопроцентных гарантий вкладчикам незачем в панике изымать вклады - в любом случае они получат свои деньги. Таким образом, вопрос о гарантировании вкладов очень важен с точки зрения устойчивости и иммунитета самой банковской системы к изменчивости настроений вкладчиков.

Стратегия банковского развития не устанавливает требований дальнейшего увеличения суммы гарантирования вкладов даже на долгосрочную перспективу, хотя для обеспечения поставленных ею задач эффективного привлечения вкладов необходимо также обеспечить страхование вкладов крупных вкладчиков. В п. 5.2.1 Стратегии ключевым фактором решения вопроса создания устойчивой средне- и долгосрочной ресурсной базы признается рост вкладов населения, но при этом в число приоритетных задач не включено обеспечение общей системы страхования вкладов (оно распространяется только на мелких вкладчиков).

Кроме того, Закон о страховании вкладов признает объектом страхования только вклады граждан в банках. Система гарантирования не распространяется на денежные средства граждан, которые занимаются предпринимательской деятельностью, если их счета открыты в связи с указанной деятельностью; на денежные средства, размещенные гражданами в открытые на предъявителя банковские вклады и на банковские счета, в том числе удостоверенные сберегательным (депозитным) сертификатом и сберегательной книжкой на предъявителя; на денежные средства, переданные банкам в доверительное управление, размещенные во вклады в находящихся за пределами территории Российской Федерации филиалах банков Российской Федерации. Такое ограничение фактически противоречит самой сути защиты банковских вкладов граждан. Отметим также несоответствие указанных положений требованиям Гражданского кодекса о банковских вкладах.

6. О реорганизации. В качестве одной из основных задач совершенствования правового регулирования банковского сектора закрепляется упрощение процедуры слияний и присоединений кредитных организаций (п. 1.2.2 Стратегии). Кроме того, "неоправданно усложненная процедура консолидации капитала (слияний и присоединений)" рассматривается в качестве одного из факторов, сдерживающих развитие банковской деятельности (п. 2.2.1). Пункт 4.2.2 Стратегии предусматривает необходимость в течение 2004 г. создать более благоприятные условия для консолидации, слияний и присоединений кредитных организаций. В этих целях предстоит принять законодательные и подзаконные акты, обеспечивающие существенное ускорение и удешевление процедуры реорганизации кредитных организаций путем слияний и присоединений. Как представляется, в свете мировой практики и участившихся случаев так называемого недружественного поглощения корпораций, не следует стремиться к упрощению процедур слияний, по крайней мере без усиления контрольных функций со стороны регулирующих и регистрирующих органов. Первостепенную роль должно играть не упрощение самой процедуры, но обеспечение ее открытости и эффективности, а также дополнительные меры по установлению "добросовестности" присоединений. О критериях оценки "дружественных" присоединений в Стратегии не сказано ни слова.

7. О налогообложении. Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации уделяет крайне мало внимания вопросам налогообложения кредитных организаций. Пункт 1.2.2. Стратегии устанавливает, что в сфере правового обеспечения банковской деятельности необходимо в первую очередь обеспечить дальнейшее совершенствование правовых условий функционирования кредитных организаций в соответствии с международно признанными нормами, в том числе продолжить работу по совершенствованию системы налогообложения банковской деятельности.

В частности, установлено, что по вопросам, относящимся к сфере государственных финансов, Правительство Российской Федерации дополнительно рассмотрит вопросы налогообложения кредитных организаций (п. 1.2.8), а в п. 3.1.1 закреплено, что совершенствование налогообложения кредитных организаций будет осуществляться исходя из содержания проводимых ими операций с учетом результатов анализа практики применения российского налогового законодательства и международного опыта.

Вот, собственно, и все, что предусмотрено в Стратегии по реформе налогообложения кредитных организаций. Таким образом, Стратегия ограничивается закреплением весьма декларативных общих контуров дальнейшего реформирования в сфере налогообложения и не содержит конкретных предложений и механизмов совершенствования налогообложения кредитных организаций.

Основная из комплекса проблем, которые необходимо учесть в Стратегии, - отсутствие налоговых стимулов к пополнению резервных фондов кредитных организаций. Эту проблему можно решить посредством исключения либо ограничения налогообложения банковских резервов. Тем самым поэтапно будет решаться и задача капитализации кредитных организаций.

Вместе с тем согласно положениям того же п. 3.1.1 в Стратегии предусматривается возможность со временем снижать нормы отчислений в обязательные резервы банков. Как представляется, авторы Стратегии могли бы совместить решение указанных вопросов и тем самым предусмотреть более благоприятное решение как проблемы налоговых льгот, так и сложностей с отчислением значительных сумм в резервные фонды банков. Однако этого не произошло.

Кроме того, могут быть применены и другие меры, стимулирующие развитие банковского дела в России, не получившие отражения в Стратегии.

В частности, целесообразно установить налоговые льготы по снижению налогооблагаемой базы на сумму убытков прошлых лет, полученных от реализации ценных бумаг.

Представляется необходимым внести изменения в Налоговый кодекс, предусматривающие освобождение эмиссионного дохода от налога на прибыль. В настоящее время между подзаконными актами, регулирующими этот вопрос, существуют коллизии.

Немалые сложности в правоприменительной практике вызывают положения ст. 23 Налогового кодекса, которые обязывают финансовые организации уведомлять обо всех случаях участия в российских и иностранных компаниях. Данная норма не учитывает особенности функционирования фондового рынка, где акции в основном приобретаются для целей их перепродажи.

Указанный комплекс мер, в случае включения соответствующих норм в Стратегию развития банковского сектора, позволит не только обеспечить большую прибыльность банковского дела в России, но и привлечь в банковский сектор дополнительные инвестиции.

Заключение

К сожалению, проблемы и пробелы проекта Стратегии не ограничиваются недостатками, рассмотренными в рамках данной статьи. Многие нормы Стратегии нуждаются в пересмотре и доработке. Целый ряд положений носит сугубо декларативный характер и не может быть применен на практике. Как представляется, основная задача Стратегии должна состоять не столько в обозначении контуров и приблизительных основ дальнейшего развития и реформирования банковской системы, сколько в формулировании действенных механизмов и способов реализации приоритетных направлений государственной политики в банковской сфере и конкретных шагов по ее совершенствованию. Проект Стратегии развития банковского сектора на 2004 г. и на период до 2008 г., одобренный в феврале 2004 г. Правительством РФ, указанным требованиям в полной мере не соответствует.

В.А. Тарачев,

депутат Государственной Думы РФ,

доктор экономических наук, профессор

"Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.