Пояснительная записка к проекту федерального закона N 115259-4 "О противодействии терроризму" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О противодействии терроризму"

Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" со времени его принятия 25 июля 1998 г. неоднократно подвергался корректировке. За истекшее время в стране и в мире произошли события, существенно повлиявшие на оценки угроз, содержание и тактику противодействия терроризму. В рамках международных организаций принят ряд конвенций, которые возложили на страны-участники обязательства по приведению в соответствие с нормами международного права национальных законодательных актов, направленных на борьбу с терроризмом.

Нарастание террористической опасности на территории Российской Федерации, масштабы последствий терактов, совершенных на территории России в последнее десятилетие прошлого века и в течение первых лет текущего столетия, активная интервенция международных террористических организаций на территорию России путем финансовой помощи, поставок оружия, наемников и боевиков из числа радикальных исламистских групп, а также практика борьбы с терроризмом в Российской Федерации со всей очевидностью показали необходимость пересмотра целого ряда норм отечественного законодательства в области противодействия терроризму с целью приведения их в соответствие с современными реалиями.

Предлагаемый законопроект разработан в целях совершенствования правовых основ противодействия терроризму во всех его проявлениях и формах в контексте выполнения Российской Федерацией резолюций Совета Безопасности и ратифицированных соответствующих международных конвенций, улучшения практики международного взаимодействия.

Разработчиками использован концептуальный подход законодательного обеспечения антитеррористической деятельности, рекомендованный модельным законом "О борьбе с терроризмом", принятым в апреле 2004 года Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств. В частности, большинство положений, относящихся к понятийному аппарату, система принципов борьбы с терроризмом, модель государственной системы противодействия терроризму, правовое регулирование подготовки и проведения контртеррористической операции и некоторые другие - соотносятся с нормами упомянутого модельного закона. Вместе с тем, особенности криминальной ситуации в России, обусловленные высокой вероятностью усиления террористической активности, аналитическое осмысление приобретенного опыта (как позитивного, так и отрицательного) в пресечении террористических акций, последние разработки отечественной криминологии, науки уголовного права, административного права обусловили необходимость учета специфики складывающихся реалий при разработке нового законопроекта. Этим объясняется и отличие в наименовании закона: "О противодействии терроризму". Такое название в большей степени соответствует тому, что именно является основой современной политики государства в сфере пресечения террористических устремлений на самых разных стадиях. Термин "борьба" в смысловом отношении более узкое понятие и скорее отражает действия специальных служб, непосредственно направленные на прекращение террористических акций, и в малой степени направляет на решение вопросов предупреждения терроризма.

Предлагаемый термин "противодействие" более широк и охватывает не только действия специальных служб и правоохранительных органов, но и действия других органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленные, в том числе, и на предупреждение терроризма. Кроме того, данная формулировка позволит сблизить в правовом отношении настоящий закон и недавно принятый Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности". С одной стороны это поможет законодателю рассматривать их в одном ключе, с другой стороны, правоприменителю будет легче классифицировать для себя вопросы противодействия этим смежным явлениям.

В проекте Федерального закона, по сравнению с действующим Федеральным законом "О борьбе с терроризмом", по-новому определены принципы, понятия, организационные и координационные механизмы противодействия терроризму. Большое внимание уделено разработке самого понятия "терроризм". Данное в проекте определение отражает тенденции международного права и единство мнений по поводу дефиниций, выраженное в итоговых документах международных дискуссий, конференций, семинаров, "круглых столов". В нем исключены так называемые "корыстные цели", и отражено, что терроризм - явление политическое.

В данном законопроекте по-новому отражена роль Федеральной антитеррористической комиссии. Помимо существующих направлений деятельности, таких как выработка основ государственной политики в области противодействия терроризму, на него возложены задачи по организации в "мирное время" мероприятий по вопросам антитеррористической защиты объектов, формирование и реализация программ противодействия терроризму, планирование сил и средств, и проведение учений.

В проект закона впервые включены вопросы деятельности региональных антитеррористических комиссий, их статуса и функций.

Субъекты противодействия терроризму классифицированы иначе, чем в действующем Федеральном законе. Скорректированы полномочия субъектов борьбы с терроризмом, устранена возможность двоякого токования их компетенции. В частности, Федеральная служба безопасности Российской Федерации безальтернативно определена в качестве основного субъекта по проведению мероприятий по пресечению террористической деятельности, в то время как Министерство внутренних дел Российской Федерации не обозначено в качестве органа, руководящего контртеррористической операцией, что напрямую вытекает из определенного в данном законопроекте понятия терроризма.

Более четко разграничены полномочия других субъектов противодействия терроризму, как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан. Предлагается, исходя из круга решаемых ими задач, закрепить в законе их конкретные обязанности в сфере противодействия терроризму. В частности - проводить мероприятия по реализации планов и программ противодействия терроризму, обеспечивать антитеррористическую защиту принадлежащих им объектов, выделять по требованию руководителя оперативного штаба и передавать в его подчинение необходимые для проведения контртеррористической операции силы и средства и др.

Одной из важных новелл данного законопроекта является глава, посвященная введению понятия режима террористической опасности, что позволит повысить эффективность предупредительных мер, направленных на предотвращение террористических акций, сведения о подготовке которых становятся известными федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом.

Кроме того, в законопроекте впервые конкретизированы полномочия федерального органа исполнительной власти в области обороны, прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации для пресечения террористических акций, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники. Тем самым устраняется правовой пробел и решается давно назревшая проблема, связанная с правомерностью привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в проведении контртеррористической операции.

Глава законопроекта "Контртеррористическая операция" переработана с учетом полученного опыта и реальных условий проведения контртеррористических операций, а также в целях формирования наиболее эффективного механизма пресечения террористических акций и минимизации их последствий.

Данная глава дополнена новой статьей "Условия проведения контртеррористической операции", в которой, в частности, определено, кто принимает решение о проведении контртеррористической операции. В зависимости от масштабов террористической угрозы решение о ее проведении на территории нескольких субъектов Российской Федерации принимает руководитель Федеральной антитеррористической комиссии - Председатель Правительства Российской Федерации, который информирует Президента Российской Федерации о начале контртеррористической операции. Его же решением создается оперативный штаб, возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности Российской Федерации. В случаях, когда принятие решения о проведении контртеррористической операции требуется незамедлительно, такое право предоставлено руководителю федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации.

Данный вариант начала контртеррористической операции предложен, исходя из необходимости четкого отделения такого рода операций от оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в случаях совершения преступлений, сходных по составу, но не имеющих террористической направленности (совершение взрыва, умышленный поджог, захват заложников и т.п.). В отличие от оперативно-розыскных мероприятий, контртеррористическая операция проводится с широкомасштабным задействованием сил и средств различных федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов противодействия терроризму.

В предложенном законопроекте более четко обозначена структура и компетенция оперативного штаба, руководителя оперативного штаба, определены силы и средства для проведения контртеррористической операции, а также определено, что единое управление силами и средствами осуществляет руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операции на условиях единоначалия и невмешательства кого-либо в его сферу ответственности.

Кроме того, предполагается, что распоряжением руководителя оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией в зоне контртеррористической операции может предусматриваться введение мер и временных ограничений. Перечисленные меры - оптимально необходимые как для обеспечения правопорядка, безопасности и защиты населения при проведении контртеррористической операции, так и для создания необходимых условий эффективной работы оперативного штаба, деятельности привлекаемых сил и средств и минимизации вреда.

Существенно расширена статья "Информирование общественности об обстоятельствах, связанных с террористической акцией". В ней определены условия деятельности представителей средств массовой информации, при которых не должны ставиться под угрозу жизнь и здоровье мирных граждан, деятельность оперативного штаба, а также безопасность самих работников средств массовой информации.

Корректировке подверглись и статьи, касающиеся вопросов социальной защиты и возмещения вреда лицам, участвующим в проведении контртеррористической операции и лицам, пострадавшим в результате террористической акции.

Перечень
законодательных актов, подлежащих разработке и введению в действие или отмене, в связи с принятием Федерального закона "О противодействии терроризму":

I. Признать утратившим силу Федеральный закон от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом".

II. Внести изменения и дополнения в следующие нормативно-правовые акты:

1. Уголовный кодекс Российской Федерации;

2. Федеральный закон от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности";

3. Федеральный закон от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих";

4. Федеральный закон от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне";

5. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-I "О средствах массовой информации";

6. Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 года N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации";

7. Указ Президента Российской Федерации от 23 сентября 1999 года N 1255с "О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации";

8. Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 года N 61 "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации";

9. Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2003 года N 715 "О дополнительных мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации";

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 года N 58 "О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом";

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 года N 660 "Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности".

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О противодействии терроризму"

Реализация федерального закона "О противодействии терроризму" предусматривает финансирование из средств Федерального бюджета. В Федеральном бюджете на 2005 год предусмотрено финансирование мероприятий по борьбе с терроризмом в рамках Федеральной целевой программы "Антитеррор 2005-2007 годы".