Арбитраж по актам ревизий бюджетных учреждений (Т.В. Антипова,"Советник бухгалтера социальной сферы", N 9, сентябрь 2004 г.)

Арбитраж по актам ревизий
бюджетных учреждений

Для определения порядка обжалования в суде результатов ревизий необходимо четко представлять механизм реализации материалов ревизий.

В данном случае первичным документом является составленный и подписанный в результате ревизии или проверки акт.

Если в акте ревизии (проверки) зафиксирован факт нецелевого использования средств федерального бюджета, то на основании такого акта КРУ МФ РФ в Энской области составляется и высылается в адрес Управления федерального казначейства по Энской области Представление. В этом Представлении указывается сумма нецелевого использования в разрезе кодов экономической классификации расходов бюджетов РФ, зафиксированная в акте ревизии. Представление оформляется в двухмесячный срок после подписания акта проверки органом финансового контроля, установившего нарушения бюджетного законодательства и подписывается руководителем (или его заместителем) КРУ МФ РФ в Энской области.

Правом применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства по материалам проверок органов финансового контроля обладают руководители (заместители руководителей) Управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (далее - Управления).

Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утверждена приказом Минфина России от 26.04.2001 N 35н

Применение мер принуждения в случае использования средств федерального бюджета не по целевому назначению осуществляется на основании уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, принятого органом федерального казначейства и подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа федерального казначейства (далее - Уведомление). Уведомление принимается в течение десяти дней с даты получения Представления или акта проверки. Уведомление может быть обжаловано получателем средств федерального бюджета (кредитной организацией) в соответствующий суд в установленном порядке.

Таким судом является Арбитражный суд в субъекте Российской Федерации по месту регистрации обревизованного бюджетного учреждения. Например, Уведомление УФК по Орловской области можно оспорить в первой инстанции только в Арбитражном суде Орловской области.

То есть, Арбитражные суды рассматривают иски об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Для того чтобы разобраться в порядке арбитража, необходимо, прежде всего, уяснить понятие ненормативного акта, поскольку рассмотрению в арбитражном суде подлежат именно ненормативные акты.

Ненормативным актом является документ, подписанный должностными лицами полномочных органов государственной власти, содержащий обязательные предписания властно-распорядительного характера, влекущие гражданско-правовые последствия для организации. Такого конкретного определения в действующей нормативной базе нет. Оно выведено автором на основании анализа более сотни судебных решений.

Таким образом, нужно четко осознавать, что акты ревизии бюджетных учреждений и Представления на них не являются ненормативными актами, и дела о признании недействительными таких актов не являются подведомственными арбитражному суду.

Пример 1

Государственное учреждение УТ ГУИН МЮ РФ по Энской области обратилось в Арбитражный суд Энской области с заявлением о признании недействительными акта ревизии от 08.05.2004 и Представления от 06.06.2004 КРУ МФ РФ в Энской области в части выводов об использовании средств федерального бюджета в сумме 269 019 руб. не по целевому назначению. Арбитражный суд заявленные требования не признал, производство по делу прекратил на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как оспариваемые акты не являются ненормативными актами государственного органа, поскольку непосредственно прав заявителя не затрагивают.

А вот Уведомление, согласно которому бюджетному учреждению должна быть уменьшена сумма финансирования за нецелевое использование бюджетных средств, непосредственно затрагивает права учреждения в сфере экономической деятельности, поэтому является ненормативным актом и именно его можно будет оспорить в арбитражном суде.

Пример 2

Энская таможня (далее Истец) обратилась с заявлением о признании незаконным Уведомления УФК МФ РФ по Энской области об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований от 27.10.2003 N 185 (далее - Уведомление N 185). Ответчиками по данному делу являются УФК МФ РФ по Энской области и КРУ МФ РФ в Энской области.

Обжалуемое Истцом Уведомление N 185 содержит указание на то, что средства федерального бюджета в сумме 60 000 руб. использованы не по целевому назначению и подлежат взысканию путем уменьшения бюджетных ассигнований по определенным кодам бюджетной классификации РФ.

Таким образом, Уведомление N 185 является ненормативным актом государственного органа, затрагивающим экономические интересы Истца как получателя бюджетных средств, так как влечет за собой изменение (уменьшение) бюджетных ассигнований.

Поскольку Истец считает, что указанное уведомление необоснованно, дело об оспаривании уведомления УФК МФ РФ по Энской области подведомственно арбитражному суду в соответствии с п. 2 ст. 29 АПК РФ и подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ.

Основанием для предмета иска явился акт от 11.07.2003 проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных Энской таможне (далее - Акт). Акт составлен КРУ МФ РФ в Энской области в результате проверки, проведенной с 02.06.2003 по 11.07.2003.

Проверяемый период - 2002 год и 5 месяцев 2003 г. Акт содержит выводы о нецелевом использовании бюджетных средств по коду 111040 "Прочие текущие расходы" в сумме 60 000 руб. на проведение новогоднего вечера.

Средства федерального бюджета израсходованы с л/с Энской таможни на оплату по договору от 17.12.2002 с ДГУП "Поволжье" проведения новогоднего вечера платежным поручением от 24.12.2002 N 833 на сумму 60 000 руб. по коду экономической классификации расходов 111040 "Прочие текущие расходы". Порядок распределения расходов по этому коду определен приказом МФ РФ от 25.05.1999 N 38н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ" (далее - Приказ N 38н). В соответствии с Приложением 13 Приказа N 38н на статью 111040 "Прочие текущие расходы" относятся расходы по оплате договоров среди прочих нужд "на другие расходы". Оплата новогоднего вечера была произведена именно по этой статье (111040).

Кроме того, правомерность такого использования подтверждается письмом ГТК РФ от 12.02.2002 N 03-203/5905 "О ведомственной классификации расходов федерального бюджета, вводимой с 01.01.2002", согласно которому разрешается использовать по коду 111040 денежные средства на проведение литературно-музыкальных вечеров. В ходе судебного процессе Истцом были представлены доказательства, что, новогодний вечер являлся литературно-музыкальным (предоставлена программа вечера). На основании этих доказательств арбитражным судом решено, что использование бюджетных средств по коду 111040 "Прочие текущие расходы" в сумме 60 000 руб. на оплату литературно-музыкального вечера не подпадает под понятие нецелевого использования бюджетных средств. Следовательно, включение данной суммы в Уведомление N 185 для ее взыскания путем уменьшения бюджетных ассигнований является незаконным.

Таким образом, в результате предъявленных во время судебного разбирательства доказательств, бюджетное учреждение выиграло суд в свою пользу. Вероятно, в ходе ревизии эти доказательства не были предъявлены ревизорам, или они не приняли их во внимание.

В реальной жизни ревизоры стараются уговорить проверяемых добровольно внести суммы выявленного нецелевого использования бюджетных средств в доход федерального бюджета. Добровольно внесенные суммы нецелевого использования бюджетных средств увеличивают только показатели эффективности работы территориальных органов КРУ и никакой пользы обревизованной организации не приносят, а ухудшают их экономическое положение. Кроме того, организации утрачивают право оспорить факт нецелевого использования в арбитражном суде. И к тому же нет никакой гарантии, что инкриминированное бюджетному учреждению нецелевое использование бюджетных средств является доказанным в соответствии с нормативной базой. Таких случаев множество, о чем свидетельствует арбитражная практика.

Пример 3

Энская линейная больница обратилась в Арбитражный суд Энской области с иском к УФК РФ по Энской области о признании недействительным Уведомления от 26.03.2004 N 100 об уменьшении бюджетных ассигнований.

Как видно из обстоятельств дела, Контрольно-ревизионным управлением МФ РФ в Энской области проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Энской линейной больницы за период с 01.10.2001 по 31.12.2003, в ходе которой, по мнению проверяющих, установлен ряд правонарушений бюджетного законодательства, которые проверяющими квалифицированы как нецелевое использование средств федерального бюджета. По результатам проверки КРУ МФ РФ в Энской области направлено представление УФК по Энской области для принятия мер в соответствии со ст. 289 БК РФ, на основании которого казначейством вынесено оспариваемое Уведомление. Согласно выводам, изложенным в данном Уведомлении, учреждением неправомерно использованы:

1) денежные средства в сумме 39 156,17 руб., полученные в 2001-2003 гг. по подстатье экономической классификации 110110 "Оплата труда гражданских служащих", направлены на выплату пособий, начисленных за счет средств Фонда социального страхования (код 110200 "Начисления на оплату труда (страховые взносы на государственное социальное страхование граждан)");

2) средства в сумме 19 637,30 руб., полученные в 1999-2001 гг. по подстатье 110310 "Медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы", направлены на приобретение медикаментов, используемых для оказания платных стоматологических услуг, т.е. не заложенные в смете доходов и расходов по бюджету;

3) средства в сумме 10 030,39 руб., полученные в 2000-2001 гг. по подстатье 110330 "Продукты питания", направлены на приобретение продуктов питания для сотрудников больницы;

4) средства в сумме 316,62 руб., полученные в 1999-2001 гг. по подстатье 110400 "Командировки и служебные разъезды", направлены на приобретение методической литературы;

5) денежные средства в сумме 3 609,49 руб., удержанные в 2000 г. из зарплаты сотрудников за питание и числящиеся по подстатье экономической классификации 110330 "Продукты питания", направлены на выплату заработной платы;

6) денежные средства, полученные по подстатье 110400 "Командировки и служебные разъезды", использованы на внебюджетную деятельность.

7) в 2003 г. учреждением допущено списание средств, полученных для приобретения продуктов питания, ГСМ, командировочных расходов, сверх установленных нормативов.

Признавая недействительным Уведомление органа казначейства, Арбитражный суд исходил из недоказанности ответчиком нецелевого использования бюджетных средств.

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Арбитражным судом установлено и материалами дела подтверждается, что денежные средства, полученные в соответствии с подстатьями ЭК 110110, 110310, 110330, 110400, использовались истцом именно на эти цели, превышения указанных расходов не допущено.

При таких обстоятельствах вывод суда об отсутствии нецелевого использовании бюджетных средств соответствует ст. 289 Бюджетного кодекса РФ.

Возможно, что в действительности нецелевое использование имело место, но ревизоры не сумели это доказать в Арбитражном суде должным образом (например, не указали в акте ревизии и не приложили к акту ревизии заверенные копии первичных документов, доказывающих факт нецелевого использования).

А если бы учреждение, приведенное в Примере 3, добровольно внесло сумму нецелевого использования по акту ревизии в доход федерального бюджета, то эти деньги это лечебное учреждение уже никогда и никак не смогло бы вернуть. То есть в случае добровольной уплаты суммы нецелевого использования бюджетных средств, материалы ревизии в УФК не направляются и, соответственно, уведомление УФК, которое можно оспорить в судебном порядке, не составляется. А сам акт ревизии ненормативным актом не является и оспариванию не подлежит.

Приведем пример и еще одного выигранного учреждением дела.

Пример 4

"Профессиональный лицей N 20" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Энской области с заявлением о признании недействительным Уведомления от 28.03.2004 N 350 Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Энской области (далее - Управление) об уменьшении бюджетных ассигнований учреждению.

Как видно из материалов дела, основанием для направления управлением в адрес учреждения оспариваемого Уведомления послужило представление КРУ МФ РФ, вынесенное по результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения, выявившей факты перерасхода бюджетных средств по кодам бюджетной классификации 110110, 110200, 110300, 110720, 110730, 240330.

Учреждение не согласилось с Уведомлением Управления, согласно которому бюджетные ассигнования для учреждения подлежат уменьшению на сумму бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.

Разрешая спор, арбитражный суд исходил из необоснованности квалификации действий учреждения, выявленных в ходе ревизии как нецелевое использование бюджетных средств, и неправомерности в связи с этим направления в адрес учреждения Уведомления об уменьшении для него бюджетных ассигнований.

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В силу ст. 71 АПК РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Суд пришел к выводу о том, что учреждением бюджетные средства в спорный период использовались только на предусмотренные сметой цели (выплату заработной платы, отчисления на фонд оплаты труда, приобретение предметов снабжения и расходных материалов, оплату тепловой и электрической энергии, капитальный ремонт) в пределах соответствующих кодов бюджетной классификации, в связи с чем выявленные нарушения, допущенные учреждением, не образуют состава правонарушения, предусмотренного ст. 289 БК РФ.

Таким образом, решением арбитражного суда от 24.06.2004 заявленные требования удовлетворены. Учреждение выиграло дело.

Иллюстрацией проигранного бюджетным учреждением дела является приведенный ниже пример.

Пример 5

Бюджетное учреждение обратилось в Арбитражный суд Энской области с иском о признании незаконным Уведомления от 14.07.2004 N 456 об уменьшении бюджетных ассигнований на сумму нецелевого использования в размере 209 446 руб.

Основанием для вынесения оспариваемого Уведомления явился акт проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных Бюджетному учреждению за 2003 г. и 6 месяцев 2004 г. Акт составлен по результатам проверки, проведенной КРУ МФ РФ в Энской области с 06.05.2004 по 11.06.2004. Указанный акт от 11.06.2004 содержит выводы о нецелевом использовании бюджетных средств в случае расходов на коммунальные услуги арендуемых помещений сторонними организациями. Проверкой установлено, что на содержание арендуемых помещений использовано 209 446 руб. средств федерального бюджета.

Таким образом, бюджетным учреждением был нарушен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, закрепленный ст. 38 БК РФ, путем оплаты коммунальных услуг за стороннее юридическое лицо. Кроме того, оплата коммунальных услуг предоставленных арендаторам помещений за счет средств федерального бюджета по кодам 110721, 110730, 110740 не заложена в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и является нецелевым использованием бюджетных средств в соответствии со ст. 289 БК РФ. Исходя из вышеизложенного, суд решил признать соответствующим БК РФ Уведомление от 14.07.2004 N 456 об уменьшении бюджетных ассигнований на сумму нецелевого использования в размере 209 446 руб.

То есть, по данным примера 5 можно судить о доказанности факта нецелевого использования средств федерального бюджета. Но если учреждение все равно не согласно с судебным решением, то целесообразно подавать иски дальше: в апелляционную и кассационную инстанции, правда, они, как правило, подтверждают выводы суда первой инстанции (Арбитражного суда).

Т.В. Антипова,

к.э.н, контролер-ревизор,

советник госслужбы III класса

"Советник бухгалтера социальной сферы", N 9, сентябрь 2004 г.