Практика рассмотрения арбитражных дел с участием прокурора (Т.И. Отческая, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 5, июль-август 2004 г.)

Практика рассмотрения арбитражных дел
с участием прокурора

Правовая база участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел законодателем достаточно подробно регламентирована.

Вопросы участия прокуроров регулируются статьями 52, 192, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совместным письмом Высшего Арбитражного Суда и Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20.11.2003; пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда N 11 от 09.12.2002 "О некоторых вопросах связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"; пунктом 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 2 от 27.01.2003 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", а так же Приказом Генерального прокурора Российской Федерации N 20 от 05.06.2003 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве"; письмом Председателя Высшего Арбитражного Суда N С1-7/уп-1068 от 3.10.2003.

В соответствии со статьей 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года, прокурор был наделен правом обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов, и мог участвовать в арбитражном суде только по своим искам.

По действующему Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (часть 1 статьи 52) прокурору предоставлено право обратиться в арбитражный суд путем предъявления:

- заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- исков о признании недействительными сделок, а так же исков о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а так же юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Действующим процессуальным законодательством прокурору предоставлено право вступать в дела указанных категорий в порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности. То есть прокурору предоставлено право участия в арбитражном суде не только по делам, возбужденным по его искам (заявлениям), но и по другим делам, категории которых перечислены в части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Если по каким-либо причинам прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции (по категории споров, указанных в части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), он, по действующему законодательству, наделен правом вступить в дело при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанции, подать апелляционную или кассационную жалобу.

Из письма Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N С 1-7/уп-1068 от 3.10.2003 следует, что дела об оспаривании нормативных актов подлежат рассмотрению с участием прокурора. В связи с чем, председателям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов предложено при рассмотрении дел названной категории, имеющих определенную значимость для региона, уведомлять органы прокуратуры об их назначении к слушанию в целях возможного вступления прокурора в дело.

Приказом N 20 от 05.06.2003 Генерального прокурора Российской Федерации прокурорам предписано обеспечивать участие прокуроров по делам об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах. Арбитражные суды, в свою очередь, обязаны информировать прокуроров регионов о датах рассмотрения дел названной категории.

До принятия Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года правом на предъявление иска (заявления) в арбитражный суд были наделены только прокуроры, либо заместители прокуроров прокуратур субъектов Российской Федерации.

Прокуроры (заместители прокуроров городов и районов) были лишены этого права. Они направляли проекты исков и заявлений со всеми проверочными материалами в вышестоящую прокуратуру. Ею принималось окончательное решение о предъявлении иска в арбитражный суд, либо отказывалось в этом.

С принятием нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в статье 24.6 закреплено право Генерального прокурора Российской Федерации и назначаемых им прокуроров осуществлять в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

В соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 2 от 27.01.2003 прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а так же вышестоящие прокуроры наделены правом возбуждения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах.

Исходя из требований пункта 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор наделен правом обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному акту возлагается на орган или лицо, которые приняли акт. Вместе с тем, это не освобождает прокурора представлять доказательства в обоснование заявленных требований по данным делам.

Так, первый заместитель прокурора Республики Алтай, в интересах Российской Федерации в лице Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Республике Алтай и Республики Алтай в лице Правительства Республики Алтай обратился в Арбитражный суд Республики Алтай к администрации г. Горно-Алтайска и к индивидуальному предпринимателю В.В. Маскайкину о признании незаконными и недействительными постановлений администрации г. Горно-Алтайска N 31/33 от 12.03.2002, N 32/38 от 18.03.2003 с момента их издания и обязании администрации города Горно-Алтайска ликвидировать сборный магазин по ул. Проточная, 14/1.

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что при вынесении выше указанных постановлений допущены нарушения норм природоохранного законодательства: земельный участок передан в аренду и на нем разрешено строительство магазина в водоохранной зоне без получения застройщиком В.В. Маскайкиным лицензии на водопользование. При этом не проведена экологическая экспертиза и отсутствовала утвержденная проектно-сметная документация.

Решением от 28.10.2003 Арбитражного суда Республики Алтай заявленные требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

Суд мотивировал данный вывод тем, что оспариваемые акты нарушают права и интересы жителей Республики Алтай на благоприятную окружающую среду, интересы Республики Алтай и Управления природных ресурсов, как собственников водных объектов. Суд сделал вывод, что при осуществлении строительства сборного магазина были нарушены требования статьи 12 Федерального закона Российской Федерации "Об экологической экспертизе" и статьи 27, 80, 145 Водного Кодекса Российской Федерации, статьи 37 Федерального закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды".

Постановлением от 26.12.2003 апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Алтай решение суда первой инстанции было отменено и принят новый судебный акт. В удовлетворении заявления прокурора о признании недействительными названных постановлений и обязании ликвидировать сборный магазин по ул. Проточная, 14/1, было отказано.

Апелляционная инстанция, отменяя решение суда первой инстанции, исходила из того, что согласно части 3 статьи 56 Градостроительного Кодекса Российской Федерации "Представление земельных участков в городских и сельских поселениях осуществляется в соответствии с земельным законодательством".

Доказательств того, что земельный участок для осуществления строительства В.В. Маскайкину незаконно выделен в пределах прибрежной защитной полосы реки Улалушка суду не было представлено.

Кассационная инстанция признала правомерным выводы суда апелляционной инстанции по делу, так как изготовленные В.В. Маскайкиным план благоустройства территории и план организации рельефа с обозначением земляных работ, были согласованы с отделом коммунального хозяйства администрации г. Горно-Алтайска, с отделом архитектуры и градостроительства администрации города и с Комитетом природных ресурсов Республики Алтай.

Законодателем в ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дан исчерпывающий перечень оснований для обращения прокурора с иском в арбитражный суд. Он не подлежит расширительному толкованию. Это является основанием для возврата прокурору поданного заявления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции Управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды по Республике Алтай, привлеченным к участию в деле в качестве заинтересованного лица, было уточнено основание заявленного требования (что оспариваемыми актами нарушены его экономические интересы в виде получения платы за проведение экологической экспертизы и за выдачу лицензии на водопользование), поэтому суд в полном объеме исследовал эти доводы в совокупности с требованиями прокурора.

Материалами дела, исследованными в суде апелляционной инстанции, подтверждено, что постановление Администрации г. Горно-Алтайска N 31/33 от 12.03.2002 принято в соответствие с требованиями ст. ст. 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации.

Исходя из положений, закрепленных в ст. 97 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 111 Водного кодекса Российской Федерации, земли водоохранных зон рек и водоемов относятся к землям природоохранного назначения. Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществление иной хозяйственной деятельности.

В судебном заседании проверялись доводы заявителя о незаконном выделении В.В. Маскайкину земельного участка в пределах прибрежной защитной полосы реки Улалушка, однако доказательств этого в судебном заседании не было представлено. В соответствии с требованиями ст. 273 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 112 Водного кодекса Российской Федерации администрацией г. Горно-Алтайска отвод земельного участка произведен по согласованию с управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов по Республике Алтай.

Как правило, всякому иску (заявлению) прокурора предшествует обращение гражданина-предпринимателя, либо юридического лица в прокуратуру; проведение прокурором соответствующей проверки; либо проведение плановой проверки по конкретному вопросу; выявление при этом нарушений законодательства, принятие мер прокурорского реагирование по ним. Если выявленные нарушения закона не устранены, прокурор обращается в арбитражный суд.

В данном случае прокурор реагировал на выявленные им нарушения по строительству, осуществляемому В.В. Масайкиным в русле протоки и прибрежной полосе реки Улалушка, протестом, который был отклонен главой администрации г. Горно-Алтайска. Это явилось основанием для обращения прокурора с заявлением в арбитражный суд.

Прокурором в данном случае не представлено достаточных доказательств в обоснование своих требований. Это явилось основанием к отказу в удовлетворении заявления.

Арбитражными судами нередко отказывается в удовлетворении требований прокуроров в связи с нарушением ими норм материального и процессуального законодательства при подготовке и направлении материалов в суд.

Так, прокурор Томской области обратился в Арбитражный суд области с заявлением о признании недействительным приказа председателя Комитета природных ресурсов по Томской области N 36 от 22.04.1995 о переоформлении лицензии на право пользования недрами Мыльджинского месторождения с ОАО "Томскнефть" на ОАО "Томскгаз" и совместного решения Губернатора Томской области и председателя Комитета природных ресурсов по Томской области от 06.06.1998 о переоформлении лицензии с ОАО "Томскгаз" на ОАО "Томскгазпром".

Судом первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано в связи с пропуском прокурором срока исковой давности обращения в суд.

Кассационной инстанцией решение было отменено, дело направлено на новое рассмотрение, поскольку арбитражным судом надлежащим образом не исследовался вопрос о том, чьи права и законные интересы нарушены оспариваемыми ненормативными актами, соответствуют ли указанные акты законам, нарушены ли права и законные интересы Российской Федерации и какой государственный орган должен быть привлечен к участию в деле, в интересах которого начато данное дело.

При новом рассмотрении прокурору было предложено конкретизировать основания иска, с учетом этого определить круг лиц, участвующих в деле.

Суд правильно установил, что права и законные интересы государства, в интересах которого заявлено требование в порядке ст. 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года, оспариваемыми ненормативными актами не нарушены, поскольку прокурор не представил доказательств, подтверждающих указанные обстоятельства. Наличие разногласий, возникающих между хозяйствующими субъектами в процессе реализации полномочий, представленных лицензией на право пользования недрами, не свидетельствует о нарушении прав государства как собственника недр. Довод прокурора о том, что нарушение федерального закона при переоформлении лицензии на право пользования недрами, автоматически влечет нарушение прав государства, суд признал ошибочным.

Учитывая, что при признании ненормативных актов недействительными, требуется наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Одно из них при рассмотрении оспариваемых актов не установлено, что явилось основанием к отказу в заявлении.

Иск либо заявление прокурора в арбитражный суд - это результат труда нескольких структурных подразделений прокуратуры, призванных выявить нарушение законности, а так же принять действенные меры к их устранению.

Вместе с тем, прокурорами при направлении заявлений в арбитражные суды не всегда правильно применяется процессуальное законодательство. Это является основанием для отказа судом в удовлетворении заявлений.

Прокурор Новосибирской области обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействующим пункта 6.1 Положения о порядке сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося в собственности г. Куйбышева от 25.02.2004 N 10, утвержденного решением N 10 Совета депутатов г. Куйбышева Новосибирской области 25.02.2003.

Определением от 17.12.2003 Арбитражного суда Новосибирской области дело производством прекращено, поскольку не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из административных и иных публичных отношений, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Аналогичное положение предусмотрено в части 1 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 11 от 9.12.2002 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", дела об оспаривании нормативных правовых актов подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Арбитражные суды, рассматривая заявления прокуроров, в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимают меры к полному и всестороннему исследованию представленных доказательств, но, нередко, этих мер оказывается недостаточно, чтобы удовлетворить поданное заявление.

Так, заместитель прокурора Ханты-Мансийского автономного округа обратился в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа с заявлением к Администрации муниципального образования г. Нягань о признании недействительным распоряжения Главы муниципального образования г. Нягань от 20.12.2002 N 991-р "О заключении договора", которым Комитету по управлением муниципальным имуществом Администрации предписано заключить договора купли-продажи ценных бумаг с обществом с ограниченной ответственностью Лизинговая компания "Хэслизинг", а Комитету по финансам перечислить Комитету по управлению имуществом денежные средства в сумме 15 миллионов рублей для оплаты по договору.

Материалами дела, исследованными в судебном заседании, было установлено, что воля принявшего данное распоряжение лица была направлена на покупку акций банка за счет дотационных средств, которые в будущем должны были поступить в местный бюджет. Законность последующих действий участников сложившихся правоотношений по приобретению акций банка прокуратура не оспаривала; прокурор требование о признании сделки купли-продажи недействительной не заявлял; оспариваемое распоряжение издано в пределах компетенции и в установленном законом порядке; заявителем не представлены доказательства того, что оспариваемое распоряжение нарушает права граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования г. Нягань регулирует порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, за исключением земельных, водных, природных и финансовых ресурсов. Прокурор не представил доказательства того, что оспариваемое распоряжение нарушает права граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагая на них какие-либо обязанности либо создавая иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кассационная инстанция признала правомерным, что действия участников сложившихся правоотношений по приобретению акций банка за счет средств финансовой помощи не могут служить основанием для признания оспариваемого распоряжения не соответствующим закону и недействительным.

Арбитражные суды при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров строго соблюдают процессуальное законодательство, в частности, требования статей 71, 170, 194, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств; мотивации принятого судом решения; выводах об удовлетворении либо отказе в удовлетворении каждого из заявленных требований по делу.

Несоблюдение данных процессуальных норм по конкретному делу повлекло отмену состоявшегося по нему решения в кассационной инстанции.

Так, прокурор Алтайского края обратился в Арбитражный суд с заявлением о признании недействующим решения Региональной энергетической комиссии N 35 от 30.05.2003 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую ОАО "Алтайвагон", указав, что оспариваемое решение не соответствует статье 2 Федерального закона Российской Федерации "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Материалами дела установлено, что Региональной энергетической комиссией Алтайского края 30.05.2003 было вынесено решение N 35 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую ОАО "Алтайвагон".

Решением с 01.06.2003 тарифы на тепловую энергию, отпускаемую ОАО "Алтайвагон", для бюджетных потребителей установлена 306 руб./Гкал, прочим потребителям 306 руб/Гкал. ОАО "Алтайвагон" было предложено довести данное решение до потребителей, опубликовав его в местных средствах массовой информации.

Каких-либо публикаций вышеназванного акта не было.

Арбитражный суд, отказывая в удовлетворении заявленных требований прокурора, сослался на то, что публикации нормативного акта не было, следовательно, указанный акт не действует и, соответственно, не нарушает каким-либо образом права и законные интересы граждан.

Кассационная инстанция признала незаконным состоявшееся по делу решение, поскольку из отзыва Главного управления экономики и инвестиций администрации Алтайского края следует, заявитель не привел доказательств того, что принятое решение N 35 затрагивает чьи-либо интересы, не приведен и расчет возможных убытков МУП "Новоалтайские тепловые сети". Не дана оценка судом и доводам ответчика, что он не является надлежащим ответчиком по данному делу, так как оспариваемое решение принималось Региональной энергетической комиссией Алтайского края, которая находилась на стадии ликвидации на момент подачи отзыва, однако не была исключена из Единого реестра юридических лиц.

Основанием к отмене решения послужила неисследованность в судебном заседании доводов ОАО "Алтайвагон" об отсутствии каких-либо расчетов возможных убытков МУП "Новоалтайские тепловые сети", понесенных в результате принятого решения. В нарушение требований статей 52, 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении прокурора не приведены доказательства того, что решение N 35 затрагивает чьи-либо интересы.

Статистика свидетельствует о незначительном количестве дел, рассмотренных в 2004 году кассационной инстанцией по заявлениям прокуроров.

Это дела: об оспаривании ненормативных актов, принятых в связи с использованием природы, по охране животного мира, по жилищному ипотечному кредитованию, в связи с использованием земли, по бюджетному законодательству; об оспаривании записи в государственном реестре прав на недвижимое имущество; по изъятию госимущества из хозяйственного ведения; по тарифам на тепловую энергию.

Т.И. Отческая,

судья Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского Округа,

доцент кафедры гражданского права и процесса

Института права Тюменского государственного университета,

кандидат юридических наук

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 5, июль-август 2004 г.