Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 12 августа 2019 г. N Ф10-3085/19 по делу N А23-7213/2018

г.Калуга

12 августа 2019 г.

Дело N А23-7213/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 5 августа 2019 г.

Полный текст постановления изготовлен 12 августа 2019 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при участии представителей:

от администрации сельского поселения село Совхоз "Победа" (ОГРН 1064011002208, ИНН 4007016737, с. Совхоз Победа, Жуковский район, Калужская область, 249100) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

от Управления административно-технического контроля Калужской области (ОГРН 1114029000887, ИНН 4029044858, ул.Заводская, 57, г.Калуга, 248018) - Тарасова А.В. (дов. от 05.04.2019), Харитонова Г.И. (дов. от 26.12.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления административно-технического контроля Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 17.01.2019 (судья Сахарова Л.В.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2019 (судьи Мордасов Е.В., Большаков Д.В., Тимашкова Е.Н.) по делу N А23-7213/2018,

установил:

администрация сельского поселения "Село Совхоз Победа" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления административно-технического контроля Калужской области (территориальный отдел N 2) (далее - управление) от 18.07.2018 N Б-03-7079.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 17.01.2019, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2019, предписание Управления административно-технического контроля Калужской области (территориальный отдел N 2) от 18.07.2018 N Б-03-7079 признано недействительным.

Не согласившись с решением и постановлением, управление обратилось в суд округа с кассационной жалобой, в которой указывает на неправильное применение судами норм материального права, неверную оценку обстоятельств дела, поскольку суд неверно квалифицировал возникшие правоотношения между управлением и администрацией, так как оспоренное предписание выдано администрации как собственнику имущества, ответственному за его надлежащее содержание в соответствии законодательством (обязанность по надлежащему содержанию контейнерных площадок), и как следствие, неправомерно принял заявление администрации к производству. Кроме того, кассатор указывает, что за неисполнение предписания N Б-03-7079 администрация была привлечена к административной ответственности по статье 5.2 Закона Калужской области от 21.02.2011 N 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области" и постановление от 01.08.2018 было обжаловано в суд общей юрисдикции; решением Жуковского районного суда Калужской области от 06.11.2018 оно отменено, в связи с чем повлекло автоматическое признание незаконным предписания, следовательно, вопрос и в отношении законности предписания был разрешен судом общей юрисдикции, в связи с чем арбитражный суд должен был прекратить производство по настоящему делу. Управление считает, что суд апелляционной инстанции неверно руководствовался правовыми положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу администрация считает ее не подлежащей удовлетворению, так как доводы управления основаны на неверном толковании норм права.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на нее, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей управления, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы исходя из следующего.

Из материалов дела следует, должностным лицом территориального отдела N 2 управления проведен 13.08.2018 осмотр территории сельского поселения "Село "Совхоз Победа", в ходе которого установлено, что ул.Старопрудная дом 15 +30 метров, ул. Лесная дом 12+30 метров, ул. Лесная дом 2-А+30 метров, ул.Озерная дом 2-а+30 метров контейнерные площадки для сбора твердых бытовых отходов (далее -контейнерные площадки) содержатся в ненадлежащем состоянии - образованы навалы бытового мусора на площадках и прилегающей к ним территории; контейнерные площадки не имеют твердого покрытия, не огорожены с трех сторон; контейнеры не имеют маркировки. Результаты осмотра отражены в акте от 13.07.2018 N Б-198.

Поскольку ответственность за организацию сбора и вывоза мусора, надлежащее состояние контейнерных площадок и прилегающей к ней территории возложена на администрацию муниципального образования сельское поселение "Село Совхоз Победа", уведомлением от 13.06.2018 N Б-02-110 Управление уведомила администрацию о необходимости явиться ее представителю 18.07.2018 в 10-00 час. в территориальный отдел для составления протокола об административном частью 1 статьи 1.1 Закона Калужской области от 28.02.2011 N 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области".

18.07.2018 в отношении администрации составлен протокол N 2-Ж-7079-2018 об административном правонарушении по статье 1.1 Закона N 122-ОЗ, а также выдано предписание N Б-03-7079, которым администрации предписано в срок 23.07.2018 убрать мусор с контейнерных площадок и прилегающей к нем территории, 18.09.2018 - установить ограждение на контейнерные площадки, оборудовать их твердым покрытием (асфальт или бетон), нанести на контейнеры для сбора ТБО маркировку.

01.08.2018 постановлением управления N 2-Ж-7079-2018 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 1.1 Закона Калужской области от 28.02.2011 N 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области", и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 50000 рублей. Указанное постановление администрацией исполнено, штраф уплачен (платежное поручение от 30.10.2018 N 747, л.д. 53 том 1).

Не согласившись с предписанием от 18.07.2018 в установленный частью частью 4 статьи 198 АПК Р срок, администрация обратилась в арбитражный суд.

В обоснование зявленного требования администрация указала, что, выдавая предписание N 2-Ж-7079-2018, управление нарушило положения статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, поскольку результаты мероприятия по осмотру территории муниципального образования, проведенного без взаимодействия с юридическим лицом, могли явиться для назначения внеплановой проверки, выдача после такого мероприятия предписания об устранении нарушений не предусмотрена.

Кроме того, заявитель в дополнении к поданному заявлению указал, что решением Жуковского районного суда Калужской области от 06.11.2018 постановление управления от 02.10.2018 N 2-Ж-7321-2018 о привлечении администрации к административной ответственности, предусмотренной статьей 5.2 Закона Калужской области N 122-ОЗ, за неисполнение предписания от 18.07.2018 N Б-03-7079 отменено.

Признавая незаконным оспоренное предписание управления, суды правильно исходили из правовой природы предписания, содержащего властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для лица, которому оно адресовано.

Суды верно исходили из наличия полномочий у управления по осуществлению контроля в сфере благоустройства.

Однако, суды усмотрели в действиях управления нарушение требований действующей с 01.01.2017 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, поскольку управление не учло, что при осуществлении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями уполномоченные должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции осуществляют такие мероприятия на основании заданий на их проведение, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

При этом, суды указали, что в соответствии с ч. 5 ст. 8.3 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Учитывая положения части 6 статьи 8,3 Закона N 294-ФЗ, суды указали, что орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, если получит в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями сведения о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, направляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Исходя из совокупности положений Закона N 294-ФЗ, учитывая установленные по делу обстоятельства, предшествовавшие выдаче оспоренного предписания, суд пришли к правильному выводу, что в соответствии со статьей 17 Закона N 294-ФЗ предписание в качестве обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении выявленных фактов нарушений может быть выдано только по результатам проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Поскольку проверки в отношении администрации управлением не проводилось, суды пришли к выводу о незаконности предписания управления от 18.07.2018 N Б-03-7079.

Не усматривая оснований для отмены решения и постановления судов, суд округа, учитывая доводы кассатора, отмечает следующее.

Согласно статье 1 Закона Калужской области от 22.06.2018 N 362-ОЗ "О благоустройстве территорий муниципальных образований Калужской области" под благоустройством территорий муниципальных образований Калужской области (городских и сельских поселений, городских округов) в соответствии с законодательством понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Пунктом 19 части 1, частью 3 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения, сельского поселения и городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, городского округа в соответствии с указанными правилами.

Как следует из отзыва управления, решением Сельской Думы муниципального образования сельского поселения "Совхоз Победа" от 15.04.2018 N 4 утверждены правила благоустройства и озеленения территории муниципального образования, которыми предусмотрены требования по установке контейнеров для сбора ТБО, оборудовании контейнерных площадок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Согласно статье 13 Закона N 89-ФЗ территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ.

В силу ст. 13.4 Закона N 89-ФЗ накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, также правилами благоустройства муниципальных образований, а накопление твердых коммунальных отходов осуществляется в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации, и порядком накопления (в том числе раздельного накопления) твердых коммунальных отходов, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 09.08.2016 N 492-ПП "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами".

Согласно пункту 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 641" бремя содержания контейнерных площадок, специальных площадок для складирования крупногабаритных отходов, не входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, несут органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых расположены такие площадки.

Таким образом, статьей 8 Закона N 89-ФЗ, а также пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N131-ФЗ в качестве вопроса местного значения сельского поселения в области обращения с твердыми коммунальными отходами закреплено создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах.

В силу изложенного, администрация выступает одновременно и как субъект деятельности по обращению с отходами, и как орган управления, осуществляющий организацию деятельность в области обращения с отходами на территории муниципального образования.

Поскольку федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, как это установлено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу, что при проведении мероприятий по контролю управлением необоснованно не учтена необходимость соблюдения требований Закона N 294-ФЗ.

Доводы управления, заявленные в судебном заседании, о том, что в соответствии с положениями Кодекса об административных правонарушения Российской Федерации управление полномочно выдавать соответствующее предписание, подлежат отклонению как основанные на неправильном применении положений статьи 29.13 КоАП РФ.

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), могут быть вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении.

В данном случае управлением вынесено предписание, в котором содержатся обязанность на устранение выявленных нарушений, а не причин или условий, способствовавших совершению правонарушения; предписание вынесено до рассмотрения протокола об административном правонарушении, следовательно, на порядок его принятия не распространяются положения законодательства об административных правонарушениях.

Учитывая субъектный состав и характер спора, заявление администрации обоснованно рассмотрена арбитражным судом по правилам, определенным главой 24 АПК РФ, в связи с чем довод управления о неподведомственности спора арбитражному суду отклоняется.

Доводы кассатора о том, что, поскольку судом общей юрисдикции был решен вопрос о незаконности постановления о привлечении администрации к административной ответственности за неисполнение оспоренного по настоящему делу предписания, то последнее автоматически признается незаконным, отклоняется судом округа как ошибочное, поскольку представление органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства может быть предметом самостоятельного обжалования.

Суды первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне исследовали материалы дела, установили фактические обстоятельства, представленным сторонами доказательствам дали правовую оценку. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 АПК РФ), не установлены.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Калужской области от 17.01.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2019 по делу N А23-7213/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В. Ключникова С.И. Смолко