Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 4 марта 2019 г. N Ф10-5984/18 по делу N А14-9477/2018

г.Калуга

4 марта 2019 г.

Дело N А14-9477/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26.02.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.03.2019.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Калуцких Р.Г. Николаевой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жуковой В.Ю.

при участии в заседании: индивидуального предпринимателя Берга Олега Викторовича,

от Правительства Воронежской области: Плетнева Н.Н. - представитель по доверенности от 25.02.2019 N 19-12/221,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу ИП Берга Олега Викторовича на решение Арбитражного суда Воронежской области от 24.08.2018 (судья Домарева В.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2018 (судьи Осипова М.Б., Протасов А.И., Семенюта Е.А.) по делу N А14-9477/2018,

УСТАНОВИЛ:

ИП Берг Олег Викторович (далее - предприниматель, ИП Берг О.В.) обратился в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании незаконным поручения, данного главам муниципальных образований на заседании Правительства Воронежской области (далее - Правительство, административный орган) 30.09.2015.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 24.08.2018, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2018, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, предприниматель обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда, Берг О.В. поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель Правительства Воронежской области возражал против удовлетворения кассационной жалобы по основаниям, изложенным в ранее направленном отзыве.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на заседании Правительства Воронежской области 30.09.2015 дано поручение главам муниципальных образований:

- в срок до 31.12.2015 разработать и внести на утверждение представительным органам местного самоуправления правила благоустройства городских округов, городских и сельских поселений Воронежской области, включающие в себя, в том числе, требования по согласованию органами местного самоуправления архитектурно-градостроительного облика объекта. О результатах исполнения поручения проинформировать управление архитектуры и градостроительства Воронежской области (пункт 3.1);

- в срок до 01.02.2016 внести изменения в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений Воронежской области в части включения в них в качестве градостроительного регламента застройки городских округов, городских и сельских поселений Воронежской области требования о согласовании архитектурно-строительного облика объекта. О результатах исполнения поручения проинформировать управление архитектуры и градостроительства Воронежской области (пункт 3.2).

Данное поручение оформлено протоколом заседания Правительства Воронежской области от 30.09.2015 N 8 (пункт 3 протокола).

Ссылаясь на несоответствие оспариваемого поручения, содержащегося в пункте 3 протокола заседания Правительства Воронежской области от 30.09.2015 N 8 пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2017 N 346, полагая, что оспариваемый пункт нарушает его права и законные интересы при осуществлении предпринимательской деятельности, ИП Берг О.В. обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением в порядке Главы 24 АПК РФ.

Суды двух инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходили из следующего.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Перечень способов защиты гражданских прав установлен в статье 12 Гражданского кодекса и не является исчерпывающим.

Предъявление иска (заявления в порядке главы 24 АПК РФ) имеет целью восстановление нарушенного права, при этом лицо, обратившееся за защитой права или интереса, должно доказать, что его право или интерес действительно нарушены противоправным поведением ответчика (заинтересованного лица), а также доказать, что выбранный способ защиты нарушенного права приведет к его восстановлению.

В силу статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на нее какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы права во взаимосвязи со ст. 201 АПК РФ необходимым условием для удовлетворения такого заявления является установление судом несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения (действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно уделили внимание понятию "ненормативный правовой акт", указав, что это документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отталкиваясь от данного понятия, применительно к специфике рассмотрения дел в порядке Главы 24 АПК РФ, суды верно резюмировали, что все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при подаче заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке данной Главы Кодекса.

Судами установлено и не оспаривается сторонами, что обжалуемое поручение дано Правительством Воронежской области в пределах его компетенции.

Доводов кассационной жалобы в соответствующей части предпринимателем также не приведено.

Обращаясь с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением, как это отметили суды, ИП Берг О.В. фактически ставит вопрос о законности и обоснованности поручения Правительства Воронежской области главам администраций муниципальных образований области по внесению изменений в муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы градостроительства и благоустройства.

Суды установили, что ИП Берг О.В. к числу указанных лиц не относится и само поручение ему не адресовано. Действительно, адресование ненормативного акта не непосредственно лицу, не исключает его права на обжалование данного акта. Однако, удовлетворение требования неразрывно связано с установлением факта нарушения данным ненормативным актом прав и обязанностей заявителя.

Далее, суды пришли к выводу о том, что оспариваемые предпринимателем положения поручения Правительства Воронежской области, содержащееся в пункте 3 протокола заседания от 08.09.2015 N 8, не содержат непосредственно для предпринимателя каких-либо властных предписаний, не порождают каких-либо прав и не возлагают на него (до вступления в силу изменений в соответствующие нормативные акты) каких-либо обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Характер данного поручения, вопреки доводам кассатора, определен, как носящий рекомендательный характер.

Коль скоро соответствующие выводы судов сделаны на основе оценки по правилам статьи 71 АПК РФ представленных в материалы дела доказательств, суд округа не усматривает оснований для их переоценки в силу положений статьи 286 АПК РФ.

В силу ранее приведенных положений процессуального законодательства, бремя доказывания нарушения прав и интересов заявителя оспариваемым поручением, изложенным в протоколе заседания Правительства Воронежской области от 30.09.2015 N 8, возлагается на лицо, его оспаривающее.

В данном случае доводы предпринимателя, как и прежде, сводятся к тому, что на основании оспоренного поручения приняты иные акты, затрагивающие права и интересы предпринимателя. По мнению кассатора, подобный способ доказывания нарушенного права "по цепочке взаимосвязанных действий", конечным итогом которой явился отказ в выдаче разрешения на строительство от 09.02.2017, соответствует процедуре рассмотрения дел в порядке Главы 24 АПК РФ.

Тем не менее, суд округа поддерживает позицию судов первой и апелляционной инстанций, которые учли, что основанием такого отказа служили нормативные правовые акты, к числу которых поручение, содержащееся в пункте 3 протокола от 30.09.2015 N 8, не относится, ссылка на пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2017 N 346 с учетом даты принятия оспариваемого решения (30.09.2015) и установленных судом обстоятельств отклонена как несостоятельная (при этом никаких ошибочных ссылок судами не допущено, поскольку ссылка на данный акт содержалась в первоначальном заявлении), а также учтено, что правила благоустройства и правила землепользования распространяют свое действие как в сфере жилищного, так и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения. Одновременно суды обоснованно воздержались от оценки конкретных доводов о законности /не законности требований согласования архитектурно-градостроительного облика, изложенных в отказе в выдаче разрешения на строительство от 09.02.2017, как не относящихся к предмету заявленного требования.

Указанное свидетельствует о правомерности выводов судов первой и апелляционной инстанции об отсутствии нарушения прав и законных интересов предпринимателя спорным пунктом протокола заседания Правительства Воронежской области.

При таких обстоятельствах суды установили отсутствие совокупности оснований, предусмотренных статьей 198 АПК РФ, позволяющих удовлетворить требования индивидуального предпринимателя, ввиду чего суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Воспроизводимые доводы о допущенных процессуальных нарушениях положений статей 133, 134, 168, 159 АПК РФ нашли надлежащую оценку судом апелляционной инстанции и сами по себе не могут являться основанием для отмены состоявшихся судебных актов в суде кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 24.08.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2018 по делу N А14-9477/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Р.Г. Калуцких Н.Н. Николаева