Решение Верховного Суда РФ от 13 июля 2021 г. N АКПИ21-346 Суд отказал в признании недействующими пункта 45.1, подпункта "б" пункта 48 Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761, утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ и Министерства труда и социальной защиты РФ от 30 декабря 2016 г. N 1037/пр/857

Решение Верховного Суда РФ от 13 июля 2021 г. N АКПИ21-346

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 7 октября 2021 г. N АПЛ21-352 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Гавриловой М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Колесова Артура Андреевича о признании недействующими пункта 45.1, подпункта "б" пункта 48 (в части) Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761, утверждённых приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1037/пр/857,

установил:

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также - Минтруд России) от 30 декабря 2016 г. N 1037/пр/857 (далее - Приказ N 1037/пр/857) утверждены Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761 (далее - Методические рекомендации).

Согласно пункту 45.1 Методических рекомендаций декларирование в заявлении своих доходов и доходов членов своей семьи, относящихся к социально-демографическим группам "трудоспособное население" и "пенсионеры", в размере, равном нулю за все месяцы расчётного периода, рекомендуется уполномоченным органам не признавать как декларирование.

Подпунктом "б" пункта 48 Методических рекомендаций установлено, что к документам, подтверждающим отсутствие у граждан доходов от трудовой, предпринимательской и иной деятельности, учитываемых в соответствии с подпунктом "а" пункта 34 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761 (далее также - Правила), рекомендуется относить для граждан до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования по очной форме обучения, - справку об отсутствии стипендии.

Колесов А.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 45.1, подпункта "б" пункта 48 (в части слов "до 23 лет") Методических рекомендаций, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат Правилам предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; содержат не предусмотренные данными правилами нормативные предписания и оказывают регулирующее воздействие на отношения, связанные с предоставлением субсидий; создают препятствия к реализации его прав на получение субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее также - субсидия), гарантированных статьёй 159 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, Методические рекомендации не зарегистрированы и не опубликованы официально в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

В письменных возражениях Минстрой России и Минтруд России указали, что оспариваемый акт издан компетентными федеральными органами исполнительной власти, носит рекомендательный характер и не содержит правовых норм, обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в связи с этим не требуется его государственная регистрация и официальное опубликование; оспариваемые положения Методических рекомендаций соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что правовая оценка Методических рекомендаций возможна с учётом практики применения его оспариваемых положений, поскольку по результатам проведения правовой экспертизы оспариваемого акта установлено, что Методические рекомендации сформулированы в виде нормативных предписаний, что не соответствует правовой природе методических рекомендаций.

В судебном заседании представитель административного истца Сиволдаев И.В. поддержал заявленное требование.

Представитель Минстроя России Кордюкова Е.А., представитель Минтруда России Кириллова М.В. не признали административный иск.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещённое о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Сиволдаева И.В., возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Кордюковой Е.А., представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Кирилловой М.В., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью 7 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации порядок определения размера субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и порядок их предоставления, перечень прилагаемых к заявлению документов, условия приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядок определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" утверждены Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Пунктом 3 поименованного постановления Министерству регионального развития Российской Федерации совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации поручено утвердить методические рекомендации по применению Правил.

Соответствующие Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг были утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 мая 2006 г. N 58/403.

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере уровня жизни и доходов, социальной защиты и социального обслуживания населения переданы Минтруду России.

Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. N 612 "Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации" Министерство регионального развития Российской Федерации упразднено, его функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительного зонирования переданы Минстрою России.

В настоящее время Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).

Пунктом 7 плана мероприятий по реализации Федерального закона от 25 декабря 2012 г. N 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. N 720-р, предусмотрено внесение изменений в Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённые приказом Министерства регионального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 мая 2006 г. N 58/403.

Во исполнение вышеуказанных положений Приказом N 1037/пр/857 утверждены оспариваемые Методические рекомендации, при этом признан не подлежащим применению приказ Министерства регионального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 мая 2006 г. N 58/403 (пункт 2 Приказа N 1037/пр/857).

Следовательно, Методические рекомендации изданы уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при реализации предоставленных им полномочий.

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абзац первый). Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абзац второй).

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределённого круга лиц (пункт 3 поименованного постановления).

Таким образом, для установления нормативного характера правового акта имеет значение его содержание.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (пункт 2); государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10).

По пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" разъяснения о применении поименованных правил даёт Минюст России.

Акты рекомендательного характера (например, методические рекомендации) не должны содержать предписания нормативно-правового характера. В таких актах должны использоваться формулировки, указывающие на рекомендательный характер документа. При необходимости включения в акт рекомендательного характера нормативно-правового предписания, содержащегося в нормативном правовом акте, необходимо делать ссылку с указанием реквизитов и структурной единицы такого нормативного правового акта. Акты рекомендательного характера не подлежат представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации (пункт 8 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. N 105).

На день издания оспариваемого акта действовали Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённые приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88, согласно подпункту "д" пункта 15 которых акты рекомендательного характера не подлежали представлению на государственную регистрацию.

Методические рекомендации, согласно их содержанию, разработаны в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" и утверждёнными им Правилами, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для оказания методической помощи уполномоченным органам власти (пункты 2-3).

Методические рекомендации состоят из следующих разделов: I. Общие положения; II. Условия предоставления гражданам субсидий; III. Определение состава семьи получателя субсидии (заявителя); IV. Документы, необходимые для решения вопроса о предоставлении субсидий; V. Исчисление совокупного дохода семьи; VI. Установление региональных стандартов; VII. Определение размера и порядок предоставления субсидий; VIII. Особенности предоставления субсидий некоторым категориям граждан; IX. Условия перерасчёта размера субсидии, приостановления и прекращения предоставления субсидий; X. Финансирование расходов, связанных с предоставлением субсидий; Приложение N 1 (Примерная форма заявления о предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг); Приложение N 2 (Примеры определения прав граждан на субсидию, установлению состава семьи, исчисления совокупного дохода семьи и расчёта размера субсидии).

Методические рекомендации разработаны для оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, уполномоченным устанавливать размеры региональных и местных стандартов и финансировать расходы на предоставление субсидий, а также уполномоченным органам, представляющим гражданам субсидии и обеспечивающим их перечисление (выплату, вручение) в соответствии с Порядком перечисления (пункт 3).

В содержании оспариваемого акта используются формулировки, указывающие на рекомендательный характер документа, в основном "рекомендуется" (по всему тексту) или "предлагается" (пункты 74 и 75).

По своему содержанию Методические рекомендации имеют отсылочный характер к действующему законодательству.

Анализ Методических рекомендаций, включая положения, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что данный акт не содержит обязательных для исполнения органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц.

Методические рекомендации, по сути, текстуально изложенные как пособие, имеют рекомендательный характер и не содержат правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

При установленных обстоятельствах Методические рекомендации не вводят нового правового регулирования, не изменяют и не прекращают действия иных нормативных правовых актов, подлежащих применению к рассматриваемым правоотношениям.

Таким образом, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, Методические рекомендации не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, их издание не требовало официального опубликования в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763. В связи с этим доводы административного истца о нарушении процедуры принятия и опубликования данного акта являются неправильными и подлежат отклонению.

Методические рекомендации, данные уполномоченными в определённой сфере деятельности органами публичной власти, носят информационно-разъяснительный характер и направлены на единообразное применение жилищного законодательства в части предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитаны на неоднократное применение, а значит, имеют нормативные свойства.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 5 статьи 217 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется.

Вопреки утверждениям административного истца пункт 45.1, подпункт "б" пункта 48 Методических рекомендаций в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству, не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) упоминаемых в них норм права и не могут нарушать прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте.

По смыслу статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг - это имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам (нанимателям по договору социального найма и собственникам жилого помещения) жилого помещения и коммунальных услуг из бюджета соответствующего уровня.

Согласно части 2 статьи 159 названного кодекса право на получение субсидии имеют пользователи жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, наниматели по договорам найма жилых помещений частного жилищного фонда, члены жилищных кооперативов, собственники жилых помещений.

Субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляется гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчёта субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемого по правилам части 6 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (часть 1 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В совокупный доход семьи или одиноко проживающего гражданина включаются в том числе все предусмотренные системой оплаты труда выплаты, учитываемые при расчёте среднего заработка, выходное пособие, выплачиваемое при увольнении, пенсии, стипендии, денежные выплаты, предоставляемые гражданам в качестве мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, доходы, полученные от сдачи жилых помещений в поднаём, денежные средства, выделяемые опекуну (попечителю) на содержание подопечного, а также предоставляемые приёмной семье на содержание каждого ребёнка, и иные выплаты, за исключением случаев, когда федеральным законом установлен иной порядок учёта доходов граждан в целях предоставления названных субсидий и компенсаций (статьи 5-12 Федерального закона от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учёта доходов и расчёта среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи").

Для получения субсидии граждане, указанные в пункте 3 Правил, и члены семей граждан, указанных в пункте 5 Правил, или лица, уполномоченные ими на основании доверенности, оформленной в соответствии с законодательством Российской Федерации, представляют в уполномоченный орган по месту постоянного жительства заявление о предоставлении субсидии с указанием всех членов семьи и степени родства и приложением документов, а также с указанием сведений в заявлении, предусмотренных пунктом 8 Правил.

Подпунктом "д" пункта 8 Правил к таким сведениям относятся в том числе сведения о доходах заявителя и членов его семьи, учитываемых при решении вопроса о предоставлении субсидии.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 34 Правил совокупный доход семьи или одиноко проживающего гражданина в целях предоставления субсидии исчисляется по правилам, установленным в абзаце втором статьи 5 и статьях 6-12 Федерального закона "О порядке учёта доходов и расчёта среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи", с учётом видов доходов, указанных в пункте 1 перечня видов доходов, учитываемых при расчёте среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 г. N 512 (далее - Перечень), за исключением денежных эквивалентов полученных членами семьи льгот и социальных гарантий, установленных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в том числе льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых гражданам в виде скидок в оплате. Указанное изъятие применяется также в отношении одиноко проживающих граждан.

В силу абзаца четвёртого подпункта "д" пункта 1 Перечня при расчёте среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются все виды доходов, полученные каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной и натуральной форме, в том числе социальные выплаты из бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов и других источников, к которым, в частности, относятся стипендии, выплачиваемые обучающимся в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования, аспирантам, обучающимся по очной форме по программам подготовки научно-педагогических кадров, и докторантам образовательных организаций высшего образования и научных организаций, обучающимся в духовных образовательных организациях, а также компенсационные выплаты указанным категориям граждан в период их нахождения в академическом отпуске по медицинским показаниям.

Между тем согласно пункту 36 Правил, если граждане не имеют возможности подтвердить документально какие-либо виды доходов, за исключением доходов от трудовой и индивидуальной предпринимательской деятельности, они могут самостоятельно их декларировать в заявлении. Такие сведения могут быть проверены уполномоченным органом в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Подпунктом "и" пункта 45 оспариваемого акта рекомендуется уполномоченным органам в качестве подтверждения доходов заявителя и всех членов семьи, учитываемых при решении вопроса о предоставлении субсидии, рассматривать в том числе заявление о самостоятельно декларированных гражданами доходах, за исключением доходов от трудовой и индивидуальной предпринимательской деятельности, оформленные в произвольной форме, при отсутствии возможности подтвердить доходы документально и в случае, когда фактически полученные доходы выше, чем указано в документе.

Пунктом 45.1 Методических рекомендаций устанавливается, что декларирование в заявлении доходов в размере, равном нулю за все месяцы расчётного периода, рекомендуется уполномоченным органам не признавать как декларирование.

По смыслу положения подпункта "б" пункта 48 Методических рекомендаций отсутствие у граждан доходов подтверждается документом - справкой об отсутствии стипендии (для граждан до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования по очной форме обучения).

Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит определения понятия "нетрудоспособный член семьи". Оно раскрывается в других федеральных законах, использование которых для уяснения смысла этих понятий является общим правилом, и аналогичным образом употребляется в иных целях в других актах (пункт 6.1 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 11-П, пункт 3 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1260-О-О, пункт 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2018 г. N 2265-О).

Исходя из того, что нетрудоспособность, по общему правилу, определяется на основании возрастных критериев либо обусловливается наличием инвалидности, нетрудоспособными членами семьи признаются, в частности, дети, не достигшие 18 лет или старше этого возраста, если они стали инвалидами до достижения 18 лет, а также дети, проходящие обучение в образовательных учреждениях с отрывом от производства (кроме учебных заведений, обучающиеся в которых считаются состоящими на военной службе или на службе в органах внутренних дел), до окончания обучения, но не долее чем до достижения ими 23-летнего возраста (пункт 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях").

Отнесение к числу нетрудоспособных членов семьи совершеннолетних детей, обучающихся в образовательных учреждениях с отрывом от производства, обусловлено тем, что специфика организации учебного процесса в рамках названной формы получения образования существенно ограничивает возможности приобретения данной категорией лиц постоянного источника средств к существованию за счёт самостоятельной трудовой деятельности; при освоении лицом образовательной программы в очной форме - в отличие от обучения в очно-заочной (вечерней) и заочной формах - устанавливается максимальный объём аудиторной учебной нагрузки, что предполагает обучение в качестве основного вида деятельности данного лица (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2008 г. N 1071-О-О).

Это в полной мере согласуется с положениями международно-правовых актов в области социального обеспечения. Так, в соответствии с подпунктом "h" пункта 1 статьи 1 Конвенции Международной организации труда 1967 г. N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (Российской Федерацией не ратифицирована) термин "ребёнок" может охватывать не только лиц, не достигших возраста окончания обязательного школьного образования, но и перешагнувших данный возрастной рубеж, при условии, что они проходят курс ученичества или продолжают учёбу.

Таким образом, Методическими рекомендациями для обучающихся в образовательных учреждениях профессионального образования (в том числе старше 23 лет) с целью подтверждения отсутствия у них доходов от трудовой, предпринимательской и иной деятельности предусмотрен такой документ, как справка об отсутствии стипендии.

При этом уполномоченным органам рекомендуется информировать заявителей о возможности при заполнении заявления о получении субсидии обстоятельства, содержащиеся в пункте 48 Методических рекомендаций, указывать (декларировать) в пункте 3 заявления о получении субсидии в произвольной форме, например: заявитель или член семьи заявителя не имеет доходов от трудовой, предпринимательской и иной деятельности, учитываемых при предоставлении субсидий, и причины их отсутствия (подпункт "б" пункта 48.1 Методических рекомендаций).

Вопреки утверждениям административного истца Методические рекомендации не устанавливают каких-либо требований к получателям субсидии, не предусматривают условий и оснований её предоставления, а лишь предусматривают рекомендации для уполномоченных органов, призванных оказать методическое обеспечение при применении Правил, определяющих порядок предоставления субсидий.

Кроме этого, пункт 45.1 и подпункт "б" пункта 48 данного акта, вопреки доводам административного истца и Минюста России, не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

При указанных обстоятельствах оснований для удовлетворения административного иска, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 215, пунктом 2 части 5 статьи 217 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 217 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Колесова Артура Андреевича о признании недействующими пункта 45.1, подпункта "б" пункта 48 (в части) Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761, утверждённых приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1037/пр/857, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов