Интервью с А.А. Вешняковым, кандидатом юридических наук, председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации ("Законодательство", N 9, сентябрь 2004 г.)

Интервью с А.А. Вешняковым, кандидатом юридических наук,
председателем Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации

- Александр Альбертович, предполагается ли создание Избирательного кодекса федерального уровня по аналогии с имеющимися кодексами Тюменской, Свердловской областей?

- Вероятность принятия избирательного кодекса Российской Федерации существует, но его разработка не входит в ближайшие планы ЦИК. Сейчас мы анализируем - как работали действующие законы в ходе федеральных и региональных избирательных кампаний 2003-2004 года. На основании полученных результатов планируем внести изменения в некоторые законы. Должен отметить, что сегодняшнее законодательство позволяет обеспечить демократический принцип формирования власти путем реализации конституционных права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными, участвовать в референдуме, поэтому радикальные изменения в избирательном праве в настоящее время не нужны, необходимы лишь уточнения его отдельных позиций. Думаю, по окончании еще одного цикла федеральных выборов (2007-2008 года) можно будет изучить предложения, касающиеся принятия Избирательного Кодекса РФ. При этом документ сможет инкорпорировать в себе те действующие законодательные акты о выборах, которые продемонстрируют свою работоспособность, состоятельность.

На сегодняшний день избирательные кодексы действуют в тех нескольких регионах, где местные законодатели оказались профессионально готовы к их разработке и принятию. Таким образом, практика применения кодексов на региональном уровне, как положительная, так и отрицательная, накапливается, что, безусловно, является позитивным моментом ввиду возможной перспективы создания подобного кодифицированного акта для всей страны с федеративным устройством.

- Многие читатели журнала интересуются, почему в законе "О референдуме" нет упоминания о такой форме народного волеизъявления как плебисцит? Означает ли это, что плебисцит является разновидностью референдума?

- Референдум - это всенародный опрос, форма принятия законов и решения важнейших вопросов государства путем всеобщего голосования. Плебисцит - один из видов народного голосования по принятию общественно-значимых вопросов. В какой-то степени вижу здесь игру слов, зависящую от контекста употребления этих терминов. Всенародное голосование граждан в Российской Федерации называется в федеральном конституционном законе референдумом. Причем, мировая практика проведения референдумов разная: одни референдумы сводятся к простому опросу населения с целью уточнения позиции граждан (избирателей) по какой-либо проблеме. Его результаты не носят обязательный характер, но учитываются в дальнейшей законотворческой деятельности. Другие, как, например, в Российской Федерации, проводятся по вопросам, имеющим государственное значение; являются не социологическим опросом, а выражением воли народа с окончательным решением, влекущим обязательное исполнение, и не нуждающимся в дополнительном утверждении. В этом принципиальное отличие народного референдума в Российской Федерации от референдумов, практикуемых в других странах. Второе отличие - в том, кто имеет право инициировать референдум. Если обратиться к опыту Западной Европы, то фактически, за исключением четырех стран, правом на референдум обладают органы власти. То есть власть, в ряде случаев, прежде чем принимать какое-то решение, выносит его на референдум, предполагая узнать мнение общества. При этом у самих граждан страны право выступать с инициативой по проведению референдума законом не установлено.

В нашей стране иная, противоположная концепция - правом инициировать референдум наделены граждане Российской Федерации. И только в одном, исключительном, случае законом предусмотрена инициатива органов власти: когда есть международный договор, предусматривающий вынесение вопроса на референдум РФ. Например, международный договор - между Россией и Белоруссией, предусматривающий принятие конституционного акта о Союзном государстве на референдумах в наших странах. Это единственный случай, когда не нужно собирать под инициативой вопроса, выносимого на референдум, 2 миллиона подписей граждан. Во всех остальных случаях органы власти не имеют права выносить вопрос на референдум, если нет поддержки этого вопроса от законодательно установленного количества 2 миллионов голосов. Надо отметить, что проведение референдума в больших странах с федеративным устройством - довольно редкое явление. В качестве примера возьмем США. На уровне штатов референдумы проводятся, но на общенациональном уровне правового регулирования проведения референдума не предусмотрено. Российская Федерация отличается от многих федеративных государств проводимыми прямыми выборами в Государственную Думу, косвенными выборами в Совет Федерации, прямыми выборами Президента Российской Федерации (кстати, в отличие от многих других стран, где проводятся косвенные выборы главы государства).

Граждане страны, таким образом, выбирая своих представителей, доверяют им решение вопросов государственной важности. Если же эти представители не справляются со своими обязанностями и не решают актуальные для граждан проблемы, то избиратели могут выйти с инициативой и вынести волнующие вопросы на референдум, представив соответствующую петицию.

Это так называемый петиционный характер референдума, заключающийся в сборе подписей, количество которых согласно действующему закону должно быть не менее двух миллионов.

- Считаете ли Вы возможным проведение всероссийского референдума по предоставлению отсрочки от службы в армии?

Теоретически да. Достаточно изучить пункт 4 статьи 6 Закона "О референдуме в Российской Федерации", указывающий, какие вопросы не могут быть вынесены на референдум (к ним указанная проблема - отсрочка от армии - не относится). Так, не выносятся на всенародно обсуждение вопросы, касающиеся принятия и изменения федерального бюджета, внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты. То есть те, которые могут дестабилизировать финансовую деятельность государства. И это общепринятая практика.

- Каковы, на Ваш взгляд, перспективы отмены в бюллетене для голосования графы "против всех", о чем в последнее время все активнее говорят политологи?

Эта графа была внесена в наше законодательство в 93-м году. На мой взгляд, нет серьезных оснований для ее изъятия. По крайней мере, пока я не слышал, что она кому-то из избирателей мешает. Наоборот, дает большие возможности при принятии решений. Выборы у нас альтернативные, и если избиратель не может отдать предпочтение ни одному из представленных кандидатов, он имеет возможность выразить свою позицию, проголосовав против всех.

Мы обратили внимание, что против всех, как правило, голосуют максимум три-четыре процента избирателей. Однако если в ходе избирательной кампании происходит какая-то "аномалия", например, достаточно популярный кандидат снимается с регистрации решением суда без убедительных оснований, то количество голосующих против всех достигает 50%. Так произошло в городе Балаково Саратовской области, когда действующего мэра, который баллотировался на второй срок, суд лишил регистрации между первым и вторым туром выборов. Реакция избирателей была именно таковой - в бюллетене графа "против всех" оказалась самой заполняемой.

Наблюдается всплеск голосования "против всех" и когда избиратель получает настолько мало информации о кандидатах, что они все становятся для него "на одно лицо". В этом случае проявляется своеобразная защитная реакция: в принципе я занимаю активную гражданскую позицию, но не хочу наобум голосовать за кого-то, поэтому голосую "против всех". Вот еще одна ситуация, при которой резко возрастает число голосов за кандидата "против всех": избирательная кампания идет настолько грязно, кандидаты ведут себя настолько некорректно по отношению друг к другу, что просто не хочется никого из них избирать.

Случается, что все три названные причины суммируются. Тогда происходит довольно активное голосование против всех. Но это аномалия, свидетельствующая о больших проблемах в конкретных регионах и соответствующих органах власти, проводящих эти выборы. Таким образом, графа "против всех" становится своего рода индикатором "нормальности" выборов. Возможна, она может мешать власти, и отдельным политологам, но для избирателя - она является формой выражения своего отношения к власти (чтобы власть знала мнение людей и делала соответствующие выводы). Эту графу надо защищать, если мы защищаем права граждан на участие в свободных выборах. Закон "Об основных гарантиях избирательных прав" (ст. 70 п. 2) даже при абсолютной явке избирателей считает выборы не состоявшимися, если большинство проголосовало "против всех". Почему? Ведь не состоялось только избрание? Разве между выборами и избранием стоит знак равенства? В законе зафиксировано, что если число проголосовавших против всех превышает показатель любого другого кандидата, то нельзя определить, кто в данном случае избран. И этот вопрос был, кстати, предметом рассмотрения в Конституционном суде. Конституционный суд признал, что графа "против всех" имеет право на существование (не противоречит Конституции РФ), и может, в случае если за нее голосуют больше, чем за любого кандидата, перечеркнуть выборы, т.е. привести к признанию их несостоявшимися. В законодательстве о выборах употребляются два, термина, которые применяются в отношении результатов выборов: "выборы состоялись" и "действительны". Если выборы действительны, т.е. при их проведении не было нарушений норм законов, ставящих под сомнение результаты выборов и при этом нет результата избрания, то они подпадают под определение "несостоявшихся". Не нахожу, что эта, уже устоявшаяся, терминология нуждается в уточнении. Считаю, что излишняя детализация избирательное законодательство не улучшает. Напротив, она может порождать много вопросов.

- В документах кандидата не указывается погашенная (снятая) судимость. Считаете ли Вы необходимым исправить данное положение на законодательном уровне, указывая эти сведения о кандидатах?

- В свое время я настаивал, чтобы любая судимость, независимо от того, снята она или погашена, указывалась. Но существуют противники этого подхода. Они аргументируют свою позицию следующим образом: действующий Уголовный кодекс, содержит норму, согласно которой погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью (ст. 86 УК РФ). Следовательно, понуждение гражданина сообщать во время избирательной кампании о судимости как о факте своей биографии, вступает в некоторое противоречие со ст. 86 Уголовного кодекса.

Я думаю, что "точки над и" в этой теме окончательно не поставлены. И, возможно, мы еще к ней вернемся при работе по совершенствованию законодательства о выборах. Я считаю, что человек, претендующий на должность губернатора, мэра, Президента Российской Федерации, должен сообщить избирателям о факте своей судимости, даже если она давно уже погашена или снята. А пояснить, что именно и по какой причине произошло - его право, равно как и участие в избирательной кампании. На мой взгляд, обнародование такого рода фактов тем более правильно, что они все равно становятся достоянием широкой общественности благодаря СМИ. При этом, в ряде случаев информация может не соответствовать действительности, поскольку преподносится необъективно. Именно поэтому, считаю необходимым, вернуться к данной теме и сделать соответствующие поправки в законодательстве. Граждане страны, претендующие на столь высокие выборные посты, должны представлять общественности как можно более подробную информацию о себе, в том числе, для того чтобы не было возможности "разночтений" между фактами и слухами, распространяемыми прессой.

- Наши читатели отметили некоторое логическое противоречие: ст.32 Конституции закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы не только государственной власти, но и местного самоуправления, а последнее, в соответствии со ст. 12 той же Конституции, в государственную сферу не входит. Каким образом разрешатся такие казуистические проблемы?

- С моей точки зрения, противоречий нет. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления это общая позиция Конституции РФ, гарантирующая гражданам избирательные права. В упомянутой 12-ой статье Конституции зафиксировано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Имеется в виду следующее: существует система органов государственной власти. Вертикаль исполнительной власти заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Поэтому существует определенная юридическая тонкость: местное самоуправление, не входя в органы государственной власти, тем не менее, должно жить по правилам, установленными Конституцией РФ и соответствующими законами. Эти правила в части выборов зафиксированы в 32-й статье Конституции РФ, в различных законах, регламентирующих избрание органов местного самоуправления.

- Считаете ли Вы необходимым совершенствование порядка судебной защиты избирательных прав граждан, в частности, отказ от двойного обжалования нарушений (одновременно в избирательной комиссии и в суде), поскольку правоприменителю, как правило, очень трудно квалифицировать соответствующие жалобы как аналогичные?

- Считаю, что предоставление гражданину права выбора вполне оправдано. Например, в ходе избирательной компании Вас, как ее участника, не устраивают конкретные решения. И вы, исходя из того, что считаете наиболее целесообразным, обращаетесь или в судебную инстанцию за защитой своих прав, или в вышестоящую избирательную комиссию. Это ваше право. Но если вы одновременно по одному и тому же вопросу обратитесь и в суд, и в избирательную комиссию, комиссия приостанавливает рассмотрение вашего заявления, чтобы исключить возможное принятие разных решений, а суд рассматривает его, и решение суда является обязательным для всех.

- Согласно действующему ГПК установлен годичный срок для обжалования нарушений избирательных прав граждан после опубликования результатов выборов. Существует ли, на Ваш взгляд, необходимость сокращения срока, поскольку единственный способ восстановления прав - отмена результатов выборов, что может привести к нелигитимности принятых властным органом решений и дестабилизации правового поля?

- Эта норма появилась полтора года назад. Она была навеяна тем, что трехмесячный срок может оказаться недостаточным для того, чтобы гражданин смог собрать все необходимые материалы и представить документы в суд по обжалованию результатов выборов. Избирательные бюллетени хранятся один год, поэтому посчитали логичным установить годичный срок возможного обжалования. Пока серьезных нареканий в этой части не отмечалось, хотя, надо признать, что и богатой практики нет - у нас, к счастью, не такие уж частые случаи отмены результатов выборов. И уж если это случается, то, как правило, по горячим следам - в течение двух-трех месяцев после дня голосования.

- Видите ли Вы необходимость в рассмотрении избирательного спора судом коллегиально в составе трех профессиональных судей?

- Этот вопрос решается. Допустим, вы заявитель в суде. Если у вас есть сомнения в объективности суда, собравшегося в не коллегиальном составе, можно заявить соответствующее ходатайство. Но надо ли требовать коллегиального рассмотрения любого спора? Здесь я не был бы так однозначен. Тем более, что существует механизм защиты человека от волюнтаризма отдельного судьи - право кассационного обжалования решения суда.

- Каковы ближайшие планы ЦИК?

- В планах - анализ двухлетней практики работы законов. На основе этого - разработка соответствующих рекомендаций и выработка предложений по уточнению законодательства. ЦИК РФ завершает подготовку аналитической записки по практике применения федеральных законов о выборах и вытекающих отсюда предложениях по уточнению законодательства о выборах в Российской Федерации. Затем, в сентябре-октябре текущего года планируется провести обсуждение этих материалов на региональных совещаниях с участием избирательных комиссий всех уровней, политических партий, судебных, правоохранительных органов, политологов, специалистов в области права. По результатам проделанной работы будет разработан комплексный проект федерального закона о внесении изменений в отдельные положения действующих федеральных законов о выборах. Возможны небольшие уточнения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. В зависимости от результатов дискуссии по реформированию пропорциональной системы выборов депутатов в Госдуму, возможно, будет новая редакция соответствующего закона. Не исключены изменения норм, касающихся сборов подписей. Они будут направлены на большую прозрачность всех действий, связанных со сбором подписей и большую ответственность лиц, занимающихся этой работой. В том числе, мы будем заимствовать некоторые положения из Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", который недавно был разработан и принят нашими законодателями.

Таковы ближайшие планы ЦИК РФ в реализации которых необходимо сотрудничество с законодателями, политическими партиями, юристами и политологами, судебными и правоохранительными органами, гражданами и СМИ.

"Законодательство", N 9, сентябрь 2004 г.