Правовые основы обеспечения боеготовности и боеспособности Вооруженных Сил Российской Федерации и деятельность органов военной прокуратуры за исполнением законов в этой сфере (Л.И. Бабичев, А.В. Савкин, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2004 г.)

Правовые основы обеспечения боеготовности и боеспособности
Вооруженных Сил Российской Федерации*(1) и деятельность
органов военной прокуратуры за исполнением законов в этой сфере

Известно, что только сильная, профессиональная и хорошо оснащенная армия способна обеспечить мирное и благополучное развитие нашей страны. В настоящее время, по выражению Министра обороны Российской Федерации С. Иванова, "период кардинального реформирования Вооруженных Сил завершен, и мы переходим к нормальному военному строительству. А это значит - каждый орган в системе управления военной организации России должен четко и однозначно занять свое место..."*(2). В этой связи по-прежнему актуальными являются вопросы укрепления боевой готовности войск и сил флота. При этом особую важность имеет совершенствование правовой базы, регламентирующей вопросы состояния боевой готовности и боеспособности войск, а также надзорной деятельности военных прокуроров за исполнением данного законодательства. Вместе с тем необходимо отметить, что законодательное обеспечение рассматриваемых вопросов не представляет собой единой целостной системы, способной эффективно реализовать весь спектр правоотношений, связанных с поддержанием высокой боеготовности и боеспособности воинских частей и соединений. В некоторых действующих правовых актах, включая законы, не указан механизм их реализации либо этот механизм несовершенен, нет положений, устанавливающих юридическую ответственность за их невыполнение или неполное и ненадлежащее выполнение. Отсутствуют нормативные акты, направленные на совершенствование системы комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации, обеспечение войск современными вооружением и военной техникой.

Сегодня вопросы правового регулирования боеготовности и боеспособности войск определяются: Конституцией Российской Федерации, (ст.ст. 4, 55, 59, 67), федеральными законами "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (ст.ст. 1, 2); "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ; "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ (в редакции от 16 июля 1998 г.); общевоинскими уставами (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г.); Положением о Министерстве обороны и Положением о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357) и другими нормативными правовыми актами*(3).

В современных условиях основными составляющими боевой готовности являются: степень укомплектованности войск личным составом, вооружением и военной техникой, в том числе новейшими образцами; наличие установленных запасов материальных средств; содержание в исправном состоянии и готовыми к боевому применению вооружения и военной техники; высокое качество боевой подготовки и, особенно, полевой выучки личного состава; твердая воинская дисциплина, а также высокие морально-психологические качества военнослужащих.

Ненадлежащее выполнение или соблюдение названных требований либо совершаемые в этой сфере правонарушения и преступления негативно сказываются на обеспечении боевой готовности войск и сил флота.

На некоторых факторах, оказывающих наибольшее влияние на боеготовность войск, необходимо остановиться более подробно. При этом заметим, что боеготовность охватывает все стороны жизни, быта и деятельности войск. Непосредственную ответственность за состояние боеготовности войск и сил флота несут органы военного управления, соответствующие командиры (начальники) и подчиненные им должностные лица. Применительно к Уставу внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации такие обязанности возлагаются на командира полка (ст. 90), его заместителей и начальников служб, которые разрабатывают планы боевой и мобилизационной готовности, боевой подготовки полка (либо участвуют в подготовке таких планов) и организовывают их выполнение по своей специальности (ст.ст. 94, 96, 98, 100 и др.). Что касается военных прокуроров, то они призваны следить за исполнением командованием, должностными лицами органов военного управления всех уровней законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения боеготовности и боеспособности войск, а также соответствием закону издаваемых ими правовых актов в этой области. Исходя из важности поддержания высокой боеготовности и боеспособности войск, работа органов военной прокуратуры в данной сфере относится к числу приоритетных направлений надзорной деятельности (наряду с защитой прав и свобод военнослужащих, экономических интересов государства, экологической и общественной безопасностью и т.д.).

Важнейшими факторами боеготовности являются степень укомплектованности войск личным составом, его качественный состав, боевая выучка и слаженность.

В соответствии с действующим законодательством на военную службу призываются граждане, годные по состоянию здоровья для прохождения военной службы как по призыву, так и по контракту (подп. "а" п. 1 ст. 23 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"). Однако качественный состав призывного контингента по многим его показателям находится на низком уровне. Прежде всего, в значительной части общества не изжито негативное отношение к исполнению установленной Конституцией России воинской обязанности. Недостатки в патриотическом воспитании молодежи привели к тому, что за прошедшее десятилетие выросло целое поколение молодых людей, которое воспринимает службу в армии как потерянные годы жизни. Наряду с этим катастрофически снижается интеллектуальный уровень призывников, резко увеличивается доля молодежи, вовлекаемой в антиобщественную и криминальную жизнь. Каждый 6-й старшеклассник сегодня употребляет алкогольные напитки, каждый 10-й - наркотики. Требует серьезного улучшения моральная и физическая подготовка молодого пополнения. По данным Главного организационно-мобилизационного управления Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации за последние годы, начиная с 1990 г., каждый третий юноша из числа явившихся на призывные комиссии, был освобожден от призыва или получил отсрочку по состоянию здоровья. Так, если в 1989 г. годными к военной службе были 96% от общего числа юношей призывного возраста, то в 2003 г. - только 47%. Низким остается и образовательный уровень граждан, призываемых на военную службу. Например, по результатам весеннего призыва 2003 г. лица, имеющие основное (9 классов) или начальное общее образование (4 класса), составили более 21% среди молодого пополнения, поступившего в войска. По этой причине они не могли быть направлены на комплектование воинских частей с повышенными требованиями (части специального назначения, пограничные и внутренние войска, Военно-Морской Флот, Воздушно-десантные войска и др.). Значительна доля граждан, которые до призыва на военную службу нигде не работали и не учились (около 40%). В армию и на флот все еще попадают молодые люди, состоящие на учете в милиции за антиобщественные поступки, а также употреблявшие наркотические вещества либо ранее судимые, что, безусловно, сказывается также на состоянии воинской дисциплины и правопорядка в войсках.

На 1 июля 2003 г. укомплектованность Вооруженных Сил Российской Федерации рядовым и сержантским составом составила 96,4%, других войск, воинских формирований и органов - 91%-100% от их штатной численности. При этом следует учитывать и то, что призывные ресурсы государства ежегодно истекают. Так, в 2003 году на военную службу можно было определить только 10,3% граждан (в 2002 г. - 11,2%, а в 1994 г. - 27%). Остальные на законных основаниях пользуются отсрочками (сейчас законодательно установлены отсрочки от призыва или освобождения от военной службы по 22 основаниям). Начиная с 2006 г. в России станут сказываться последствия негативных процессов в демографической ситуации (низкой рождаемости за последние 15 лет лиц мужского пола). Если в 1987 г. родились более 1 млн 200 тыс. мальчиков, то в 1995 г. - около 700 тыс. В случае оставления неизменным законодательства уже к 2010 г. укомплектованность Вооруженных Сил Российской Федерации рядовым и сержантским составом снизится до 50-55%*(4). И поэтому выход видится в постепенном, с учетом современного экономического состояния нашего государства, переходе к комплектованию воинских частей и соединений на контрактной основе. Что, собственно, и происходит в настоящее время. Правительством Российской Федерации принято постановление "О федеральной целевой программе "Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей" на 2004-2007 годы" от 25 августа 2003 г. N 523. В текущем году на эти цели выделяется 7,8 млрд руб., что позволит перевести на контракт 42-ю мотострелковую дивизию Министерства обороны Российской Федерации и 46-ю бригаду внутренних войск, дислоцированные в Чечне. В результате реализации названной программы в течение ближайших 4 лет на контрактную основу будут переведены 147 тыс. солдат и сержантов, в итоге к 2008 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации будут служить 244 тыс. контрактников.

Практически повсеместно нуждаются в совершенствовании организация и состояние боевой и другой специальной учебы, включая несение боевого дежурства, для приобретения достаточного опыта (умения) действий в штатных и экстремальных условиях. Важно отметить, что, по мнению Министерства обороны Российской Федерации, за последние год-два в данном вопросе наметились положительные тенденции, приведшие к ощутимому увеличению интенсивности боевой подготовки. Как следует из выступления Министра обороны Российской Федерации С. Иванова на совещании высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации 18 ноября 2003 г., число батальонных и полковых тактических учений, проведенных в 2003 г., возросло почти в 2 раза по сравнению с 2002 г., также увеличился общий налет авиации и средний налет летчика. Например, в войсках СКВО - самого большого по численности - проведено около 3 тыс. тактических учений и стрельб. Данная тенденция еще больше укрепилась в текущем году, предусматривающем увеличение на 16% финансовых средств, выделяемых на организацию боевой подготовки*(5). Подтверждением этому являются проведенные в феврале с.г. на Северном флоте учения в рамках плана стратегической командно-штабной тренировки Вооруженных Сил Российской Федерации на 2004 г. (план утвержден Верховным Главнокомандующим Президентом России В. Путиным). Следует заметить, что мероприятие подобного масштаба не проводилось у нас почти 20 лет.

Состояние боеготовности и боеспособности войск во многом определяется наличием в Вооруженных Силах Российской Федерации соответствующего вооружения, военной техники и других материально-технических средств.

Недостаточное в течение последних лет финансирование армии и флота России привело к тому, что значительная часть имеющихся в войсках основных видов вооружения, военной техники и материальных средств выработала установленные сроки эксплуатации, требует капитального ремонта или списания. В настоящее время обеспеченность Вооруженных Сил Российской Федерации исправными видами вооружения и военной техники составляет 70-85%, при этом удельный вес современных образцов вооружения менее 20%. С учетом важности данного вопроса, и особенно технического обеспечения войск современными образцами вооружения и военной техники, в 2001 г. была принята Государственная программа вооружения на период 2001-2010 г. Общий объем финансовых затрат на эту программу в 2004 г. составляет около 190 млрд руб. В рамках этого Министерство обороны Российской Федерации планирует принять на вооружение 250 новых образцов вооружения и военной техники (в 2003 г. - 120). Существенно увеличено финансирование на охрану Государственной границы Российской Федерации и борьбу с терроризмом.

Напрямую связана с обеспечением боеготовности и боеспособности войск проблема сохранности вооружения, военной техники, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, других материальных ценностей и денежных средств.

О неблагополучном положении в данном вопросе свидетельствует то, что многие места хранения вооружения, на которых сосредоточено огромное количество боеприпасов и взрывчатых материалов, нуждаются в текущем и капитальном ремонте, а некоторые находятся в аварийном состоянии. Ряд крупных арсеналов, баз и складов боеприпасов (до 40%), недостаточно оснащенных средствами физической и технической защиты, охраной и пожарной сигнализацией, размещены в пределах населенных пунктов, что создает непосредственную угрозу безопасности для военнослужащих и гражданского населения.

Серьезный вред боеготовности войск причиняется разукомплектованием и расхищением военной техники и вооружения, в том числе оружия и боеприпасов, а также их порчей из-за ненадлежащего хранения и нарушения правил эксплуатации. Например, в одной из воинских частей постоянной готовности (ДВО) в результате неправильной эксплуатации были досрочно выведены из строя 11 двигателей танков Т-80. По этой причине около 30% боевой техники полка оказалось непригодной к использованию, чем причинен значительный вред боеготовности части, а также материальный ущерб государству. В отношении начальника бронетанковой службы этого полка возбуждено уголовное дело, другие виновные должностные лица привлечены к строгой дисциплинарной ответственности. Доклады военных прокуроров окружного звена об итогах работы за 2003 г. свидетельствуют о том, что преступления и правонарушения этой направленности имели место во всех округах и на флотах и практически совершались всеми категориями военнослужащих. В 2003 г. в войсках зарегистрировано 347 преступлений (2002 г. - 482), связанных с незаконным оборотом оружия и боеприпасов. При этом более половины таких преступлений (хищения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств) совершены в Сухопутных войсках. Существенно увеличилось количество выявленных военными прокурорами нарушений законодательства, направленного на обеспечение сохранности вооружения и боеприпасов (7392 нарушения, в 2002 г. - 3860). Основными обстоятельствами, обусловливающими совершение преступлений данной категории, наряду с объективными причинами, связанными с отсутствием финансовых средств, необходимых для обустройства названных объектов хранения, и снижением качественных характеристик призывного контингента, являются просчеты командования, воинских должностных лиц штабов в работе по организации караульной и внутренней служб, обеспечению безопасного хранения оружия и боеприпасов, наведению уставного порядка в частях и подразделениях. В частности, ненадлежащим образом организован порядок хранения и учета оружия, отсутствует контроль за подчиненными при проведении стрельб, занятий по боевой подготовке, во время несения службы в карауле и суточном наряде. Требует улучшения работа внутрипроверочных комиссий и отбор военнослужащих, назначаемых на должности, связанные с хранением оружия.

Существенный ущерб боеготовности войск и сил флота ежегодно наносят хищения, утраты и недостачи материальных и денежных средств.

Только по Министерству обороны Российской Федерации размер учтенных в 2003 г. хищений и утрат военного имущества составил 792,7 млн руб. Нередко причины образования недостач и допустившие их лица не выясняются, а утраченное имущество с ведома командования, без принятия предусмотренных законодательством исчерпывающих мер по взысканию с виновных лиц нанесенного ущерба списывается по инспекторским свидетельствам за счет государства. Во многом это обусловлено упущениями в служебной деятельности соответствующих должностных лиц и контрольно-ревизионных органов.

Не менее важной для обеспечения боеготовности и боеспособности войск является проблема сбережения и законного использования выделенных на оборону бюджетных средств. По данным Главной военной прокуратуры, почти повсеместно нарушается законодательство, регламентирующее порядок заключения и исполнения договоров на поставку в войска продукции по Гособоронзаказу и проведения конкурсов при закупках продукции для государственных нужд. Это приводит к тому, что ежегодно в войска от многочисленных посредников поступает некачественное имущество. В 2003 г. общая сумма ущерба, причиненного государству хищениями, незаконным расходованием бюджетных средств, выделяемых для обеспечения деятельности войск, составила 335,5 млн руб. (в 2002 г. - 199,3 млн руб.).

Важнейшим направлением обеспечения боеготовности воинских частей и соединений является создание безопасных условий службы, предупреждение, в том числе средствами прокурорского надзора, травматизма и небоевых потерь, сохранение жизни и здоровья военнослужащих.

Во многих частях и соединениях, несмотря на высокий уровень таких правонарушений в войсках (в 2003 г. выявлено более 15 тыс. нарушений законов о защите жизни и здоровья военнослужащих, охране труда и производственном травматизме), в том числе связанных с рукоприкладством и неуставными проявлениями, комиссии по безопасности военной службы, начальники медицинских служб причины травматизма военнослужащих не вскрывают. Их деятельность, как правило, сведена лишь к фиксации полученных военнослужащими травм либо формальному проведению заседаний без принятия конкретных мер. Профилактическая работа проводится эпизодически, меры по ограничению опасных факторов военной службы своевременно не принимаются. В ряде случаев учет травм не ведется.

Нарушениям безопасных условий службы в воинских частях в значительной мере способствуют несоблюдение законодательства в вопросах обеспечения военнослужащих положенными видами довольствия, а также неудовлетворительная организация питания и размещения, особенно военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Многие из солдат не имеют исправного обмундирования и обуви, не обеспечиваются постельным бельем, предметами личной гигиены. Нарушаются санитарно-эпидемиологические требования к хранению продуктов, приготовлению пищи, содержанию жилых помещений. Недостает медикаментов, в ряде мест они неправильно хранятся и используются. Несвоевременно выплачивается денежное довольствие военнослужащим по призыву. В 2003 г. выявлено свыше 5,8 тыс. таких нарушений. В результате вмешательства органов военной прокуратуры восстановлены нарушенные права более 79 тыс. военнослужащих.

Подобные нарушения в основном становятся возможными вследствие недостаточного внимания и контроля со стороны руководителей вышестоящих органов военного управления за деятельностью подчиненных должностных лиц. На обеспечении безопасности военной службы и в целом на криминогенной обстановке в войсках крайне отрицательно сказываются не прекращающиеся факты сокрытия преступлений, а также ненадлежащая организация расследования правонарушений органами дознания, вынесение ими незаконных процессуальных решений, слабая профилактика противоправных деяний и нарушений воинской дисциплины (Пограничная служба ФСБ России, СКВО, БФ и др.).

Наиболее острой и трудно решаемой проблемой, в значительной мере определяющей состояние правопорядка в Вооруженных Силах Российской Федерации, является борьба с неуставными взаимоотношениями между военнослужащими и рукоприкладством.

Негативная динамика указанных преступлений сопровождается ростом числа пострадавших от этих деяний военнослужащих (+56,7%, с 5432 - в 2002 г. до 8511 - в 2003 г.). Характерными причинами неуставных проявлений между военнослужащими являются следующие: снижение качественного состава призывной молодежи, многие из лиц, совершивших такие преступления, еще до призыва в армию сталкивались с фактами насилия на улице или находились в зоне криминогенного влияния внутри семьи, ближайшего окружения, либо сами совершали правонарушения; упущения в воспитательной работе командиров и начальников, в том числе среднего звена; слабый контроль за личным составом, особенно в свободное от службы и ночное время; сокрытие совершаемых правонарушений. Распространенной предпосылкой неуставных взаимоотношений продолжает оставаться пьянство, являющееся следствием ненадлежащего контроля за личным составом.

Совершению офицерами и прапорщиками преступлений в отношении подчиненных, как правило, способствуют личная недисциплинированность последних, а также ложно понятые интересы военной службы, мало результативная работа по правовому воспитанию данной категории лиц и попустительство со стороны командования к офицерам и прапорщикам, допускающим пренебрежительное, грубое отношение к подчиненным, силовые методы воспитания.

Распространенность в Вооруженных Силах Российской Федерации нарушений законов и преступлений, влияющих на боеготовность и боеспособность воинских частей и соединений, свидетельствует о необходимости совершенствования деятельности командования, всех органов военного управления, включая вышестоящее звено, а также военной прокуратуры.

Создание боеспособной, высокопрофессиональной армии, кроме того, требует дальнейшего укрепления единства общества и армии, объединенных усилий органов государственной власти всех уровней, общественных организаций, направленных на улучшение патриотического воспитания молодежи и подготовки ее к военной службе, поддержание устойчивого морально-психологического состояния войск. Наряду с этим нуждается в корректировке и совершенствовании законодательная база, регламентирующая вопросы боеготовности и боеспособности войск. Например, представляется целесообразной разработка проекта единого основополагающего федерального закона о боеготовности, в котором должны быть определены перспективные направления формирования государственной политики, касающиеся деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, боевой готовности и боеспособности воинских формирований Российской Федерации, а также общие задачи, формы и скоординированные меры деятельности различных субъектов и органов в данной сфере.

Л.И. Бабичев,

старший советник юстиции, почетный работник

прокуратуры Российской Федерации,

старший научный сотрудник НИИ

при Генеральной прокуратуре

Российской Федерации,

А.В.Савкин,

старший советник юстиции, заслуженный юрист

Российской Федерации, доктор юридических наук,

ведущий научный сотрудник НИИ при

Генеральной прокуратуре Российской Федерации

"Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее под понятием "Вооруженные Силы Российской Федерации" подразумеваются и другие войска, воинские формирования и органы, созданные в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами.

*(2) Красная звезда. 2004 г. 27 января.

*(3) См.: например: Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента от 10 января 2000 г. N 24); Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706); Закон Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 (в редакции от 30 июня 2003 г.); Федеральный закон от 5 августа 1995 г. N 126-ФЗ "О железнодорожных войсках Российской Федерации" (в редакции от 30 декабря 1999 г.); Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (в редакции от 20 июня 2000 г.), Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-1 (с изменениями от 25 июля 2002 г.) и др.

*(4) Красная звезда. 2003 г. 30 октября.

*(5) Красная звезда. 2003 г. 19 ноября.