Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 10 июля 2018 г. N Ф10-1870/18 по делу N А68-6570/2017

г.Калуга

10 июля 2018 г.

Дело N А68-6570/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 04.07.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.07.2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Смирнова В.И. Шелудяева В.Н.

при участии в заседании представителей:

от АО " МУК города Алексина": Орлова Л.В. по доверенности от 10.01.2018,

от администрации муниципального образования город Алексин: не явились, извещены надлежаще,

от Управления по административно-техническому надзору администрации МО г. Алексин: не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу АО "МУК города Алексина" на решение Арбитражного суда Тульской области от 21.11.2017 (судья Рыжикова Н.А.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2018 (судьи Мордасов Е.В., Еремичева Н.В., Стаханова В.Н.) по делу N А68-6570/2017,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Муниципальная управляющая компания города Алексина" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным предписания администрации муниципального образования город Алексин (далее - администрация, ответчик) об устранении нарушений Правил благоустройства и содержания территории N 112-ОТН/бл от 27.06.2017.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 21.11.2017 заявленные требования оставлены без удовлетворения, судебные расходы отнесены на истца.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2018 решение суда области оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, АО "МУК города Алексина" обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В судебном заседании 18.06.2018 представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель администрации возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Определением суда от 18.06.2018 рассмотрение кассационной жалобы отложено на 04.07.2018.

От администрации поступило ходатайство об отложении судебного заседания, назначенного на 04.07.2018 по причине нахождения его представителя в отпуске.

Суд округа, рассмотрев данное ходатайство, с учетом мнения явившейся стороны, отказал в удовлетворении данного ходатайства со ссылкой на положения статей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В настоящем судебном заседании представитель общества изложила позицию, изложенную в ранее направленной уточненной кассационной жалобе.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, явку полномочных представителей не обеспечили. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие в силу части 3 статьи 284

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как установлено судами, 27.06.2017 сотрудником Управления по административно-техническому надзору администрации МО г.Алексин произведен осмотр многоквартирных жилых домов в г. Алексине, в ходе которого установлено, что на многоквартирном доме на уровне 2-го этажа отсутствуют защитные сетки.

По результатам произведенного осмотра управлением выдано предписание N 112-ОТН/бл от 27.06.2017, которым обществу предписано в срок до 01.08.2017 осуществить установку защитных ограждений элементов со стороны движения пешеходов и специальные защитные сетки на уровне второго этажа многоквартирного дома, расположенного по адресу: Тульская обл., г. Алексин, ул. Ленина, д. 7.

Не согласившись с вынесенным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из законности и обоснованности предписания, находя его выданным при наличии полномочий и соблюдении процедуры.

Суд округа находит данные выводы судов сделанными без надлежащей оценки представленных в материалы дела доказательств и при неправильном применении норм материального права.

Как следует из материалов дела, 16.01.2015 главой администрации муниципального образования г. Алексин утверждено Положение об Управлении по административно-техническому надзору администрации муниципального образования г. Алексин, в соответствии с которым управление по административно- техническому надзору (далее также управление) является специально уполномоченным отраслевым (функциональным) органом администрации муниципального образования город Алексин специальной компетенции, осуществляющим исполнительно - распорядительную деятельность на территории города Алексина в сфере административно-технического надзора, муниципального земельного контроля, муниципального жилищного контроля и проводящим муниципальную политику в указанных сферах (пункт 1 Положения).

В соответствии с пунктом 7 Положения основными задачами управления является, в том числе, организация и осуществление административно-технического надзора в сфере обеспечения чистоты и порядка, благоустройства на территории города Алексина (подпункт 7.1); предупреждение (профилактика), выявление и пресечение правонарушений в сфере обеспечения чистоты и порядка, благоустройства в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Тульской области и принятие по ним соответствующих мер административного воздействия (подпункт 7.2); проведения наблюдения за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории города Алексин, независимо от их принадлежности или юридическим лицам, соответствия их требованиям законодательства в сфере обеспечения чистоты, порядка и благоустройства (подпункт 7.5); в ходе наблюдения за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории города Алексин осуществляется визуальный осмотр объекта без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, однако при наличии последних на месте осмотра они имеют право принимать участие при проведении обследования и составлении соответствующих документов. Сотрудники Управления производят визуальный осмотр объектов, расположенных на территории города Алексина с целью оценки соответствия состояния и содержания объекта требованиям действующих норм и правил. В ходе визуального осмотра фиксируются факты нарушений норм и правил содержания объектов (подпункт 7.5.2).

С учетом названных положений, суды верно заключили, что Управление является уполномоченным органом по осуществлению контроля, в том числе, в сфере благоустройства.

Тем не менее, судами неправомерно не учтены положения действующего законодательства, регулирующие осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля после 01.01.2017.

Так, деятельность в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 6 статьи 2 Закон N 294-ФЗ проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является (часть 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ): 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В силу части 4 статьи 10 Закона N 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Законом N 294-ФЗ установлена обязательная процедура при принятии решения о проведении внеплановой проверки, порядок согласования ее проведения с органами прокуратуры, извещения юридического лица или индивидуального предпринимателя, в отношении которого данная проверка проводится.

В данном случае проверка в смысле положений Закона N 294-ФЗ не проводилась, а оспариваемое предписание вынесено исключительно на основании акта осмотра.

Однако, ни административным органом, ни судами первой и апелляционной инстанции не было учтено, что Федеральным законом от 03.07.2016 года N 277-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствии с которыми Закон дополнен статьей 8.3, регулирующей вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Указанные положения вступили в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Федерального закона (с 01.01.2017 года).

Частью 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся: 1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; 2) административные обследования объектов земельных отношений; 3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; 6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети "Интернет" и средствах массовой информации; 7) наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом; 8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления (часть 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Кроме того, по результатам данных мероприятий юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю может быть выдано предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, которое само по себе не порождает каких-либо конкретных прав и обязанностей.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже проводится в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

В данном случае, осмотр территории (объекта), осуществлялся в отсутствие каких-либо заданий и правовых обоснований. При этом административным органом на определение суда об отложении судебного разбирательства не представлено письменных мотивированных пояснений по вопросу оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, а также оформления результатов таких осмотров, обследований на территории города Алексин.

Само по себе наличие полномочий у заинтересованного лица на выдачу предписаний, не освобождает должностных лиц административного органа от соблюдения ими установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих актов.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Коль скоро в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 294-ФЗ, в отношении заявителя проверка не назначалась и не проводилась, правовые основания для вынесения оспариваемого предписания (а не предостережения) отсутствовали.

Нарушение заинтересованным лицом установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его не законным.

Допущенные нарушения не могут не свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности лица, которому данное предписание было адресовано.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суд округа приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительным оспариваемого предписания.

Коль скоро судом кассационной инстанции установлено несоответствие выводов суда о законности и обоснованности предписания, изложенных в решении и постановлении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права, имеются предусмотренные статьей 288 АПК РФ основания для отмены состоявшихся судебных актов.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба Акционерного общества "Муниципальная управляющая компания города Алексина" подлежит удовлетворению, а решение от 21.11.2017 и постановление от 14.02.2018 подлежат отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований по делу.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тульской области от 21.11.2017 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2018 по делу N А68-6570/2017 отменить.

Признать незаконным предписание администрации муниципального образования город Алексин об устранении нарушений Правил благоустройства и содержания территории от 27.06.2017 N 112-ОТН/бл.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

В.И. Смирнов В.Н. Шелудяев