Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 30 июля 2018 г. N Ф10-2444/18 по делу N А54-5332/2017

г.Калуга

30 июля 2018 г.

Дело N А54-5332/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24.07.2018. Постановление.

Изготовлено в полном объеме 30.07.2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Шелудяева В.Н.

при участии в заседании представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "Серебрянский карьер": не явились, извещены надлежаще,

от Министерства природопользования Рязанской области: не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природопользования Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 20.12.2017 (судья Стрельникова И.А.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2018 (судьи Еремичева Н.В., Стаханова В.Н., Тимашкова Е.Н.) по делу N А54-5332/2017,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Серебрянский карьер" (далее по тексту - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства природопользования Рязанской области (далее по тексту - ответчик, министерство) по не подготовке по заявлению ООО "Серебрянский карьер" от 01.06.2017 перечня участков недр местного значения Рязанской области с включением в него участка недр "Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области и о понуждении Министерство природопользования Рязанской области подготовить перечень участков недр местного значения Рязанской области, включив в него участок недр "Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области, и передать его для утверждения Правительством Рязанской области.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 20.12.2017, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2018, заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, министерство обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Общество письменным мотивированным отзывом оспорило доводы кассационной жалобы, настаивая на законности и обоснованности принятых судебных актов.

Судебное разбирательство по кассационной жалобе откладывалось до 24.07.2018. Определением от 23.07.2018 произведена замена судьи Смирнова В.И. на судью Николаеву Н.Н.

Министерство дополнило свои доводы, представив пояснение во исполнение определения суда от 10.07.2018.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, явку полномочных представителей в суд округа не обеспечили. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, 01.06.2017 ООО "Серебрянский карьер" направило в Министерство природопользования Рязанской области заявление N 4 о включении в перечень участков недр местного значения Рязанской области участка недр "Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области с целью его геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых (известняк для производства щебня).

Министерство природопользования Рязанской области письмом от 14.07.2017 N СК/9-6588 в ответ на указанное заявление направило в адрес ООО "Серебрянский карьер" выписку из протокола N 2 заседания межведомственной комиссии Рязанской области для рассмотрения вопросов, связанных с пользованием участками недр местного значения от 22.06.2017, из содержания которой следует, что участниками заседания указанной комиссии Министерству природопользования Рязанской области предложено отложить рассмотрение вопроса о включении участка недр "Серебрянское 3" в перечень участков недр местного значения до возникновения потребности в известняке для производства щебня.

Полагая, что Министерством природопользования Рязанской области допущено незаконное бездействие, ООО "Серебрянский карьер" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции учитывали, что в обязанности Министерства природопользования Рязанской области входит подготовка перечней участков недр местного значения, а утверждение указанных перечней осуществляется уже Правительством Рязанской области по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами. Министерство природопользования Рязанской области, отказывая обществу по его заявлению в подготовке перечня участков недр местного значения Рязанской области с включением в него участка недр "Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области, не привело оснований, по которым может быть заявлен отказ в совершении указанных выше действий. Одновременно было учтено, что ООО "Серебрянский карьер" не просило министерство рассмотреть вопрос по существу об утверждении перечня участков недр местного значения, а просило лишь подготовить проект такого перечня с включением в него участка недр Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области.

Кассационная коллегия находит выводы судов ошибочными, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. В силу части 4 названной статьи АПК РФ обращение в арбитражный суд осуществляется в форме, в том числе, заявления - по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Перечень способов защиты гражданских прав установлен в статье 12 Гражданского кодекса и не является исчерпывающим. Гражданский кодекс Российской Федерации не ограничивает субъекта в выборе способа защиты нарушенного права; граждане и юридические лица в силу статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации вправе осуществить этот выбор по своему усмотрению, однако, избранный лицом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, и в конечном итоге привести к восстановлению нарушенного права.

Таким образом, исходя из положений статей 9, 12 ГК РФ, статьи 4 АПК РФ, обращение в суд должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица, установление наличия у такого лица принадлежащего ему субъективного материального права, а также установление факта нарушения прав лица, обратившегося в суд.

Формулируя предмет требования, заявитель просил суд признать незаконным бездействие, выразившееся в не подготовке по заявлению ООО "Серебрянский карьер" от 01.06.2017 перечня участков недр местного значения Рязанской области с включением в него участка недр "Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области.

Под незаконным бездействием понимается противоправное пассивное поведение лица, выраженное в не совершении действия, которое могло и должно было быть совершено в силу возложенных на данное лицо правовых обязанностей.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными при наличии одновременно двух условий, а именно: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее по тексту - Закон о недрах).

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7.1 статьи 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые, относятся к участкам недр местного значения (пункт 1 части 1 статьи 2.3. Закона о недрах). Подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения в отношении указанных в пункте 1 части первой настоящей статьи участков недр местного значения осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней утвержден приказом Роснедр от 15.06.2012 N 687 (далее - Порядок N 687).

Согласно пункту 5 Порядка N 687 орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует проект перечня участков недр местного значения по форме, приведенной в приложении к данному порядку. В проект перечня участков недр местного значения включаются участки недр, в границах которых отсутствуют земельные участки из состава земель обороны, безопасности. Подготовленный проект перечня участков недр местного значения направляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации на согласование в территориальный орган Федерального агентства по недропользованию.

Территориальный орган Федерального агентства по недропользованию в 20-дневный срок с даты поступления проекта перечня участков недр местного значения рассматривает указанный проект на предмет отсутствия или наличия оснований для отказа в согласовании, установленных в пункте 8 настоящего Порядка, а также проверяет информацию о наличии в границах участков недр местного значения геологических и (или) горных отводов участков недр, предоставленных в пользование для геологического изучения и (или) разведки и добычи полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным. По результатам рассмотрения проекта перечня участков недр местного значения территориальный орган Федерального агентства по недропользованию подготавливает и направляет в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации письмо о согласовании или об отказе в согласовании перечней участков недр местного значения с указанием причин отказа, а также, в случае расположения участков недр местного значения полностью или частично в границах геологических и (или) горных отводов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, прилагает к письму соответствующую информацию с указанием номеров лицензий (пункт 6 Порядка N 687).

Далее Федеральное агентство по недропользованию рассматривает материалы, полученные от территориального органа Федерального агентства по недропользованию, и в 20-дневный срок с даты их получения подготавливает и направляет в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации письмо о согласовании или об отказе в согласовании перечней участков недр местного значения (пункт 7 Порядка N 687).

Отказ в согласовании перечней участков недр местного значения производится в случаях, предусмотренных пунктом 8 Порядка N 687.

На территории Рязанской области уполномоченным органом в сфере регулирования отношений недропользования является Министерство природопользования Рязанской области (пункт 1 Положения о министерстве природопользования Рязанской области, утвержденное постановлением Правительства Рязанской области от 05.10.2010 N 240).

Министерство в соответствии с абзацем 2 подпункта 9 пункта 1 раздела III Положения о министерстве природопользования Рязанской области, утвержденного постановлением Правительства Рязанской области от 05.10.2010 N 240, осуществляет полномочия в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, подготовку перечней участков недр местного значения для утверждения их Правительством Рязанской области по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции исходили из того, что положения Закона о недрах и Порядка N 687, в совокупности с Положением о межведомственной комиссии Рязанской области для рассмотрения вопросов, связанных с пользованием недр местного значения, утвержденным распоряжением Правительства Рязанской области N 41-р от 31.01.2013, а также Законом Рязанской области от 04.04.2007 N 47-03 "О разграничении полномочий органов государственной власти Рязанской области в сфере регулирования отношений недропользования", возлагают на министерство безусловную обязанность рассмотреть индивидуальное заявление, подготовить и включить в перечень участков недр местного значения испрашиваемые участки.

При этом и суд, и апелляционной инстанции приходят к мнению, что состоявшееся решение комиссии носит исключительно рекомендательный характер, поскольку сам перечень утверждается уже Правительством Рязанской области по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами. ООО "Серебрянский карьер" не просило министерство рассмотреть вопрос по существу об утверждении перечня участков недр местного значения, а просило лишь подготовить проект такого перечня с включением в него участка недр Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области.

Суд округа находит данные выводы ошибочными, сделанные в нарушение приведенных выше положений действующего законодательства, учитывая следующее.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 28.02.2018 N 283-О, проверяя на соответствие Конституции Российской Федерации пункт 1 части 1 статьи 2.3., пункта 7.1 статьи 4, статей 11, 12, 16, 20 Закона о недрах, указал следующее. Закон Российской Федерации "О недрах", определяя, как указано в его преамбуле, правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр. С учетом природных характеристик участков недр, а также целей использования федеральный законодатель разграничивает их на участки недр федерального и местного значения. В частности, к участкам недр местного значения относятся участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые, подготовка и утверждение перечней которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами (статьи 2.1, 2.3 и 4). Названным Законом Российской Федерации установлен разрешительный режим пользования недрами: предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Интересы государства как собственника недр обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами. При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами, в случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (статьи 11, 12, 16, 20 и 21).

Данное регулирование обеспечивает рациональное использование и охрану природных ресурсов, находящихся в государственной собственности, и тем самым направлено на установление баланса публичных и частных интересов в сфере недропользования.

Согласно ч. 6 ст. 10.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участками недр является, в том числе, принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых.

В соответствии с ч. 2 ст. 13.1 настоящего закона принятие решения о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются органом государственной власти соответствующего субъекта РФ относительно участков недр местного значения.

Из совокупного анализа положений Закона о недрах и Порядка N687 не усматривается, что перечень участков недр местного значения разрабатывается и формируется министерством по заявкам заинтересованных лиц. Противное указывало бы на обязанность лица, представляющего собственника недр, подготавливать и формировать перечни участков недр местного значения без учета установленных принципов рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды, сохранения целевого использования земельных участков и т.п.

При рассмотрении спора министерство указывало, что подобный перечень уже был сформирован. В настоящее время на территории Михайловского района Рязанской области недропользователями в соответствии с имеющимися у низ лицензиями разрабатывается восемь месторождений известняка. Потребность в известняке для производства щебня отсутствует. Кроме того, министерством объявлен аукцион на право пользования участком недр местного значения, уже включенным в перечень участков недр местного значения "Южный месторождение Серебрянское-2", находящимся в непосредственной близости с участком недр "Серебрянское-3".

Из материалов дела усматривается, что заявление общества было рассмотрено 22.06.2017 на заседании Межведомственной комиссии Рязанской области для рассмотрения вопросов, связанных с пользованием недр местного значения, которая предложила отложить вопрос о включении участка недр "Серебрянское 3" в перечень участков недр местного значения, принимая во внимание отсутствие потребности в известняке для производства щебня, что согласуется с полномочиями комиссии, определенными Положением о межведомственной комиссии, утвержденным распоряжением Правительства Рязанской области N 41-р от 31.01.2013 (пункт 4).

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными только при условии, если оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обращаясь в арбитражный суд с заявлением о признании бездействия министерства незаконным, общество ссылалось на то, что нарушаются его права и законные интересы на получение лицензии для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также право на получение в пользование недр для их геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

Тем не менее, указанные права и законные интересы нельзя признать нарушенным оспариваемым бездействием, учитывая, что ранее перечень уже был подготовлен и утвержден; участки недр из числа ранее включенных в перечень выставлены на аукцион, что не препятствует заявителю реализовать именно те права и законные интересы, за защитой которых он обратился в суд в рамках данного требования.

В этой связи у судов первой и апелляционной инстанции не имелось правовых оснований для признания бездействия министерства незаконным и обязания подготовить перечень участков недр местного значения Рязанской области, включив в него участок недр "Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области, и передать его для утверждения Правительством Рязанской области.

В силу изложенного суд кассационной инстанции находит доводы кассационной жалобы обоснованными и считает решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежащими отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Поскольку значимые для дела обстоятельства судами установлены, по результатам отмены судебных актов суд кассационной инстанции вправе, применяя пункт 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, принять, не направляя дело на новое рассмотрение, новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Рязанской области от 20.12.2017 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2018 по делу N А54-5332/2017 отменить.

В удовлетворении заявления ООО "Серебрянский карьер" о признании незаконным бездействия Министерства природопользования Рязанской области по не подготовке по заявлению ООО "Серебрянский карьер" от 01.06.2017 перечня участков недр местного значения Рязанской области с включением в него участка недр "Серебрянское 3" площадью 91,3 га вблизи населенного пункта Горенка в Михайловском районе Рязанской области отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Н.Н. Николаева В.Н. Шелудяев