Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19 августа 2019 г. N Ф10-2797/19 по делу N А83-13666/2018

г. Калуга

19 августа 2019 г.

Дело N А83-13666/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 августа 2019 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Ключниковой Н.В., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ешиевой С.Б.,

при участии представителей:

от потребительского кооператива рекреационного назначения "Катран" (г. Алушта, село Приветное, ул. Парниковая, д. 2, ИНН 9101007190, ОГРН 1159102029822): Романовская А.А. (доверенность от 21.04.2019);

от Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым: не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от отдела экологического надзора г. Алушта Управления экологического надзора Южно-Крымского региона Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым: не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Крым, кассационную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 23 ноября 2018 года (судья Авдеев М.П.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2019 года (судьи Омельченко В.А., Привалова А.В., Яковлев А.С.) по делу N А83-13666/2018,

УСТАНОВИЛ:

потребительский кооператив реакционного назначения "Катран" (далее - кооператив, ПКРН "Катран") обратился в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным предписания Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым (далее - министерство) от 11.04.2018 N 19 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований.

Дело рассмотрено с участием в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, отдела экологического надзора г. Алушта Управления экологического надзора Южно-Крымского региона Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 23 ноября 2018 года, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2019 года, предписание от 11.04.2018 N 19 признано недействительным.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, министерство обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Отзывы на кассационную жалобу лицами, участвующими в деле, не представлены.

В судебном заседании представитель кооператива возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании решения 32 сессии 4 созыва Приветненского сельского совета АРК от 26.08.2005 N 668 кооперативу по договору аренды от 02.09.2005 предоставлен земельный участок, площадью 1,2100 га, расположенный по адресу: г. Алушта, с. Приветное, ул. Парниковая, 2, для размещения и обслуживания базы-стоянки маломерных судов.

На основании приказа от 03.04.2018 N 626 в отношении кооператива проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований природоохранного законодательства в области использования и охраны водных объектов в части нарушения правил водопользования, нарушения режима использования земельного участка, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Алушта, с. Приветное, ул. Парниковая, 2, в водоохранной зоне водного объекта общего пользования Черного моря.

Проверкой установлено, что на земельном участке, арендуемом ПКРН "Катран" и находящемся в водоохраной зоне объекта общего пользования - Черного моря, расположены эллинги различной этажности, территория огорожена, оборудован контрольно-пропускной пункт (шлагбаум). Первая линия эллингов различной этажности на территории спорного земельного участка расположена на расстоянии от 5 до 20 метров от уреза воды водного объекта общего пользования Черного моря, что является нарушением части 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 11.04.2018 N 94.

Министерством выдано предписание от 11.04.2018 N 19, которым кооперативу предписано в срок до 23.07.2018 обеспечить свободный доступ граждан к береговой полосе водного объекта общего пользования Черного моря.

Не согласившись с указанным предписанием, кооператив обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленное требование, исходили из того, что в оспариваемом предписании отсутствуют конкретные указания кооперативу о необходимости осуществления определенных действий, в связи с чем признали его неисполнимым. Суд апелляционной инстанции также признал недоказанным, что со стороны кооператива гражданам чинятся препятствия для доступа к береговой полосе водного объекта общего пользования Черного моря.

Между тем судами не учтено следующее.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, оно должно содержать конкретные указания, четкие формулировки о конкретных действиях, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Данный правовой подход соответствует правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 309-КГ17-4669.

Между тем решение вопроса о порядке и способе исполнения предписания исходя из содержащихся в нем формулировок относится к компетенции кооператива, который не ограничен в выборе законного способа исполнения предписания.

Как следует из содержания оспариваемого предписания, в целях прекращения и устранения выявленного нарушения кооперативу предписано обеспечить свободный доступ граждан к береговой полосе водного объекта общего пользования Черного моря.

Частями 1, 2, 6, 8 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным Кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено названным Кодексом, другими федеральными законами.

Полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе влечет административную ответственность, установленную статьей 8.12.1 КоАП РФ.

На основании изложенного содержащееся в предписании требование об обеспечении свободного доступа граждан к береговой полосе водного объекта общего пользования в полной мере соответствует приведенным нормам законодательства, направлено на устранение выявленного нарушения, является четким, определенно сформулированным и не ограничивает право кооператива в выборе законного порядка и способа исполнения предписания, что не свидетельствует о его неисполнимости.

Выводы судов о том, что предписание носит формальный характер, заключающийся в лишь декларировании необходимости исполнения общеобязательного требования соблюдать действующее законодательство, не соответствуют содержанию оспариваемого предписания.

Какие-либо доказательства в обоснование довода о неисполнимости выданного предписания кооперативом в нарушение части 1 статьи 65 АПК РФ не представлены и судами в обжалуемых судебных актах не отражены.

Помимо этого, суд апелляционной инстанции указал, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что со стороны кооператива гражданам чинятся препятствия для доступа к береговой полосе водного объекта общего пользования Черного моря.

Между тем судами не дана оценка акту проверки, в котором зафиксированы нарушения, выявленные в результате проверки, проведенной в соответствии с Законом N 294-ФЗ. При этом предусмотренным частью 12 статьи 16 Закона N 294-ФЗ правом представить возражения в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, кооператив не воспользовался (таких фактов судами не установлено).

Таким образом, ограничившись формальной констатацией недоказанности выявленных нарушений, суд немотивированно не принял в качестве относимого, допустимого и достоверного доказательства акт проверки от 11.04.2018.

При этом доказательства, опровергающие зафиксированные в акте обстоятельства, судами не исследовались и основанием для вынесения обжалуемых судебных актов не являлись.

Положения части 5 статьи 200 АПК РФ, возлагающие на соответствующий орган бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий или бездействия, не освобождают кооператив от обязанности доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (часть 1 статьи 65 АПК РФ).

Таким образом, поскольку решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, принятые судебные акты не являются законными и обоснованными и подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания кассационной инстанции, устранить отмеченные недостатки и допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, оценить достаточность и взаимную связь доказательств и доводов участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 АПК РФ, и принять законный, обоснованный и мотивированный судебный акт с учетом требований статьи 170 АПК РФ.

Согласно части 3 статьи 289 АПК РФ, при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов, в том числе за подачу кассационной жалобы, разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 23 ноября 2018 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2019 года по делу N А83-13666/2018 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Крым.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

Н.В. Ключникова Г.А. Стрегелева